Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Proces odlučivanja u Evropskoj uniji izgleda dosta komplikovano, ne samo u smislu da se svakom novom revizijom Osnivačkih ugovora taj proces menja već i da postoji ogroman broj različitih procedura koje se primenjuju u zavisnosti od oblasti kojoj zakonodavni predlog o kome se raspravlja pripada. Većina autora se u analizi odlučivanja u Evropskoj uniji uglavnom bavi proučavanjem formalnih pravila odlučivanja. To je i logično s obzirom da je odlučivanje u Savetu ministara karakterisao veo tajnosti skoro četiri decenije, sve dok 1993. godine nije odlučeno da će se poraditi na transparentnosti u radu Saveta. Od tada su podaci o odlučivanju u Savetu dostupni javnosti.
Autori koji su se bavili istraživanjem ovih podataka, došli su do zaključka da je zapravo konsenzus glavna forma odlučivanja i da se glasanje retko dešava, čak i kada je predviđeno. Dakle, na osnovu podataka koje je Savet objavio između 1994. i 2001. godine, čak 81% odluka donet je konsenzusom bez formalnog glasanja. Postoji nekoliko objašnjenja. Prvo se zasniva na direktnom uticaju luksemburškog kompromisa.
Oblast u kojoj je primarno predviđeno odlučivanje kvalifikovanom većinom jeste poljoprivreda. Poljoprivreda je istovremeno i oblast koja je izazvala prvi veliki zastoj, odnosno, diskontinuitet u istoriji evropske integracije. Naime, Francuska je odbijala da prihvati uvođenje kvalifikovanog odlučivanja u oblasti poljoprivrede i 1965. godine izazvala krizu prazne stolice u Zajednici. Argumenti Francuske bili su dvostruki: udeo poljoprivrede u ukupnoj proizvodnji Francuske je ogroman, s tim u vezi postoji i jak poljoprivredni lobi, dok je sa druge strane, razlog bio isključivo politički. Ideološki stavovi Šarla de Gola prema evropskoj integraciji nisu bili naklonjeni jačanju nadnacionalnog elementa u Zajednici. On je više bio pristalica međuvladine saradnje, uz očuvanje suverenosti država članica. Imajući u vidu njegove stavove, ne iznenađuje to što se usprotivio predlogu Komisije da se poljoprivredna politika finansira iz sopstvenih sredstava a ne više doprinosima država članica. De Gol je 1. jula 1965. godine rešio da Francuska delegacija ne učestvuje na sednicama Saveta. NJeno sedmomesečno neučestvovanje, sve do januara 1966. godine, poznato je u istoriji evropskih integracija kao politika prazne stolice koja je završena „luksemburškim kompromisom“. U ovom sporazumu šestorice se utvrđuje da u slučaju postojanja „izuzetno važnih interesa“ neke države, rasprava će se voditi do postizanja konsenzusa. Prevedeno na običan jezik, Francuska se ovim sporazumom izborila da jednoglasnost ostane dominantan oblik odlučivanja i time je uklonila svoj strah da u slučaju prelaska na kvalifikovano odlučivanje ona može biti nadglasana.
Luksemburški kompromis predstavlja neformalnu normu koja nikad nije dobila pravni status u sistemu EU. Međutim, mnogi autori upravo efekte ove neformalne norme krive za dvodecenijsku stagnaciju Zajednica poznatiju pod nazivom „mračno doba“ ili period euroskleroze. DŽonatan Golub (Jonathan Golub) osporava tvrdnje da je celokupan period do 1987. godine i usvajanja Jedinstvenog evropskog akta bio period stagnacije i to dokazuje sledećim tvrdnjama. On je analizirao broj predloženih i usvojenih direktiva po godinama u periodu 1974-1995. i tvrdi da sedamdesete godine nisu bile tako neefikasne kako se u literaturi uglavnom pominje, s obzirom da je između ’74. i ’78. godine broj usvojenih direktiva bio konstantan – između 40 i 50 godišnje.
Godinama nakon luksemburškog kompromisa države članice su vodile duge pregovore prilikom donošenja odluka, dok se ne bi sve države složile sa predlogom. Takva višegodišnja praksa je uticala na to da i nakon uvođenja kvalifikovane većine, države članice češće odlučuju bez formalnog glasanja. Mnoge države ne žele da budu nadglasane. Ukoliko se više puta nađu u poziciji da budu u manjini koja nije dovoljna za blokiranje odluka, postoji opasnost da država bude izolovana. Drugo objašnjenje tolikog korišćenja neformalne institucije konsenzusa jeste da ukoliko se odluke donesu na temelju konsenzusa, može se obezbediti veća stabilnost Unije. Takve odluke će se lakše sprovoditi u praksi s obzirom da je oko njih postignuta široka saglasnost.
Kultura odlučivanja konsenzusom je rezultat višedecenijske prakse pregovaranja. To znači da se pregovori odvijaju u ustaljenom okviru gde je uzajamno poverenje među pregovaračima veliko, a njihovi stavovi prema svim pitanjima dobro poznati s obzirom na učestalost susreta među njima. Sve navedeno olakšava pregovaranje među državama članicama. Odavno je poznato da pregovaranje u okviru Saveta ima oblik cenjkanja/pogađanja. Primena principa „nešto za nešto“ je suštinska karakteristika tog načina pregovaranja. Država članica koja se protivi nekoj odluci prihvatiće odluku ako joj ostale članice obećaju da će podržati neku drugu odluku koja je na dnevnom redu a koja je za nju važna. Koliko je razvijen i efikasan ovakav način pregovaranja, govori i činjenica da je postalo uobičajeno da se na taj način vode pregovori i na Međuvladinim konferencijama na kojima se vrše revizije Osnivačkih ugovora.
Objavljivanjem podataka o glasanju u Savetu omogućen je uvid u ne samo koliko je odluka doneto konsenzusom već i ko su države koje najčešće glasaju protiv, kao i koje su to oblasti u kojima je ono najviše rasprostranjeno. Nekoliko studija je napisano o tome, među kojima se ističu studije Mike Matilje i Jan Erika Lejna (Mikko Mattila, Jan Erik Lane), Fione Renšo (Fione Renshaw) i Helen Valas (Hellen Wallace) – kao i studija Doroti Hajzenberg (Dorothee Heisenberg) .
Tokom 1994. godine, u 25% odluka usvojenih kvalifikovanom većinom nije postignut konsenzus. Najčešće protiv glasaju jedna ili dve države. Između 1994. i 1998. godine, Matilja i Lejn tvrde da su u 16% slučajeva protiv bile jedna ili dve države dok se u samo 2% slučajeva desilo da protiv budu tri i više država članaca.
Polovina takvih odluka pripada oblasti poljoprivrede a države koje najčešće glasaju protiv jesu Danska (4 puta glasala negativno kada je bilo reči o poljoprivredi, ukupno – 12 puta glasala protiv), Nemačka (3 puta u oblasti poljoprivrede, 10 puta ukupno), Holandija (3 puta u oblasti poljoprivrede, ukupno 10 puta) i Velika Britanija (4 puta u oblasti poljoprivrede, ukupno 7 puta). Podaci se nisu menjali značajno ni narednih godina, osim što su se grupi država koje najčešće glasaju protiv pridružile Švedska i Italija.
Šta utiče na to da neke države glasaju češće negativno od drugih? Miko Matilja identifikuje nekoliko grupa razloga: ideološki, institucionalni, ekonomski. Kada govorimo o ideološkim faktorima, analiza mora obuhvatiti dva nivoa: ideološko razlikovanje levice i desnice u domenu unutrašnje politike i razlikovanje u pogledu stavova prema evropskoj integraciji (pristalice veće integracije ili proponenti međuvladine saradnje). Imajući u vidu isprepletanost nacionalnog i evropskog nivoa u Savetu, ideološka pozicija države članice prilikom glasanja predstavlja mešavinu ove dve dimenzije. Tačno je da opredeljenje države članice za dublju integraciju utiče da li će ona glasati u korist ili protiv određenih predloga ali ono što je manje bitno jeste da li je u toj državi levičarska ili desničarska vlada. Matilja tvrdi da levičarske vlade glasaju češće u korist dublje integracije. Nasuprot tom mišljenju, poslednjih godina ima sve više primera da umerene desničarske vlade budu motori evropske integracije. Angažovanje Angele Merkel, kancelarke nemačke umereno desničarske vlade, na donošenju Lisabonskog ugovora, govori u prilog toj tvrdnji.
Uticaj institucionalnog faktora svodi se na to koliko država ima glasova na raspolaganju prilikom odlučivanja kvalifikovanom većinom. Bez obzira na to što se u situacijama kada je predviđeno kvalifikovano odlučivanje češće pribegava konsenzusu nego formalnom glasanju, uticaj ovog faktora je veliki, posebno ako se ima u vidu borba država oko raspodele glasova na poslednjih nekoliko Međuvladinih konferencija. Državama je važan broj glasova, ako ne zbog toga sa kim mogu da naprave koaliciju kada se glasa za neku odluku, onda zbog činjenice da znaju koje države su im potrebne saveznice za blokiranje odluka (blokirajuća manjina) i tako se obezbede od preglasavanja.
Uticaj ekonomskog faktora se ogleda u tome da li je neka država neto platiša ili neto primalac u Evropskoj uniji. Logično je da države koje su najveći neto davaoci češće glasaju protiv neke odluke pošto to znači novo opterećenje za njihov budžet i suprotno, države koje su primaoci ređe glasaju protiv odluka većine koje se tiču obezbeđivanja dodatnih sredstava koje odlaze njima.
Postavlja se pitanje mogu li se na osnovu analize glasanja identifikovati neke koalicije država članica. To se čini na osnovu bliskosti stavova pojedinih država članica prilikom glasanja u onim situacijama kada se ne odlučuje konsenzusom. U literaturi, na osnovu istorijskih pokazatelja, rasprostranjeno je uverenje da su neke države tradicionalni koalicioni partneri. Kao primer za to navodi se francusko-nemačka osa za koju se autori slažu da predstavlja pokretačku silu evropskih integracija.
Pored pomenute koalicije koja je tokom integracije imala uspone i padove, Beneluks države su ekonomski i politički ujedinjene više od bilo koje druge grupacije unutar EU, tako da se dešavalo da one često glasaju istovetno. Prvih decenija nakon osnivanja Evropskih zajednica to je bio češći slučaj dok su devedesetih počele da se postepeno odvajaju po određenim pitanjima. Manje razvijene države poput Španije, Portugalije, Grčke i do nedavno Republike Irske (tzv. kohezioni blok) uglavnom glasaju zajedno kada se radi o odlukama koje se odnose na strukturne fondove. Nordijski blok koji čine Švedska, Finska i Danska istovetno glasa kada se radi o predlozima iz oblasti zaštite životne sredine pošto sve tri mogu da se pohvale visokim standardima u toj oblasti.
Grafikon 1: Koalicije u Savetu ministara 1994-1998.
Ovaj grafikon rezultat je multidimenzionalnog pristupa analizi odluka u kojima su bar dve države bile protiv u periodu 1994-1998. On nam omogućava da se uoči obrazac u ponašanju država članica prilikom negativnog izjašnjavanja. Na osnovu položaja država u tabeli može se zaključiti da države koje se nalaze u sredini najređe glasaju protiv. To su Republika Irska, Luksemburg, Finska, Austrija i Belgija. Tri države koje se nalaze u gornjoj polovini glasaju najčešće protiv, a njihova blizina govori o tome da često glasaju istovetno (Danska, Švedska i Holandija). Takođe, Nemačka i Velika Britanija često glasaju protiv ali njihova razdvojenost na grafikonu govori o tome da gotovo nikad ne glasaju protiv istih odluka. Ono što je očigledno jeste da se može jasno videti podeljenost na severni (nordijski) i južni (kohezioni blok). Severne države su stacionirane u gornjoj polovini grafikona, dok se južne države nalaze u donjem delu. Italija i Španija su najčešći saveznici, a najbliže države prema mestu u grafikonu su im druge dve južne države – Grčka i Portugalija.
Ostavi komentar