Vladavina prava u Poljskoj

Autorka: dr Jelena Todorović Lazić

Poljski pravosudni sistem podeljen je u dve glavne grane – upravno i redovno pravosuđe. Vrhovni upravni sud i 16 upravnih sudova kontrolišu javnu upravu. Redovno pravosuđe, koje je pod nadzorom Vrhovnog suda, sastoji se od tri niova:  žalbeni, regionalni i okružni sudovi. Upravno sudstvo nalazi se pod nadzorom Vrhovnog upravnog suda pored koga postoje i 16 Upravnih sudova. Sudije imenuje predsednik Republike na zahtev Državnog sudskog veća. Ustavni sud, koji odlučuje o ustavnosti zakona, sastoji se od 15 sudija koje Sejm (donji dom parlamenta) bira na mandat od 9 godina. Državno sudsko veće je zaduženo za zaštitu nezavisnosti pravosuđa. Posebno je značajna činjenica da su glavni državni tužilac i ministar pravosuđa ista osoba.

Reforme pravosuđa započete su u novembru 2015. Te su reforme sprovedene uključujući više od 30 zakona povezanih s celokupnom strukturom pravosudnog sistema. Različiti aspekti reforme pravosuđa izazivaju ozbiljnu zabrinutost u pogledu vladavine prava, posebno nezavisnosti pravosuđa. Na to je usmeren politički postupak iz člana 7 UEU koji je pokrenula Komisija a koji Savet još uvek razmatra. Evropski parlament je, takođe, izrazio zabrinutost u pogledu vladavine prava u Poljskoj.

Sud EU je doneo 2019. dve odluke kojima se potvrđuje da se zakonodavstvom koje Komisija osporava u kontekstu postupka zbog povrede, krši pravo Unije u pogledu zahteva koji se odnose na nezavisnost sudija. Sud je presudio protiv izmena sistema penzionisanja sudija Vrhovnog suda, koje su dovele do privremenog prekida mandata oko trećine sudija tog suda. Sud je utvrdio da je poljsko zakonodavstvo u suprotnosti sa pravom Unije, posebno zato što ne sadrži dovoljno zaštitne mere za nezavisnost pravosuđa. Poljska tela već su pre presude izmenila nacionalno pravo. Treba pomenuti i da su poljski sudovi pokrenuli pred Sudom EU više od 10 prethodnih postupaka u vezi s reformom pravosuđa.

Državno sudsko veće sastoji se uglavnom od politički imenovanih članova. Reformom pravosuđa iz 2018. promenjen je postupak imenovanja sudija članova Državnog sudskog veća. Sudije članove, koji čine većinu članova Državnog sudskog veća, sada imenuje Sejm, umesto njihovih kolega koji su to prethodno činili. U novom sastavu Državnog sudskog veća nisu uzete u obzir preporuke Saveta Evrope, što je jedan od razloga za zabrinutost koje je Komisija izrazila u svojem obrazloženom predlogu donesenom u skladu s postupkom iz člana 7 UEU u vezi sa vladavinom prava u Poljskoj. Međutim, Ustavni sud je 25. marta 2019. doneo odluku, na zahtev Državnog sudskog veća, da je novi postupak imenovanja sudija članova u skladu s Ustavom.

Dva nova sudska veća Vrhovnog suda, osnovana u okviru reforme iz 2018. dobila su 2019. nova ovlašćenja. Disciplinsko veće i Veće za poseban nadzor i javne poslove sastavljeni su samo od novih sudija imenovanih na zahtev novoosnovanog Državnog sudskog veća. Zakonom od 20. decembra 2019. novom Veću za poseban nadzor i javne poslove dodeljeno je isključivo ovlašćenje za odlučivanje o pitanjima povezanima s nezavisnošću pravosuđa. Taj deo navedenog zakona jedan je od elemenata iznesenih u postupku zbog povrede koji je Komisija pokrenula 29. aprila 2020. Novom Disciplinskom veću dodeljena je i nadležnost za ukidanje imuniteta sudija kada se protiv njih pokrene krivični postupak (nadležnost koju su prethodno imali prvostepeni disciplinski sudovi). Brojne nacionalne institucije i Venecijanska komisija kritikovale su nova ovlašćenja dodeljena ovim većima.

Disciplinski sistem, koji je znatno izmenjen 2018, izazvao je zabrinutost u pogledu nedostatka odgovarajućih zaštitnih mera za zaštitu nezavisnosti pravosuđa zbog rizika od sankcionisanja sudija zbog sadržaja sudskih odluka, uključujući odluke da se Sudu EU podnese zahtev za prethodnu odluku. Osim toga, i dalje postoji zabrinutost u pogledu nezavisnosti Disciplinskog veća Vrhovnog suda, koje je poslednja instanca za disciplinske predmete i sastoji se samo od sudija koje je izabralo novoosnovano Državno sudsko veće. Komisija je oktobra 2019. odlučila da pred Sudom EU ospori ove izmene. Disciplinskim sistemom omogućuje se da sudije podležu disciplinskom postupku s obzirom na sadržaj svojih sudskih odluka ili izjava o funkcionisanju ustavnih tela u Poljskoj. Sud EU naložio je Poljskoj 8. aprila 2020. da odmah obustavi primenu nacionalnih odredaba o ovlašćenjima Disciplinskog veća u pogledu disciplinskih predmeta koji se odnose na sudije. Zakonom od 20. decembra 2019. dodatno je proširen pojam disciplinske povrede i povećan je rizik za nezavisnost pravosuđa. To je pitanje element novog postupka zbog povrede koji je Komisija pokrenula aprila 2020. Novi disciplinski sistem i zakon od 20. decembra 2019. podstakli su sudove drugih država članica da u okviru pravosudne saradnje unutar Unije dovedu u pitanje sudske garancije poljskog sistema.

Sudije podležu brojnim novim zahtevima. Zakonom od 20. decembra 2019. sve sudije u Poljskoj obavezuju se da objave svoje lične podatke, kao što su članstva u udruženjima, funkcije u neprofitnim organizacijama ili članstva i položaji u političkim strankama pre 29. decembra 1989. Takve odredbe izazivaju zabrinutost u pogledu prava na poštovanje privatnog života i prava na zaštitu ličnih podataka kako je zajamčeno Poveljom EU o osnovnim pravima i Opštom uredbom o zaštiti podataka.

Činjenica da je ministar pravosuđa istovremeno i glavni državni tužilac izaziva posebnu zabrinutost u pogledu ovlašćenja za izdavanje naloga u pojedinačnim predmetima i premeštaja državnih tužilaca. Nakon reformi sprovedenih 2016. spojeni su položaji glavnog državnog tužioca i ministra pravosuđa. Ministar pravosuđa stoga neposredno ima ovlašćenja koje su dodeljena najvišem državnom tužilaštvu, uključujući ovlašćenje za izdavanje naloga državnim tužiocima u određenim slučajevima. Tokom 2019. je u nekoliko navrata korišćeno ovlašćenje glavnog državnog tužioca za izdavanje naloga u pojedinačnim predmetima koji su politički relevantni. Štaviše, on ima diskreciono pravo da preraspodeli predmete među državnim tužiocima, što je izazvalo dodatnu zabrinutost da bi politički interesi mogli uticati na vođenje krivičnih postupaka.

Finansiranje pravosuđa postupno se povećava od 2016. Poljska na sudove troši oko proseka EU po stanovniku. Što se tiče ljudskih resursa, brojna radna mesta u pravosudnom sistemu i dalje su nepopunjena. Napominje se da je ministar pravosuđa pre promene sastava Državnog sudskog veća 2018. odložio objavljivanje slobodnih radnih mesta na sudovima, što je preduslov kako bi se bilo koja osoba mogla prijaviti na takvo radno mesto. Narodni pravobranilac i predstavnici udruženja sudija izrazili su zabrinutost u tom pogledu, tvrdeći da je nedovoljan broj osoblja na sudovima i dalje glavni uzrok njihove smanjene efikasnosti.

Kad je posredi digitalizacija pravosudnog sistema, ima prostora za poboljšanje. U odnosu na prethodne godine Poljska je omogućila javnosti bolju dostupnost informacija na internetu. Iako je postignut određeni važan napredak, i dalje postoji potreba za uvođenjem informatičkih alata u kontekstu sudskih postupaka.

U Poljskoj su besplatna pravna pomoć i besplatno građansko savetovanje dostupni svim osobama koje ne mogu priuštiti plaćeno savetovanje. Planira se i postupno omogućavanje besplatne medijacije.

Trajanje postupaka na redovnim sudovima blizu je proseka EU. Međutim, 2018. je došlo do povećanja procenjenog vremena potrebnog za rešavanje građanskih i trgovačkih parničnih predmeta i do smanjenja stope rešavanja takvih predmeta. Dok se broj takvih predmeta smanjio, povećao se broj nerešenih predmeta. Rezultati upravnih sudova bolji su od proseka EU. Vidljivo je blago smanjenje broja novih upravnih predmeta i procenjenog vremena potrebnog za njihovo rešavanje.

Pravni i institucionalni okvir za borbu protiv korupcije u velikoj je meri uspostavljen. Središnja kancelarija za borbu protiv korupcije specijalizovano je telo za borbu protiv korupcije. Ona objedinjuje obaveštajne i policijske funkcije pa tako može pokrenuti upravne i krivične postupke. Cilj planiranog zakona o „transparentnosti javnog života” jeste reorganizovati ključne preventivne odredbe u jedinstveni pravni akt. U okviru toga određeni elementi će biti promenjeni, kao što su trenutni sistemi izjava o imovinskom stanju i propisi o lobiranju.

Poljsko krivično pravo pruža čvrst temelj za istragu, krivičnu istragu i donošenje presuda u vezi s krivičnim delima korupcije. Poljska ima i pravni okvir za sprečavanje korupcije, sa nekoliko pravnih akata kojima se uređuju pitanja etike i integriteta u javnom sektoru kao i obaveze objavljivanja u pogledu imovine i sukoba interesa. Ipak, istaknut je niz razloga za zabrinutost, posebno u pogledu sukoba interesa i objavljivanja podataka o imovini. Zakonom o transparentnosti javnog života nastoji da izmeni postojeća pravila o lobiranju i zakon o pristupu informacijama od javnog značaja kao i da se poboljšaju mere za zaštitu uzbunjivača.

Otkrivanje korupcije deo je osnovnih funkcija Središnje kancelarije za borbu protiv korupcije, a u slučajevima opravdane sumnje, može sprovoditi krivične istrage. U potpunosti je nadležna za proveru izjava o imovinskom stanju i nadzor odluka o javnim nabavkama kao i za pokretanje postupaka za oduzimanje nezakonito stečene imovinske koristi. Ova institucija ima i preventivnu ulogu i nadgleda koordinaciju vladinog programa za borbu protiv korupcije za razdoblje 2018–2020, čiji opšti ciljevi uključuju poboljšanje antikorupcijskih propisa. Predsednika Kancelarije imenuje predsednik Vlade na mandat od četiri godine. Postupak imenovanja i podređenost funkcije izvršnoj vlasti izazvali su zabrinutost u pogledu nezavisnosti Središnje kancelarije za borbu protiv korupcije i njegove konačne nezavisnosti od izvršne vlasti.

Glavni pravni akt kojim se promoviše integritet je Zakon o ograničavanju poslovne delatnosti osoba koje obavljaju javne funkcije, kojim se zabranjuju određene aktivnosti i ograničavaju poslovni udeli i članstvo u različitim odborima. Pravilnikom o etičkom okviru javne službe utvrđuju se etički standardi za javnu upravu ali njime nisu obuhvaćene osobe na najvišim izvršnim funkcijama, čije je ponašanje uglavnom uređeno ustavom. I ministarstva se u različitoj meri bave integritetom u svojim redovima. GRECO je naglasio moguće koristi doslednije politike i preporučio izradu opšteg plana integriteta, izradu kodeksa ponašanja sa čvrstim mehanizmima nadzora i sankcionisanja, podizanje svesti o pitanjima integriteta.

Ne postoji jedinstveno zakonodavstvo niti centralizovani sistem podnošenja i praćenja izjava o imovinskom stanju. Poslanici u parlamentu podnose izjave o imovinskom stanju u skladu sa zakonom o obavljanju dužnosti poslanika Sejma i senatora iz 1996. U Zakonu o ograničavanju poslovne delatnosti osoba koje obavljaju javne funkcije propisano je da osobe na najvišim izvršnim funkcijama moraju jednom godišnje objaviti svoje finansijske aktivnosti. Središnja kancelarija za borbu protiv korupcije 2019. sprovela je 90 kontrola izjava o imovinskom stanju (69 u 2018.). Iako pozdravlja postojanje obaveza, GRECO je izjavio da poljski sistem izjava o imovinskom stanju treba ojačati i dopuniti nezavisnim i efikasnim mehanizmom revizije. U tom se pogledu priprema nacrt zakona sa novim obrascem za izjavu o imovinskom stanju.

Zakon o lobističkim aktivnostima u procesu izrade zakonodavstva sadržava široku definiciju lobiranja te se njime uspostavlja javni registar i određuju obaveze i sankcije za neregistrovane aktivnosti. Međutim, odredbama zakona pojam lobiranja ograničava se na postupak izrade zakona. GRECO je preporučio da interakcije poslanika sa lobistima budu transparentnije, da se uvedu detaljna pravila za interakciju s lobistima.

Pravni okvir u pogledu medijskog pluralizma temelji se na ustavnim zaštitnim merama i sektorskom zakonodavstvu. Ustavom se garantuje nezavisnost nacionalnog tela za medije – Nacionalnog veća za radio i televiziju (KRRiT), a nadležnosti regulatornog tela dodatno su određene Zakonom o radiju i televiziji iz 1992. Što se tiče okvira za zaštitu novinara, sloboda izražavanja zaštićena je Ustavom. Ustavom se garantuje i pravo građana da budu informisani o aktivnostima javnih tela. To je pravo dodatno uređeno Zakonom od 6. septembra 2001. o pristupu informacijama od javnog značaja.

Ustav daje Nacionalnom veću za radio i televiziju (KRRiT) zadatak čuvanja slobode govora, prava na informisanje i javnog interesa u radijskom i televizijskom emitovanju. Članove veća imenuju parlament i predsednik Republike. Ne smeju pripadati političkoj stranci ili sindikatu niti obavljati javne aktivnosti koje nisu u skladu s dostojanstvom njihove funkcije.

Poljsko regulatorno telo za medije moglo bi da bude podložno političkom uticaju. U rezultatima praćenja medijskog pluralizma navodi se srednji rizik u pogledu nezavisnosti i efikasnosti poljskog regulatornog tela za medije, a procenjuje se da se postupcima imenovanja u Nacionalno veće za radio i televiziju nije jasno ograničio rizik od političkog uticaja na medije. Na primer, nije naloženo izborno praćenje radi analize medijskog izveštavanja o izbornim kampanjama za evropski i nacionalni parlament 2019. Osim toga, kao rezultat reforme iz 2016. neke su nadležnosti oduzete KRRiT-u i dodeljene novoosnovanom Nacionalnom veću za medije (RMN), koje je sada zaduženo za imenovanje i razrešenje upravnih i nadzornih odbora poljske televizije (TVP), poljskog radija i poljske novinske agencije. U decembru 2016. poljski Ustavni sud smatrao je da je isključenje KRRiT-a iz postupka imenovanja uprave javnih medija neustavno. Presuda još nije izvršena.

Pravni okvir za transparentnost vlasništva nad medijima u Poljskoj nije jednako primenjiv na sve medijske aktere. Konkretno, ne postoje posebne sektorske odredbe o transparentnosti vlasništva nad informativnim medijima. Zbog toga je procenjeno da je transparentnost vlasništva nad medijima u Poljskoj izložena srednjem riziku.

Ne postoje regulatorne zaštitne mere kojima se ograničava politička kontrola nad medijskim kućama u Poljskoj. Takve zaštitne mere odnose se na pravila o sukobu interesa između vlasnika medija i vladajućih stranaka. Ipak, vlasnici najvećih medija u Poljskoj nisu otvoreno povezani s političkim strankama, a u većini informativnih medija, uključujući digitalne medije, promovišu se različita politička stanovišta. Tokom predsedničke kampanje 2020. vladajuća koalicija pozvala je na moguće zakonodavne promene u vezi s koncentracijom medijskih kuća u stranom vlasništvu. Ako se takve promene ostvare, mogle bi uticati na medijski pluralizam.

Zatvorska kazna (u trajanju od najviše jedne godine) jedna je od mogućih sankcija za klevetu koju bi počinila sredstva masovne komunikacije. Kako su spomenuli neki predstavnici novinara, taj je sistem predmet dugotrajnih kritika jer bi se pitanje klevete moglo u dovoljnoj meri rešiti na temelju okvira građanskopravne odgovornosti. U pogledu sigurnosti novinara Platforme Saveta Evrope za promociju zaštite novinarstva i sigurnosti novinara 2019. je objavila dva, a 2020. šest upozorenja koja se odnose na Poljsku. Što se tiče sigurnosti novinara u digitalnim medijima, navode se povremeni slučajevi u kojima su novinari bili ugroženi zbog nadzora policije i obaveštajnih službi.

Postojećim pravnim okvirom priznaje se pravo na pristup informacijama od javnog značaja. Međutim, bilo je ponovljenih slučajeva odbijanja takvog pristupa. Zakonom od 6. septembra 2001. o pristupu informacijama od javnog značaja zahteva se od državnih tela (i drugih subjekata) da stave na raspolaganje sve informacije od javnog značaja. U pogledu primene tog prava u praksi navode se slučajevi u kojima je pristup informacijama uskraćen na lokalnom nivou, posebno u pogledu informacija o aktivnostima lokalnih i regionalnih vlasti ili o planiranim ulaganjima. Drugi slučajevi uskraćivanja informacija uključuju uskraćivanje pristupa novinarima raspravama o obrazovnim i pravosudnim reformama.

Poljska je predstavnička demokratska republika sa izabranim predsednikom, dvodomnim parlamentom i Ustavnim sudom zaduženim za ocenjivanje ustavnosti zakona. Sejm ima konačnu reč za donošenje odluka pri donošenju zakona. Predsednik Republike, Senat, grupa od 15 poslanika, Veće ministara i grupa od najmanje 100 000 građana imaju pravo da predlože zakonodavstvo. Nezavisni Narodni pravobranilac zadužen je za zaštitu sloboda i prava osoba i građana.

U periodu 2015–2019. uveliko se primenjivao ubrzani postupak donošenja zakona, a važni primeri uključivali su značajne strukturne reforme pravosuđa. Što se tiče zakonodavstva o reformama pravosuđa, parlament je na svaki zakon u proseku utrošio 18 dana. Konkretno, izražena je zabrinutost zbog ubrzanog postupka koji je zakonodavac primenio u decembru 2019. za donošenje kontroverznih izmena zakonâ o pravosuđu. Vrhovni sud utvrdio je da se time krše pravila dobrog zakonodavstva. Treba napomenuti da su javna savetovanja obavezna samo u slučaju zakonodavnog predloga Veća ministara, a pravosudne reforme pokrenuli su poslanici u parlamentu pa savetovanje nije potrebno.

Vlada je 20. marta 2020. proglasila stanje epidemije radi suočavanja s pandemijom. Akteri su izrazili zabrinutost zbog mera uvedenih u tom kontekstu s obzirom na njihov uticaj na osnovna prava i predsedničke izbore. Određene mere donesene radi suzbijanja učinaka stanja epidemije negativno utiču na mandate određenih državnih tela, uključujući Kancelariju za elektronske komunikacije.

Nova kretanja negativno utiču na prostor za delovanje civilnog društva. Poljska ima široko i dinamično civilno društvo. Međutim, razvoj događaja pokazao je da su nevladine organizacije koje su kritične prema nekim vladinim politikama na meti nepovoljnih izjava predstavnika javnih tela. Akteri su izrazili zabrinutost zbog činjenice da su članovi vlade nedavno predložili zakonodavstvo kojim će se nevladine organizacije obavezati na objavljivanje primljenih stranih subvencija, a pod određenim bi se uslovima nevladine organizacije smatrale „inostrano osnovanima”. Delovanja vlade usmerena na LGBT grupe, uključujući privođenje nekih predstavnika grupa i kampanje blaćenja koje se sprovode protiv tih grupa, izazivaju zabrinutost.

Narodni pravobranilac ima važnu ulogu u odbrani vladavine prava. U novembru 2017. dobio je ponovo status akreditacije A Globalnog saveza nacionalnih institucija za ljudska prava u okviru UN-a (GANHRI). GANHRI je naglasio potrebu za osiguravanjem odgovarajućeg finansiranja kako bi se pravobraniocu omogućilo da efikasno izvršava svoj mandat. Pravobranilac je izdao niz mišljenja o novom zakonodavstvu, i o reformama koje utiču na funkcionisanje pravosuđa. On redovno interveniše kako bi pružio podršku pojedincima u predmetima koji se odnose na moguće povrede osnovnih prava. Od 2016. suočava se sa kritikama vladajuće političke većine i ličnim napadima u određenim medijskim kućama.