Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Hrvatska je 1. jula 2013. postala članica EU. Poglavlje 23, ono poglavlje koje se odnosi na vladavinu prava, prvi put je uvedeno u slučaju pregovora Hrvatske o članstvu. Nešto ranije, kada su Bugarska i Rumunije pristupale, ono nije postojalo. Problem je u tome što je poglavlje dosta kasno uvedeno, a ne na početku pregovora, kao što je to bio slučaj pregovora sa Crnom Gorom i Srbijom, pa je na neki način „zbrzano“ njegovo zatvaranje iako Hrvatska nije sasvim dostigla standarde vladavine prava. To se danas vidi u nedostacima koji su prisutni u ovoj oblasti a o kojima će biti reči dalje u tekstu.
Hrvatska ima trostepeni pravosudni sistem koji se sastoji od redovnih i specijalizovanih sudova. Vrhovni sud nadležan je u drugom i trećem stepenu. Nezavisno Državno sudsko veće (DSV) je telo koje osigurava samostalnost i nezavisnost sudstva. Ono bira i imenuje sudije i predsednike sudova, odlučuje o njihovoj disciplinskoj odgovornosti ili razrešenju. Državno tužilaštvo samostalno je i nezavisno pravosudno telo na čijem je čelu Glavni državni tužilac. Veće državnih tužilaca (VDT) je nezavisno telo koje osigurava samostalnost i nezavisnost Državnog tužilaštva. Ono bira i imenuje državne tužioce i njegove zamenike, odlučuje o njihovoj disciplinskoj odgovornosti ili razrešenju.
Državno sudsko veće i Veće državnih tužilaca suočavaju se s poteškoćama uzrokovanima izmenama i dopunama zakona kojima je smanjena njihova uloga u odabiru sudija i državnih tužilaca. Zakon o Državnom sudskom veću i Zakon o Veću državnih tužilaca izmenjeni su i dopunjeni 2018. Te izmene i dopune donete su zbog odluke Ustavnog suda iz 2018, u kojoj je zauzeo stav da Državno sudsko veće nije dovoljno obrazložilo svoju odluku o imenovanju sudije na drugi sud. Radna mesta sudija i državnih tužilaca popunjavaju se postupkom koji se temelji na zaslugama i sistemu bodovanja u okviru kojeg se uzimaju u obzir dva elementa. Prvi je element ili konačna ocena kandidata u Državnoj školi za nosioce pravosudnih funkcija ili, u slučaju upućivanja postojećeg sudije na rad u drugi sud, procena vršenja sudijske dužnosti. Drugi je element razgovor pred merodavnim Većem. Cilj izmena i dopuna iz 2018. bio je povećanje objektivnosti i transparentnosti postupka imenovanja na način da se smanji broj bodova koji Veća mogu dodeliti kandidatima na temelju razgovora, ali je njihov ukupan učinak bio smanjenje uloge Veća u odabiru kandidata.
DSV i VDT i dalje nailaze na prepreke pri proverama imovinskih kartica sudija i državnih tužilaca. Izmenama i dopunama Zakona o DSV iz 2018. i novim Zakonom o VDT iz 2018. predviđen je internetski sistem imovinskih kartica pravosudnih funkcionera. Cilj internet platforme je poboljšanje integriteta i transparentnosti, sprečavanje sukoba interesa i povećanje poverenja javnosti u pravosudni sistem. Objava imovinskih kartica sudija i državnih tužilaca odložena je zbog nužnog rešavanja zahteva za zaštitu podataka, koje je uputilo telo za zaštitu podataka. Međutim, predviđeni informatički sistem za automatsku proveru imovinskih kartica još nije u funkciji − baza podataka o imovinskim karticama još nije povezana s bazom podataka Poreske uprave i bazom zajedničkog informacionog sistema zemljišnih knjiga i katastra. Stoga još uvek nije moguće automatski utvrditi nedoslednosti između prijavljene i stvarne imovine. Potrebno je osigurati elektronske alate i odgovarajuće ljudske resurse kako bi se omogućilo da DSV i VDT mogu efikasno i brzo proveravati prijavljene imovinske kartice pre njihove objave na internetu.
Upotreba elektronske komunikacije i elektronskih sistema vođenja predmeta na sudovima kontinuirano napreduje, ali je i dalje ograničena. Informacione i komunikacione tehnologije za vođenje predmeta i elektronsku komunikaciju među sudovima i strankama ubrajaju se među najmanje razvijene u EU. Na primer, nije uvek moguće elektronski predati zahtev za pokretanje sudskog postupka niti primiti sudski poziv. Centralizovana poštanska dostava uvedena je 2019. da bi se rasteretilo administrativno osoblje sudova i ubrzala dostava sudskih odluka.
DSV, VDT i Državno tužilaštvo suočavaju se s poteškoćama u pogledu ljudskih resursa. DSV i VDT imaju znatna ovlašćenja, ali vrlo ograničene administrativne kapacitete. Imaju vrlo malo zaposlenih. Nedostatak resursa u oba Veća ozbiljan je problem, posebno u pogledu predstojeće objave imovinskih kartica i potrebe za proveravanjem informacija. Kada je reč o DT, njegovi ljudski resursi su povećani (novim zamenicima državnih tužilaca i pripravnicima). Međutim, i dalje je teško privući kvalifikovane kandidate za radna mesta posebnih finansijskih istražitelja zbog nekonkurentnih uslova zapošljavanja, što negativno utiče na sposobnost Državnog tužilaštva da se bori protiv ekonomskog i finansijskog kriminala.
Uprkos napretku u rešavanju najstarijih predmeta, broj nerešenih predmeta i dužina postupka na građanskim i trgovačkim sudovima i dalje su među najvećima u EU. Prosečna dužina parničnih građanskih predmeta bila je oko 855 dana, a trgovačkih oko 735 dana, što je porast u odnosu na 2018. Prosečno trajanje izvršnih postupaka pred opštinskim i trgovačkim sudovima neprestano je raslo i doseglo 797 dana. Nastavljeno je sprovođenje inicijative Ministarstva pravosuđa, u saradnji sa predsednicima sudova koji dobrovoljno izrađuju akcione planove za rešavanje predmeta u postupku starih 10 i više godina i ostvareni su dobri rezultati. Od 2016. do 2019. broj takvih predmeta smanjen je za oko 50%. Dalji napredak u smanjenju broja nerešenih predmeta ostvaren je i u građanskim predmetima na svim nivoima, ali se opštinski sudovi suočavaju s velikim prilivom predmeta povezanih sa kreditima u švajcarskim francima i stečajem potrošača.
Hrvatska ima specijalizovano odeljenje Državnog tužilaštva za istragu korupcije i organizovanog kriminala, Ured za suzbijanje korupcije i organizovanog kriminala (USKOK), kao i specijalizovano odeljenje policije u okviru Ministarstva unutrašnjih poslova − Policijski nacionalni ured za suzbijanje korupcije i organizovanog kriminala (PNUSKOK) koji je ovlašćen za sprečavanje, otkrivanje i istraživanje složenih koruptivnih krivičnih dela.
Krivičnim zakonom popisane su različite vrste korupcije i konkretne kazne, sankcije i mere, kao što su oduzimanje ili zaplena imovine. Međutim, u skladu sa Zakonom o Vladi, krivični postupak zbog krivičnog dela za koje je zaprećena kazna zatvora do pet godina ne može se voditi protiv člana Vlade bez prethodnog odobrenja Vlade. GRECO je objavio da je potrebno sprovesti preispitivanje sistema političkog imuniteta za članove Vlade, jer je suviše dalekosežan i ne sme obuhvatati koruptivna krivična dela kako ne bi bio prepreka krivičnoj istrazi korupcije na visokom nivou.
Strategija suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. do 2020. usmerena je pre svega na sprečavanje korupcije. Strategija sadrži sedam horizontalnih ciljeva, a jedan od primarnih je integritet unutar političkog sistema i uprave. Uz sveobuhvatnu strategiju izrađena su tri detaljnija dvogodišnja akciona plana. Planovi za razdoblja 2015–2016. i 2017–2018. delimično su sprovedeni, a procene pokazuju da je sprovedeno ili delimično sprovedeno 88% aktivnosti planiranih za 2019. Ministar pravosuđa i javne uprave najavio je septembra 2020. novu antikorupcijsku strategiju za razdoblje 2021–2030.
Ministarstvo pravosuđa središnje je telo za sprečavanje korupcije sa posebnim sektorom za koordinaciju sprovođenja strategija suzbijanja korupcije i povezanih akcionih planova. Savet za sprečavanje korupcije, savetodavno telo Vlade sastavljeno od predstavnika javnih institucija i nevladinih organizacija, i Nacionalno veće za praćenje primene Strategije suzbijanja korupcije, nadgledaju primenu strategije suzbijanja korupcije i o tome dvaput godišnje izveštavaju Sabor. Osim ključnih represivnih tela, USKOK-a i PNUSKOK-a, u području sprečavanja korupcije deluje još nekoliko drugih tela. Neka od njih su Ministarstvo uprave, Državna kancelarija za reviziju, Kancelarija za sprečavanje pranja novca, Komisija za odlučivanje o sukobu interesa i Državna komisija za kontrolu postupaka javnih nabavki.
Državni službenici dužni su da postupaju u skladu s kodeksom ponašanja, ali takav kodeks ne postoji za poslanike u Saboru niti za osobe na najvišim izvršnim funkcijama. Etičkim kodeksom su utvrđena pravila ponašanja i uspostavljen je institucionalni okvir za njegovu primenu. Etička komisija za državne službenike je drugostepeno telo koje rešava pritužbe građana i funkcionera, a Služba za etiku u okviru Ministarstva uprave sprovodi aktivnosti edukacije. Povezanom preporukom GRECO-a zatraženo je da se izradi i donese takav kodeks s pratećim mehanizmom nadzora i primene za poslanike i izvršne funkcionere.
Zakon o sprečavanju sukoba interesa sadrži detaljna pravila o sukobu interesa, nespojivim dužnostima, darovima i izjavama o finansijskim interesima. Zakonom je središnja uloga dodeljena nezavisnoj Komisiji za odlučivanje o sukobu interesa koja nadzire primenu zakona, proverava izjave o finansijskim interesima i sprovodi osposobljavanja. Komisija može pokretati postupke zbog sukoba interesa i donositi odluke o tome predstavlja li određena radnja povredu zakona. Može izricati sankcije kao što su opomena ili obustava isplate dela mesečne plate funkcionera. Međutim, odluke Komisije ukidane su sudskim su preispitivanjima, posebno kada su se odnosile na osobe na najvišim izvršnim funkcijama. U prošlosti je Vlada kritikovala neke odluke Komisije, nakon čega su Komisija i nevladine organizacije obavestile Savet Evrope o sve češćem nepoštovanju njegovih odluka.
Iako postoje mere za sprečavanje korupcije na lokalnom nivou, odgovarajući mehanizmi nadzora i osiguravanja primene su i dalje slabi. Zakon o službenicima i nameštenicima u lokalnoj i regionalnoj samoupravi primenjuje se na lokalne funkcionere zaposlene u upravnim odeljenjima i službama jedinica lokalne i regionalne samouprave. Aktuelno područje primene zakonodavstva o sukobu interesa ne odnosi se na predsednike i članove upravnih odbora preduzeća u većinskom vlasništvu jedinica lokalne samouprave niti na predsednike i članove upravnih odbora preduzeća u većinskom vlasništvu tih preduzeća. Na regionalnom nivou 17 županija nedavno je uspostavilo antikorupcijske komisije, a neke su donele interne akcione planove za suzbijanje korupcije.
Iako su utvrđena pravila za imovinske kartice, ona imaju nedostatke. Funkcioneri obuhvaćeni područjem primene Zakona o sprečavanju sukoba interesa obavezni su da prijave svoju imovinu, bez obzira na to je li stečena ili nasleđena. Komisija za odlučivanje o sukobu interesa objavljuje sadržaj tih prijava na internetu. Međutim, funkcioneri u praksi predaju prijave kada stupe na dužnost i kada odstupe s nje ili budu ponovno izabrani, ali ne predaju ad hoc prijave u kojima bi bila vidljiva svaka promena imovinskog statusa tokom mandata.
Ne postoje detaljna pravila za regulisanje kontakata osoba na najvišim izvršnim funkcijama sa lobistima. Pravila o tome kako sarađivati s lobistima i ostalim trećim stranama koje žele uticati na donošenje odluka Vlade prepoznata su u više uzastopnih planova za suzbijanje korupcije, a u najnovijem je planu predviđena izrada nacrta okvira za regulisanje lobiranja.
Zaštita uzbunjivača uvedena je Zakonom o zaštiti onih koji prijavljuju nepravilnosti iz jula 2019. Zakon ima široko područje primene, koje uz korupciju obuhvata kršenja zakona i drugih propisa koja predstavljaju ugrožavanje javnog interesa. Međutim, u Hrvatskoj je 2019. zabeležen najizraženiji porast u EU od 2017. koji se odnosi na broj građana koji navode nedostatak zaštite uzbunjivača kao glavni razlog neprijavljivanja korupcije.
Uprkos negativnoj percepciji, specijalizovana odeljenja kontinuirano ostvaruju dobre rezultate kada je reč o krivičnim istragama koruptivnih krivičnih dela. USKOK i PNUSKOK kontinuirano ostvaruju dobre rezultate kada je reč o krivičnom procesuiranju dela povezanih sa korupcijom na visokom nivou. Iako postoji znatan broj istraga i optužnica u predmetima povezanim s organizovanim kriminalom i korupcijom, Državno tužilaštvo i USKOK susreću se s problemima neefikasnosti pravosudnog sistema, u kojem dugotrajni sudski i žalbeni postupci često sprečavaju okončanje postupka.
Sloboda izražavanja i informisanja zaštićene su Ustavom, a medijski pluralizam osiguran je različitim zakonima. Regulatorno telo za medije (Agencija za elektronske medije − AEM) nezavisno je telo uspostavljeno zakonom o elektronskim medijima. Sedam članova Veća AEM-a, uključujući predsednika Veća koji je na njenom čelu, imenuje Sabor na predlog Vlade. Po isteku petogodišnjeg mandata, član Veća sme se ponovo prijaviti za isti položaj. Činjenica da članovi Veća mogu biti ponovno imenovani na više mandata i da saborska većina ima važan uticaj na imenovanje tela Agencije koja donosi odluke može u praksi uticati na političku nezavisnost regulatornog tela (rizik za nezavisnost i efikasnost tela nadležnog za medije srednje visok).
Kako bi se osigurala transparentnost vlasništva nad medijima, pružaoci medijskih usluga treba svake godine da izveste AEM o vlasništvu i promenama vlasničke strukture. Političkim strankama i političarima vlasništvo nad medijima nije izričito zabranjeno zakonom. Utvrđivanje stvarnih vlasnika i dalje je problematično, pa se procenjuje da je transparentnost vlasništva nad medijima izložena srednje visokom riziku.
Pristup informacijama garantovan je zakonom, ali je postupak spor. Poverenik za informisanje nezavisno je telo koje štiti i sprovodi Zakon o pravu na pristup informacijama. Iako je pravo na pristup informacijama od 2003. zajamčeno zakonom, situacija se poboljšala imenovanjem prvog Poverenika za informisanje 2013. Kancelarija poverenika relativno je mala (17 zaposlenih). U skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama, svako javno telo mora imenovati službenika za informisanje koji će biti nadležan za postupanje sa zahtevima za pristup informacijama. Više od polovine žalbi podnetih Povereniku za informisanje 2019. bilo je zbog toga što javna tela nisu rešila zahteve za pristup informacijama u zakonskom roku.
U Zakonu o medijima navode se sloboda izražavanja i medijski pluralizam. Novinari nisu dužni otkrivati svoje izvore, osim ako nadležni sud ne naredi njihovo otkrivanje zbog nacionalne bezbednosti. To se odnosi i na već objavljene informacije i na informacije koje se nameravaju objaviti.
Novinari se suočavaju s brojnim pretnjama na internetu, govorom mržnje, pretnjama smrću i fizičkim napadima. Više od 1000 tužbi protiv novinara podneto je 2019. Zbog tog talasa tužbi poslato je upozorenje preko Platforme Saveta Evrope, koje je potom razvrstano kao „povezano s uznemiravanjem novinara”.
Hrvatska ima jednodomni parlamentarni sistem u kojem Ustavni sud može sprovoditi naknadne ocene ustavnosti. Nacrte zakona mogu predlagati svi poslanici u Saboru i članovi Vlade. Ulogu u mehanizmima kontrole i ravnoteže imaju i Narodni pravobranilac, odgovoran za promociju i zaštitu ljudskih prava i sloboda, Poverenik za informisanje i Pravobranilac za ravnopravnost polova, koji ima ulogu tela za jednakost.
Vladina Kancelarija za zakonodavstvo koordinira savetovanja s javnošću i upravlja portalom e-Savetovanja. Akteri često učestvuju u savetovanjima preko platforme e-Savetovanja, a broj savetovanja raste. Međutim, savetovanja često nisu kvalitetna i prihvatanje komentara je slabo. Nadležna tela obavezna su da sprovode internetska savetovanja s javnošću u trajanju do 30 dana, ali u maksimalnom propisanom trajanju savetovanja su sprovedena u samo 40% slučajeva.
Donošenje Zakona o proceni učinaka propisa 2017. ukazuju na napredak, ali i dalje postoje nedostaci. Nadležnost Kancelarije za zakonodavstvo ograničena je na nadzor procene učinka primarnog zakonodavstva, tako da ona ne obavlja procenu učinka podzakonskih akata. Od 2016. povećao se udeo zakona donetih po hitnom postupku u Saboru. Iako se udeo takvih zakona smanjio sa otprilike 82% u 2014. na 28% u 2016, ponovno se povećao na 56% u 2019. i 60% u 2020, delimično zbog pandemije.
Narodni pravobranilac odgovoran je za promociju i zaštitu ljudskih prava i sloboda, vladavine prava i standarda za suzbijanje diskriminacije. Instituciji pravobranioca 2008. u skladu s načelima UN-a dodeljen je „status A”, koji je potvrđen 2019. Poslednjih godina povećao se broj sprovedenih preporuka pravobranioca. Međutim, kancelariji pravobranioca nedostaje kapaciteta, posebno za nova ovlašćenja povezana s uzbunjivačima kao i za zaštitu manjina.
Vlada je ispoljila nameru da podrži civilno društvo Nacionalnim planom za stvaranje povoljnog okruženja za razvoj civilnog društva za razdoblje 2020–2026. Jedan od ciljeva je poboljšanje pravnog, finansijskog i institucionalnog sistema podrške za aktivnosti organizacija civilnog društva.
Savetodavni komitet Saveta Evrope za Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina u svom petom mišljenju o Hrvatskoj iz juna 2021. godine kaže da je zakonodavni okvir za nacionalne manjine u celini u skladu s odredbama Okvirne konvencije. Međutim, diskriminacija prema pripadnicima određenih grupa se nastavlja, posebno prema srpskoj i romskoj nacionalnoj manjini, uključujući Srbe povratnike. Primećuje se porast zločina iz mržnje i incidenata govora mržnje u medijima i u političkom diskursu. Štaviše, nagli porast radikalnog nacionalizma imao je negativan uticaj na uživanje manjinskih prava, posebno u teško pogođenim postkonfliktnim oblastima.
Komitet ima zamerke jer u javnoj debati vezanoj za nacionalne manjine dominira antimanjinska retorika i predrasude, pri čemu su osobe koje pripadaju srpskoj i romskoj nacionalnoj manjini najviše pogođene. On poziva na jačanje kancelarije Narodnog pravobranioca i poboljšanje efikasnosti sistema besplatne pravne pomoći, ali i povećanje uticaja obuke o ljudskim pravima i nediskriminaciji za sprovođenje zakona i pravosuđe.
Sistem zastupanja nacionalnih manjina oslanja se na rezultate popisa stanovništva. Postojeći pragovi za pristup nekim manjinskim pravima previsoki su i na štetu brojčano manjih nacionalnih manjina. Nemaju svi pripadnici nacionalnih manjina poverenje u sistem kako bi se izjasnili o svojoj etničkoj pripadnosti. Istorijski revizionizam pogađa srpsku, romsku i jevrejsku nacionalnu manjinu. Negativni stereotipi u štampanim, audio-vizualnim i društvenim medijima ne osuđuju se niti kažnjavaju u dovoljnoj meri. Prisutnost nacionalnih manjina u emisijama nacionalne radio-televizije je nedovoljna. Takođe, zakonodavstvo o upotrebi pisama manjinskih jezika nije propisno sprovedeno u celoj zemlji.
Uspostavljanje Nezavisnog sektora za obrazovanje nacionalnih manjina u Ministarstvu nauke i obrazovanja predstavlja pozitivan korak. Treba dalje promovisati kulturu i istoriju nacionalnih manjina i njihov doprinos društvu u celini i podučavati đake kako bi se podsticalo međuetničko pomirenje.
Komitet je doneo sledeće preporuke:
- postupak popisa stanovništva i upitnik treba da budu u skladu s međunarodnim standardima, kako bi se povećalo poverenje u proces prikupljanja podataka i rezultate popisa stanovništva;
- izraditi sveobuhvatnu strategiju za promociju međuetničkog dijaloga;
- odlučno rešavati i javno osuditi slučajeve javnog podstacanja na nasilje i mržnju, zločine iz mržnje, kao i radikalni nacionalizam, istorijski revizionizam, glorifikaciju osoba osuđenih za ratne zločine i antimanjinsku retoriku u javnom i političkom diskursu, kao i da zločini iz mržnje koji pogađaju pripadnike nacionalnih manjina budu sprečeni, istraženi i odgovarajuće sankcionisani;
- obezbediti veću prisutnost nacionalnih manjina u medijima (povećanjem količine i kvaliteta medijske produkcije za pripadnike nacionalnih manjina)
- smanjiti donji prag za službenu upotrebu jezika i pisama nacionalnih manjina u jedinicama lokalne samouprave;
- sprovesti pravo pripadnika nacionalnih manjina na prikazivanje imena ulica i oznaka na javnim zgradama na manjinskim jezicima i pismima u skladu sa članom 11 Okvirne konvencije.
Savjetodavni
Ostavi komentar