Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Evropska unija počiva na skupu zajedničkih vrednosti, uključujući osnovna prava, demokratiju i vladavinu prava. Nijedna demokratija ne može napredovati bez nezavisnih sudova koji garantuju zaštitu osnovnih prava i građanskih sloboda, niti bez aktivnog civilnog društva i slobodnih medija.
U Članu 2 Ugovora o Evropskoj uniji (UEU) stoji da je vladavina prava jedna od zajedničkih vrednosti za sve države članice. Pod vladavinom prava podrazumeva se da se sva javna ovlašćenja sprovode u okviru ograničenja utvrđenih zakonom, u skladu sa vrednostima demokratije i osnovnih prava, a pod kontrolom nezavisnog i nepristrasnog suda. Vladavina prava uključuje principe kao što su zakonitost (transparentan, odgovoran, demokratski i pluralistički proces za donošenje zakona); pravna sigurnost; zabrana samovoljnog vršenja izvršne vlasti; efikasna sudska zaštita od strane nezavisnih i nepristrasnih sudova, efikasna sudska kontrola; podela vlasti i jednakost pred zakonom. Ove principe prepoznali su i Sud pravde EU i Evropski sud za ljudska prava iz Strazbura.
Iako države članice imaju različite nacionalne identitete, pravne sisteme i tradicije, suštinsko značenje vladavine prava je isto širom EU. Vladavina prava ima direktan uticaj na život svih građana Unije. To je preduslov za osiguravanje jednakog tretmana pred zakonom i za odbranu prava građana EU. NJeno poštovanje je od suštinske važnosti za sprovođenje zakona i politika EU. Posebne okolnosti 2020. godine dovele su do dodatnih izazova za prava građana, a neka ograničenja naših sloboda, poput slobode kretanja, slobode okupljanja ili slobode u obavljanju posla, morala su biti primenjena u borbi protiv pandemije Covid-19.
EU se zasniva na vladavini prava. Nedostaci u jednoj državi članici utiču na druge države članice i EU u celini. Obezbediti poštovanje vladavine prava je primarna odgovornost svake države članice, ali Unija ima i zajednički udeo i ulogu u rešavanju problema u domenu vladavine prava. U poslednjoj deceniji EU je razvila i testirala brojne instrumente koji pomažu u sprovođenju vladavine prava. Evropska komisija, zajedno sa svim ostalim institucijama EU, odgovorna je prema Ugovorima za garantovanje poštovanja vladavine prava kao osnovne vrednosti Unije. Ovo su osnovni instrumenti koje ima na raspolaganju Evropska unija u cilju unapređenja poštovanja vladavine prava: 1) okvir vladavine prava (Rule of law framework), 2) Član 7 Ugovora o EU, 3) Infrigement procedure (postupak ocene zakonitosti) a postoje i ostali mehanizmi poput: 4) EU Justice Scoreboard (rezultati u pravosudnim sistemima država EU), 5) finansiranje, 6) mehanizam saradnje i verifikacije, 7) podrška strukturnim reformama, 8) evropski semestar, 9) novi mehanizam za zaštitu budžeta EU.
Okvir vladavine prava ima za cilj adresiranje sistemskih pretnji vladavini prava, a to se postiže kroz višestepeni dijalog između Komisije i države članice kod kojih su identifikovane te pretnje; uključuje procenu Komisije, mišljenje i preporuke Komisije, praćenje sprovođenja preporuka Komisije. Član 7 Ugovora o EU predstavlja izuzetnu i krajnju mera za sprečavanje ili rešavanje ozbiljnog kršenja vladavine prava u državi članici EU. Kako izgleda ovaj mehanizam? Aktivira ga Evropski parlament, Komisija ili 1/3 država članica, Evropski savet utvrđuje kršenje vrednosti iz člana 2 UEU sa mogućnošću dalekosežnih sankcija, uključujući suspenziju glasačkih prava u Savetu države koja krši vrednosti. Infrigement procedure ima za cilj da osigura da se zakoni EU pravilno primenjuju i poštuju na nacionalnom nivou. Ovaj mehanizam izgleda kao trofazni proces između Komisije i države članice, na kraju koga Komisija može slučaj uputiti Sudu pravde.
EU Justice Scoreboard ima za cilj da doprinese poboljšanju nacionalnih pravosudnih sistema kroz pružanje uporedivih podataka o nezavisnosti, kvalitetu i efikasnosti nacionalnih pravosudnih sistema. Finansiranje kao mehanizam ima za cilj da podrži pravosudnu i bezbednosnu politiku država članica jačanjem javne uprave i sudstva kroz finansiranje država članica sa prethodnim uslovljavanjem, uglavnom kroz Evropske strukturne i investicione fondove.
Mehanizam saradnje i verifikacije ima za cilj da se pomogne Rumuniji i Bugarskoj u otklanjanju nedostataka u oblastima reforme pravosuđa, borbe protiv korupcije, a u slučaju Bugarske i borbe protiv organizovanog kriminala. To se čini kroz redovno praćenje i procene napretka, davanje preporuka na osnovu uspostavljenih merila. Podrška strukturnim reformama predstavlja mehanizam pomoći državama članicama u dizajniranju i sprovođenju strukturnih reformi, uključuje podršku stvaranju novih radnih mesta i održivi rast u vidu tehničke podrške koju su zatražile države članice, a pružaju je Komisija, nacionalni eksperti, međunarodne organizacije, javna tela i/ili stručnjaci iz privatnog sektora. Evropski semestar ima za cilj podsticanje ekonomskog rasta, investicija kroz detaljne analize planova za budžet svake države, uključujući borbu protiv korupcije, pravosudni sistem i javnu upravu, rezultirajući preporukama za pojedine zemlje. Novi mehanizam za zaštitu budžeta EU ima za cilj da zaštiti budžet Unije u slučaju utvrđenih nedostataka u pogledu vladavine prava. Kako on funkcioniše? Daje se mogućnost EU da suspenduje, smanji ili ograniči pristup EU finansiranju, tamo gde je to potrebno radi zaštite budžeta Unije.
Evropska komisija je odmah po uspostavljanju krajem 2019. godine nagovestila svoju usmerenost ka jačanju ovlašćenja Evropske unije da bude u stanju da spreči i da odgovori na kršenja vladavine prava od strane država članica. Nova grupa instrumenata za postizanje ovog cilja nadovezala se na Okvir za vladavinu prava koji je usvojen 2014. godine i presude Suda pravde Evropske unije (Sud) koje zahtevaju usklađenost sudova i pravosudnih sistema država članica sa pravnim propisima EU u pogledu principa nezavisnosti sudova i podele vlasti. Prva dva cilja koja imaju novi instrumenti su jačanje kulture vladavine prava širom EU kroz informisanje javnosti i širi obim nadzora i izveštavanja za sve zemlje članice. Treći cilj je da se ojačaju poluge EU da odgovori u slučajevima kada postoji ozbiljno odstupanje od primene vladavine prava.
Član 2 Ugovora o Evropskoj uniji (UEU) kaže da se Unija temelji na zajedničkim vrednostima demokratije, vladavine prava i poštovanja osnovnih prava. Član 19 UEZ poverava nacionalnim sudovima da osiguraju punu primenu prava EU. Član 19 (1) UEZ zahteva efikasnu sudsku zaštitu od strane nezavisnih sudova, kao konkretan izraz vladavine prava. Nedostaci u oblasti vladavine prava mogu biti pretnje nezavisnosti pravosuđa, proizvoljne ili nezakonite odluke javnih vlasti, ograničena dostupnost ili neefikasnost sudskih lekova kao i neuspeh u sprovođenju presuda više sudske instance.
Tri stuba novog EU pristupa vladavini prava koju bi trebalo da vodi Komisija su promocija, prevencija i odgovor. Komisija planira da angažuje evropsku javnost u mnogim dimenzijama kako bi podigla svest o značaju koji ima vladavina prava za funkcionisanje EU, a sponzorisaće i napore aktera civilnog društva i akademske zajednice u istom cilju. Takođe planira da ojača saradnju sa Savetom Evrope (Venecijanska komisija i GREKO), kao i sa Organizacijom za evropsku bezbednost i saradnju, a tamo gde vladavina prava preseca ekonomsku politiku i sa Organizacijom za ekonomsku saradnju i razvoj. Komisija poziva Parlament, Savet i vlade država članica da ulože dodatne napore u promociju kulture vladavine prava.
Ključna karakteristika preventivnog stuba jeste uvođenje praćenja stanja u pogledu vladavine prava u svim zemljama članicama ‒ predlog koji su prvi izneli nemački i belgijski ministri spoljnih poslova u aprilu 2019. godine. Uvodi se konstantni nadzor Komisije u ovoj oblasti zajedno sa godišnjim izveštajem o vladavini prava zasnovan na pojačanom i stalnom dijalogu sa svim državama članicama. Ovim postupkom se želi osigurati da Komisija može rano reagovati na nove situacije. Pojačano praćenje i izveštavanje pomoći će državama članicama i javnosti da pokažu da je svaka akcija EU preduzeta kao odgovor na kršenje vladavine prava objektivna, proporcionalna i nediskriminatorna.
Novi set instrumenata se nadovezuje na značajne presude Suda pravde EU iz 2018. i 2019. godine. U slučaju iz 2018. godine (vezano za spor oko zarada sudija u Portugaliji), Sud je presudio da države članice „moraju da primene zakone Unije kako bi se osiguralo da njihovi sudovi ispunjavaju zahteve efikasne sudske zaštite“ i da je „nezavisnost nacionalnih sudova od suštinskog značaja za osiguranje takve sudske zaštite“.
Prvi u nizu slučajeva pred Sudom osporio je poljsko zakonodavstvo doneto 2017. godine koje bi retroaktivno nametnulo smanjenu starosnu granicu za penzionisanje (od 65 godina za sudije Vrhovnog suda ‒ mera na osnovu koje bi se prinudno povuklo 27 od 72 sudija Vrhovnog suda koji su tada bili na funkciji). Zakon je takođe predviđao da sudije Vrhovnog suda mogu služiti nakon navršenih 65 godina života, po zahtevu ministra pravde, čija odluka o produženju mandata nije imala izričite kriterijume.
Kao odgovor na ove predložene mere, Evropska komisija je podnela žalbu Sudu na postupak protiv kršenja zakona (Infrigement procedure) jula 2018. godine. U mišljenju generalnog pravobranioca iz aprila 2019. navedeno je da zakonodavstvo koje se odnosi na smanjenje starosne granice za odlazak u penziju za sudije Vrhovnog suda krši principe nepromenljivosti sudija i nezavisnosti sudija. U drugom slučaju koji je pokrenula Komisija, Sud je presudio da je zakon kojim je smanjena obavezna starosna granica za odlazak u penziju za sudije u zajedničkim sudovima – na 65 godina za muškarce i 60 za žene – bila u suprotnosti sa pravom EU.
Sud pravde je presudio po žalbi nekoliko poljskih sudija Vrhovnog suda kojom se osporava nezavisnost novostvorenog Disciplinskog veća Vrhovnog suda. Članove ovog Veća bira Nacionalni savet sudstva, telo koje su ranije birale same sudije, ali koje sada imenuje vladajuća većina u Parlamentu, na preporuku ministra pravde. Generalni pravobranilac je utvrdio da Disciplinsko veće ne zadovoljava zahteve nezavisnosti sudstva utvrđene pravom EU. Takođe, navodi da bilo koje sudsko veće ne sme biti pod uticajem zakonodavne ili izvršne vlasti. Konačna presuda Suda u ovom slučaju postavlja pravni standard za nezavisnost koji mora biti zadovoljen prema pravu EU.
Propis koji je Komisija predložila u maju 2018. zalaže se za zaštitu budžeta EU u slučaju „opštih nedostataka u pogledu vladavine prava“ u državama članicama. Prema ovoj uredbi, Komisija dobija ovlašćenje da preporuči Savetu da smanji sredstva iz EU budžeta na „proporcionalan“ način koji se zasniva na dokazima o nedostacima u vladavini zakona u određenoj članici. Mere bi mogle da uključuju obustavu ili smanjenje finansiranja po postojećim obavezama ili zabranu novih obaveza prema određenim kategorijama primalaca. Uredba uključuje postupke za brzo ukidanje mera kada država članica dokaže da su nedostaci otklonjeni. Ova uredba stupa na snagu 1. januara 2021. godine i pruža veliku pomoć Uniji u odnosu na države članice u kojima se krši vladavina prava. Ona će, takođe, delovati kao sankcija, komplementarna postupku iz člana 7 (1) UEU.
Do danas je Poljska bila jedini test slučaj Okvira vladavine prava iz 2014. godine, počev od pokretanja konsultacija o statusu sudija koje je odlazeći Sejm (parlament) izabrao u Ustavni sud 2015. godine. Zabrinutost Komisije zbog promena u sastavu Ustavnog suda nije uspela da ubedi poljsku vladu da promeni odluku. Komisija je u decembru 2017. godine dostavila Savetu predlog zasnovan na članu 7 (1) UEU, navodeći da ustavnost zakona u Poljskoj „više ne može da verifikuje i garantuje nezavisni ustavni sud“. Poljski slučaj potkrepljen je detaljnim pravnim argumentom Komisije. Savet je održao tri ročišta u 2018. godini o poljskom slučaju.
Komisija nije primenila Okvir vladavine prava iz 2014. godine na slučaj Mađarske. Međutim, 12. septembra 2018. Evropski parlament je usvojio rezoluciju pozivajući se na član 7 UEU, pozivajući Savet da razmotri rizik od ozbiljnog kršenja temeljnih vrednosti EU od strane Mađarske. Savet je održao ročište o slučaju Mađarske u septembru 2019. godine i zakazao dalje ročište za 10. decembar 2019. Primena člana 7 zahteva jednoglasnost i zavisi od spremnosti država članica da preduzmu čvrste mere. Shodno tome, slučajevi protiv Poljske i Mađarske nisu dovedeni do kraja.
Usvajanje i primena ovog unapređenog mehanizma zaštite vladavine prava nalazi se među odgovornostima nove potpredsednice za vrednosti i transparentnost, Čehinje Vere Jurove. Kao poverenica za pravosuđe, zaštitu potrošača i ravnopravnost polova, Jurova je bila glasni zagovornik snažnijih mera u oblasti zaštite vladavine prava i podržavala je vezu finansiranja EU sa poštovanjem vladavine prava.
Iako je Sud pravde uspostavio pravni osnov za nadležnost EU u pogledu nezavisnosti sudstva, Sud može reagovati samo na zakonodavstvo država članica, a ne može sprečavati kršenje osnovnih principa EU.
Mehanizam vladavine prava jedan je od elemenata šireg nastojanja na nivou EU ka jačanju vrednosti demokratije, jednakosti i poštovanja ljudskih prava, uključujući prava pripadnika manjina. Biće dopunjen nizom predstojećih inicijativa, uključujući Akcioni plan evropske demokratije, obnovljenu Strategiju za sprovođenje Povelje o osnovnim pravima i ciljane strategije za adresiranje potreba najugroženijih radi promocije društva u kome prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, pravda, solidarnost i jednakost.
Ostavi komentar