Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Odmah nakon potpisivanja Ugovora iz Nice bilo je jasno da su institucionalna rešenja koja ovaj Ugovor donosi samo privremena kako bi se omogućilo primanje novih država članica. Sam sistem glasanja bio je kompleksniji nego pre Nice, pa je donošenje odluka u Savetu bilo otežano.
Izgleda da se Evropska unija umorila od čestih reformi Osnivačkih ugovora. Od 1987. godine, četiri puta su revidirani Osnivački ugovori. Jedna Međuvladina konferencija je smenjivala drugu. Konvencija u Lakenu je nastavila ono što je u Nici započeto. Brojna pravila i procedure koje se nalaze, kako u Osnivačkim ugovorima, tako i u Deklaracijama i Protokolima, onemogućavaju lako snalaženje, ne samo onima koji ta pravila proučavaju, već i onima koji ih primenjuju. Mnoge Deklaracije su potpisane u poslednjim trenucima Međuvladinih konferencija, pa je tako zabeležena situacija „da su neki od aktera konferencije u Nici potpisnici Deklaracija, poput finskog premijera Pava Liponena, imali poteškoće da objasne svojim nacionalnim parlamentima šta je tačno dogovoreno u njima”. To je samo jedan primer koji potvrđuje da EU ima potrebu da sistematizuje Osnivačke ugovore, učini ih jednostavnijim, možda i da donese jedan koji će zameniti sve ostale. Kao dodatni argument za sistematizaciju treba pomenuti broj modaliteta odlučivanja u Savetu. Na osnovu Ugovora iz Nice, postoji 16 modela odlučivanja u Savetu i čak 38 kombinacija za odlučivanje uz saodlučivanje Evropskog parlamenta.
Poznato je da su neke države nakon završetka konferencije u Nici zatražile sazivanje nove na kojoj bi se malo detaljnije razmotrila budućnost EU u pogledu razgraničenja nadležnosti i produbljenja integracije. Na Samitu EU u Lakenu 2001. godine jednoglasno je dogovoreno da se održi Konvencija o budućnosti Evropske unije. Postavilo se pitanje ko će predsedavati njome. Vrlo brzo na predlog francusko-nemačke alijanse nametnuo se izbor za bivšeg francuskog predsednika Valeri Žiskar D’Estena. Konačno, on je bio i jedan od autora Deklaracije iz Lakena. U njoj se predviđa ko će biti član foruma Konvencije (njih 105): predstavnici država članica, evropskih institucija (Komisija, Evropski parlament), nacionalnih parlamenata i predstavnici država koje treba da postanu članice Unije u sledećem velikom istočnom proširenju, kao i predstavnici njihovih parlamenata. Predstavnici pridruženih zemalja nisu bili potpuno ravnopravni sa zemljama članicama, odnosno, kako se kaže u samoj Deklaraciji: „nisu imali mogućnost sprečavanja usvajanja neke odluke na Konvenciji”. Pored foruma, postojao je i Prezidijum koji su činili: predsednik, dva potpredsednika, 3 predstavnika država članica, 2 predstavnika parlamenata, i po 2 predstavnika Evropske komisije i Evropskog parlamenta. U radu im je pomagao i sekretarijat. Takođe, bili su prisutni kao posmatrači i predstavnici nekih organa EU (Ekonomski i socijalni savet, Komitet regiona). Konvencija je otpočela sa radom 22. februara 2002. godine, a organizovana je tako da su plenarne sednice održavane minimum jednom mesečno. Svakodnevne aktivnosti Konvencije odvijale su se u radnim grupama, kojih je bilo 11.
Mandat Konvencije je definisan Deklaracijom iz Lakena. „Konferencija će sačiniti tekst dokumenta o budućnosti EU, međutim Međuvladina konferencija će biti ta koja će imati poslednju reč u vezi sa usvajanjem Ugovora”. Konvencija je odlučivala konsenzusom. Termin koji je prvi put u istoriji Evropske unije pomenut na Konvenciji bio je Ustav. Veoma smelo, ovaj termin, koji je usko povezan sa nacionalnom državom, stavljen je na razmatranje na Konvenciji umesto do tada korišćenog izraza „revizija Osnivačkih ugovora”. U svakom slučaju, termin Ustav nije korišćen u tradicionalnom smislu, zato što EU nije država u klasičnom smislu, već pojava sui generis, više od međunarodne zajednice, a manje od države. NJeni Osnivački ugovori jesu ustavne prirode jer uređuju suštinske odnose između nivoa vlasti u EU i direktno su primenjivi u državama članicama, ali su po svojoj prirodi, ipak, međunarodni ugovori. Neke države su imale fobiju od samog termina Ustav, tako da je kompromis nađen u tome da se dokument nazove Ugovor o Ustavu. Zadaci Konvencije bili su da novi dokument, kako god da se on zvao, učini Uniju transparentnijom, efikasnijom i demokratičnijom. Posebno je bitno da se proces odlučivanja pojednostavi jer će širenjem Unije biti teško ispuniti kriterijume trostruke većine koje propisuje Ugovor iz Nice.
Konvencija je završila rad nakon 18 meseci usvajanjem Ugovora o Ustavu. To je jedan sveobuhvatni dokument koji menja sve prethodne Osnivačke ugovore, Deklaracije i Protokole. U ovom poglavlju pažnja će biti posvećena predlozima Konvencije koji su u vezi sa načinom odlučivanja u Savetu, njegovom reformom i širenjem polja primene kvalifikovane većine. Ostale odluke Konvencije nisu toliko značajne za samu temu ove monografije, ali je njihov značaj nemerljiv u smislu dalje konstitucionalizacije EU pa će o njima biti reči na kraju poglavlja.
„U budućoj EU25 imamo tri grupe zemalja: šest najvećih od kojih svaka ima preko 40 miliona stanovnika, predstavljaju 74% ukupne populacije Unije. Osam srednjih država od 8 do 16 miliona, predstavljaju 19% populacije, 11 malih država sa stanovništvom do 5 miliona, predstavljaju 8% ukupne populacije”. Ovaj citat Žiskara D’Estena na prvi pogled sačinjen od suvoparnih podataka, nosi u sebi ozbiljne posledice. Naime, ovaj citat govori o onome što se, u stvari, nalazi u sedištu debate: kako napraviti sistem glasanja u kome će i države i građani biti jednako predstavljeni, ako se uzme u obzir da većinu država čine male i srednje države, a većinu stanovništva predstavlja manjina velikih država. Kako pomiriti ova dva zahteva, a da se ispoštuje jednakost i država članica i građana? Odgovor na ovo pitanje pokušala je da pruži Konvencija, ali da li je u tome i uspela? Kako ispoštovati jednakost država ako se zna da su u istoriji evropskih integracija velike države bile te koje su bile „jednakije” od drugih. S druge strane, kako napraviti sistem u kome su jednaki jedan građanin Malte i jedan građanin Nemačke, kada je poznato da Nemačka ima 215 puta više stanovnika od Malte. Zato se morao napraviti takav sistem u kome će se naglasiti snaga velikih, a istovremeno zaštititi male države od preglasavanja. Dobro poznata podela na velike i male države i ovde je bila očigledna. Međutim, veća je podela bila među samim velikim državama (Francuska, Nemačka na jednoj, Poljska i Španija na drugoj strani).
Treba najpre pomenuti kako bi prema predlogu Konvencije izgledao Savet ministara. Savet bi trebalo da ima samo tri formacije: Zakonodavni savet, Savet za koordinaciju i Savet za spoljne poslove. Na taj način bile bi razdvojene zakonodavna i izvršna funkcija Saveta. Rad Zakonodavnog saveta bio bi transparentan, pa tako građani EU mogu da prate šta on radi i kakve odluke donosi. Svaka država imala bi jednog stalnog člana ovog Saveta koji bi se zvao Evropski ministar, dok mu se, u zavisnosti od teme koja se nalazi na dnevnom redu, pridodaje po jedan ministar iz te oblasti. Zakonodavni savet donosio bi odluke isključivo kvalifikovanom većinom. Savet za spoljne poslove odlučivao bi o spoljnoj politici i bezbednosti, uglavnom jednoglasno. NJime bi predsedavao Evropski ministar spoljnih poslova koji je istovremeno i potpredsednik Komisije. NJegov mandat bi trajao 5 godina. Funkcija ministra spoljnih poslova prvi put se uvodi ovim Ugovorom kako bi se pomirile uloge dosadašnjeg Komesara za spoljne odnose i Visokog predstavnika za spoljnu politiku i bezbednost.
Predlog Žiskara D’Estena favorizuje velike države, pošto se u njemu predviđa da se odluke u Savetu donose ukoliko glasa većina država članica i 2/3 stanovništva Unije. Nasuprot tome, predlog Prezidijuma favorizuje male države jer se prema ovom predlogu odluka donosi ako glasa većina država, koja predstavlja 3/5 ukupnog stanovništva EU. Pravila odlučivanja u Savetu morala su da ispoštuju u isto vreme jednakost i država članica i građana. Predsednik Konvencije je na početku predlagao da jednakost građana bude ispoštovana tako što će u Evropskom parlamentu biti onoliko predstavnika koliko proporcionalno svaka država ima stanovnika, po ugledu na Ustav SAD, dok bi se jednakost država ogledala u tome što bi svaka država imala po jedan glas u Savetu. S obzirom na to da je situacija u EU25 dosta drugačija nego prilikom stvaranja Sjedinjenih američkih država, brzo se odustalo od te ideje. Primenom tog principa broj članova Evropskog parlamenta bi se drastično uvećao, a stvorila bi se i jedna paradoksalna situacija u kojoj bi neke države koje imaju mali broj stanovnika dobile svega nekoliko članova Parlamenta. Tako je na kraju predlog za raspodelu mesta u Evropskom parlamentu bio zasnovan na istom principu na kome je do tada bila zasnovana raspodela glasova u Savetu – na principu opadajuće proporcionalnosti.
Predlog Konvencije o načinu usvajanja odluka u Zakonodavnom savetu nije se mnogo razlikovao od predloga Evropske komisije i Parlamenta u Nici, osim što je predlog u Nici favorizovao prostu dvostruku većinu u kojoj je za usvajanje odluke potrebno da glasa većina država članica i većina stanovništva, a predlog Konvencije dvostruku većinu: većina država članica i 60% stanovništva. Ovaj deo Ugovora, pored sastava Komisije i pitanje hrišćanskih obeležja Evrope, bio je jedno od najspornijih pitanja na predstojećoj Međuvladinoj konferenciji.
Konvencija je u junu završila sa radom i predstavila predlog Ugovora o Ustavu o kojem se trebalo razgovarati na Međuvladinoj konferenciji zakazanoj za oktobar 2003. godine. Konferencija je donela oštar sukob između Poljske i Španije sa jedne, te Nemačke i Francuske zajedno sa većinom ostalih država članica i potencijalnih članica, sa druge strane. Nezadovoljstvo Španije je zapaženo još pre početka Međuvladine konferencije u izjavama premijera Hose Mari Asnara i ministarke inostranih poslova, u kojima se naglašava da „Konvencija nije sazvana da bi se anulirao Ugovor iz Nice i da Španija neće prihvatiti diktat francusko-nemačke ose”. Zajedno sa Poljskom, Španija je sačinila deklaraciju u kojoj se kaže da te dve države neće prihvatiti predloženu reformu načina glasanja. Poljski ministar spoljnih poslova više puta je isticao da nije postojao valjan razlog da se promene pravila iz Nice i da, ukoliko se ona ne zadrže, Poljska neće staviti potpis na predlog Ugovora o Ustavu što automatski znači da će propasti Međuvladina konferencija. Da bi Ugovor o Ustavu bio usvojen, potrebno je bilo da za njega glasa svih 15 država članica i svih 10 država koje bi od 1. maja 2004. godine postale članice. Tako je Međuvladina konferencija otpočela u atmsferi u kojoj je neuspeh lebdeo nad glavama njenih učesnika, preteći da se poništi sve ono na čemu je Konvencija prethodnih 18 meseci radila.
Ugovor koji je bio na dnevnom redu Međuvladine konferencije bio je obiman i kompleksan – oko 465 članova raspoređenih u četiri dela; trebalo je postići dogovor za relativno kratak vremenski period. Postojala su i neka druga ograničenja koja su usporila rad učesnika Međuvladine konferencije. Među njima, posebno su bila uočljiva: loše predsedavanje Italije, neslaganje oko rata u Iraku, unutrašnja politička previranja u pojedinim zemljama. Partija španskog premijera suočavala se sa gubitkom vlasti na predstojećim izborima, dok je poljski parlament usvojio ogromnom većinom Rezoluciju u kojoj se kaže da poljska vlada mora da brani pravila dogovorena u Nici, a glavna opoziciona partija je čak osmislila slogan „Nica ili smrt”. Situacija u Nemačkoj, zemlji koja je najveći finansijer EU, bila je takođe nepovoljna. Raslo je nezadovoljstvo građana takvim stanjem u kome oni finansiraju manje razvijene države EU, posebno kroz poljoprivredne i regionalne fondove. Naročito je bilo izraženo nezadovoljstvo činjenicom da Nemačka i nakon ujedinjenja 1990. godine, ima isti broj glasova u Savetu kao i Francuska.
Postavlja se pitanje zašto su Španija i Poljska tako uporno tražile da ostanu pravila iz Nice. Na prvi pogled nameće se sasvim logičan odgovor ako se analizira pozicija tih dveju država u odnosu na pravila odlučivanja jednog i drugog ugovora. Sistemom iz Nice profitirale su 4 velike države, ali je ipak najveći dobitak zabeležen upravo u slučajevima Španije i Poljske. Španija je dobila najveće povećanje glasačke snage sa 8 na 27 glasova i na taj način bila bliža skupini velikih nego pre Nice. Ona je bila čak jedina država koja je ovakvim povećanjem broja glasova bila pred-predstavljena, ako se zna da su uglavnom do tada bile pred-predstavljene države koje imaju do 15 miliona stanovnika. Poljska je dobila isti broj glasova kao Španija budući da imaju približan broj stanovnika. Prema predlogu Ugovora o Ustavu, u članu 24 kaže se da je za usvajanje odluke potrebna većina država članica i 60% stanovništva. Pošto se ukida ponderisano glasanje i umesto toga uvodi pravilo jedna država jedan glas, onda je kao kriterijum procene glasačke snage relevantan drugi kriterijum. Glasačka snaga se, dakle, prema Ugovoru o Ustavu, meri kroz udeo stanovništva neke države u ukupnom broju stanovnika Unije. Tabela 8 prikazuje kako izgleda promena glasačke snage kod svih država poredeći glasačku snagu iz Nice i onu prema Ugovoru o Ustavu. Na osnovu tabele može se zaključiti da glasačka snaga tri najveće države Nemačke, Francuske i Velike Britanije raste za nekoliko procentnih poena, tačnije najviše se uvećava glasačka snaga Nemačke, čak duplo, dok je kod ostale dve države zabeleženo uvećanje za 50%. Glasačka snaga Španije i Poljske se, takođe, povećava, ali neznatno u odnosu na ostale velike države. Španija je smatrala da bi eventualnim usvajanjem ovog Ugovora bilo poništeno sve što je postignuto Ugovorom o prijemu Španije u EU, Ugovorima iz Amsterdama i Nice jer je u svim ovim Ugovorima Španija posmatrana kao velika država.
Međuvladina konferencija je završena početkom decembra 2003. godine neuspešnim Samitom u Briselu, a dogovor oko kvalifikovane većine nije bio ni blizu. Evropska unija je zapala u ćorsokak iz koga se nije mogla izvući ukoliko ne ubedi Poljsku i Španiju da prihvate član 24. Čak su postojali predlozi da se poveća prag za stanovništvo kako bi njih dve dobile istu snagu kao što su imale u Nici. Predsednik Konvencije je proračunao da bi za to bio podesan prag od 66%. Republika Irska, koja je preuzela predsedavanje Unijom od Italije 1. januara 2004. godine, pokušala je kroz intenzivne konsultacije sa državama članicama, da izvede EU iz ćorsokaka kako bi se do Samita, koji je bio predviđen za mart, pridobile Španija i Poljska. Jedan od načina kojim su države „neto platiše” pokušale da ubede ove dve države da prihvate Ugovor o Ustavu bilo je novčano uslovljavanje.
Naime, budući da su paralelno sa pregovorima oko Ugovora o Ustavu vođeni i pregovori za novi budžet 2007-2013, Nemačka, Francuska i Velika Britanija obratile su se Evropskoj komisiji sa predlogom da se ograniče nacionalna davanja u budžet EU na 1% BDP-a, što bi značilo veliko smanjenje davanja za dve države koje su veliki neto primaoci – Španiju i Poljsku. Svi ovi pokušaji ostali su bez rezultata sve dok se nisu promenile unutrašnje političke okolnosti koje su primorale Španiju i Poljsku da pristanu.
Irski premijer pokušao je da u bilateralnim neformalnim konsultacijama, razmatranjem različitih predloga o promeni pragova za stanovništvo, ubedi Poljsku i Španiju. Prvi predlog bio je da oba praga budu po 55% što je Španija odmah odbila tvrdeći da joj se tako još više smanjuje glasačka snaga. Drugi predlog je bio da ostane predlog Konvencije, ali da se odloži primena Ugovora. U međuvremenu, došlo je do promene vlasti u Španiji, konzervativca Asnara zamenio je socijalista Hose Luis Sapatero. On je odmah po preuzimanju vlasti izjavio da želi da se ubrza usvajanje Ugovora o Ustavu. Ubrzo nakon toga, Španija je odustala od zahtava da se zadrži Nica, te je bila spremna da razgovara o procentima dvostruke većine. Tako je Poljska ostala usamljena u nastojanjima da blokira usvajanje Ugovora o Ustavu, pa je i ona morala da preispita svoje pozicije da ne bi bila izložena osudama ostalih država članica, kako namerno sprečava ono što je već dvadeset četiri države prihvatilo. Nemajući kud, Poljska je prihvatila princip dvostruke većine i stekao se utisak da su otklonjene pretnje usvajanju Ugovora o Ustavu. Međutim, kasnije se ispostavilo da je to bila varka i da će se pojaviti nove prepreke da novi Ugovor zaista i bude usvojen.
Ostavi komentar