Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija kandidat je za članstvo u EU od 2005. godine. Evropska komisija je još 2009. preporučila otvaranje pristupnih pregovora pod uslovom da država reši spor oko imena za susednom Grčkom. Međutim, nakon rešenja ovog dugogodišnjeg spora 2018. godine, veto na početak pregovora, tada već Severne Makedonije sa EU, najpre je stavila Francuska koja je istovremeno i zatražila izmenu samog procesa proširenja. Konačno, nakon usvajanja nove metodologije proširenja, susedna Bugarska je blokirala pregovore Severne Makedonije uslovljavajući njihovo otvaranje rešenjem novog spora koji se tiče jezika i istorije.
Širi kontekst makedonske političke scene pokazuje da su integracije u EU jedna od pokretačkih težnji makedonske spoljne politike još od njene nezavisnosti 1991. godine.
Diplomatski odnosi sa EU uspostavljeni su 1995. godine, a nakon toga je potpisan Sporazum o saradnji u oblasti trgovine, finansijskog poslovanja i transporta 1997. godine. Makedonija je bila prva zemlja regiona Zapadnog Balkana koja je potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) sa EU 2001. godine i prva zemlja u kojoj je SSP stupio na snagu 1. aprila 2004. godine. SSP obezbedio okvir za politički dijalog i pospešio regionalnu saradnju. To je istovremeno ojačalo ekonomske odnose i uspostavilo osnove za tehničku i finansijsku podršku. SSP je izvršio ogroman uticaj u procesu harmonizacije politika, zakonodavstva i promocije evropskih vrednosti kako među makedonskim institucijama tako i među građanima. Evropski savet joj je dodelio status kandidata u decembru 2005. godine, a u februaru 2008. Savet EU je usvojio revidirano Pristupno partnerstvo. Nakon dobijanja statusa kandidata, makedonska spoljna politika bila je fokusirana na dobijanje datuma za početak pregovora sa EU.
Komisija je prvi put preporučila otvaranje pristupnih pregovora sa Republikom Makedonijom u oktobru 2009. godine. Pozitivne preporuke iz Komisije stizale su u periodu dužem od jedne decenije, međutim makedonske vlasti su se u tom periodu suočile sa mnogim izazovima. Spor oko imena sa Grčkom bio je jedna od najvećih prepreka procesu integracije kada je u pitanju valorizacija sprovedenih reformi: bez obzira na unutrašnju dinamiku reformi, Grčka je stavljala veto na otvaranje pregovora. U junu 2018. Savet EU predložio otvaranje pristupnih pregovora sa Makedonijom i Albanijom (do juna 2019). Međutim, na Samitu u Briselu (oktobar 2019), francuski predsednik Makron stavio je veto na otvaranje ovih pristupnih pregovora. Na tom Samitu moglo se primetiti da su se države članice EU međusobno podelile. Francuski lider ostao je usamljen kada je odbio otvaranje pregovora sa Makedonijom nakon što je ona tokom 2018. uspešno rešila dugogodišnji spor oko imena sa Grčkom potpisivanjem Prespanskog sporazuma, koji je doveo do toga da promeni ime u Republika Severna Makedonija. U slučaju Albanije, Makrona su podržali lideri Danske i Holandije. Makron je branio svoju odluku tvrdeći da bi EU trebalo da se fokusira na dovođenje svoje kuće u red pre nego što razmotri primanje novih članica.
Francuski veto imao najmanje dve neželjene posledice. Prva posledica je bila vidljiva samo dan nakon odbijanja Francuske, premijer Severne Makedonije Zoran Zaev raspisao je vanredne izbore i podneo ostavku – takva odluka je ugrozila stabilnost Severne Makedonije. Tokom predizborne kampanje, VMRO-DPMNE obećala je da će poništiti Prespanski sporazum sa Grčkom i da će imati posledice po ceo region ako na izborima pobede konzervativno-nacionalističke snage iz redova ove koalicije. Druga posledica se ogleda u tome da je francuski veto otvorio političku debatu o politici proširenja koju je tadašnji predsednik Evropske komisije Žan-Klod Junker smatrao „istorijskom greškom“.
Makedonski građani imali su velika očekivanja da će nakon bolne promene ustavnog imena napredovati njihov proces pristupanja EU i da će konačno otvoriti pristupne pregovore. Obrazac donošenja odluka podstaknut „zamorom od proširenja“ viđen je i ranijih godina u EU. Od 2005. godine, Francuska i Holandija su postale veliki protivnici danjeg proširenja nakon što su na referendumu njihovi građani odbacili predloženi Ustav Unije. Stiče se utisak da su ove dve države postale protivnici proširenja jer su birači to doživljavali kao pretnju budućnosti njihovih zemalja. 15. novembra 2019. godine francuska vlada je prosledila pismo od šest stranica o „postepenom pridruživanju“ diplomatama EU, ovo pismo je činilo osnovu za reformisani pristup politici proširenja EU.
Komisija je 5. februara 2020. godine, na osnovu predloga Francuske, objavila novu metodologiju proširenja. Svrha revidirane metodologije je da se ponovo uspostavi kredibilna perspektiva EU za Zapadni Balkan. Prema mišljenju Komisije, politička priroda procesa pristupanja zahteva snažno političko upravljanje i angažovanje. Nova metodologija proširenja sastoji se od kredibilnijeg procesa izgrađenog na međusobnom poverenju i većoj posvećenosti, kako EU tako i država i teritorija Zapadnog Balkana. Na sastanku Saveta EU održanog 26. marta 2020. odlučeno je da se otvore pregovori ali nije dat datum kao što je bilo u svim prethodnim slučajevima kada su otvarani pregovori sa nekom državom kandidatom za članstvo u EU. Ispostavilo se da će to iskoristiti kasnije Bugarska da stavi svoj veto na pregovore. 1. jula 2020. godine Komisija predstavila Savetu nacrt pregovaračkih okvira za Albaniju i Severnu Makedoniju koji je podeljen na tri dela: 1) principi koji regulišu pristupne pregovore, 2) suština pregovora, 3) pregovarački postupak. Krajnji cilj pregovora je usvajanje pravne tekovine EU u celini i obezbeđivanje njene pune implementacije.
Početkom 2020. Evropska komisija je u ažuriranim izveštajima za Severnu Makedoniju i Albaniju primetila još jednom nedostatak vladavine prava u ovim državama. U izveštaju o Severnoj Makedoniji, Komisija je napomenula da treba da se fokusira na oblasti identifikovane u Zaključcima Saveta a to su: reforma pravosuđa i proaktivne istrage i pravosnažne presude u slučajevima korupcije i organizovanog kriminala, uključujući korupciju na visokom nivou. Slična zabrinutost, ponovljena je i u godišnjim izveštajima Evropske komisije o napretku iz oktobra 2020, gde je za Severnu Makedoniju naveden „umeren napredak u reformi javne uprave“, „izvestan nivo pripreme u pravosudnom sistemu“, ali korupcija ostaje široko rasprostranjena.
Severna Makedonija suočila se sa složenom političkom realnošću – očekivalo se da će Prespanski sporazum ubrzati razvoj odnosa sa Unijom. Međutim, EU je odgovorila odlaganjem datuma za početak pregovora i „podizanjem cenzusa“ novom metodologijom. Ovo je izazvalo evroskepticizam među različitim snagama na nacionalnom nivou što potvrđuju mnogobrojna istraživanja javnog mnjenja među kojima ističemo jedno objavljeno u februaru 2020. godine koje pokazuje da je svega 31,9% građana pozitivno odgovorilo na pitanje da li očekujete da će zemlja dobiti datum za otvaranje pregovora u 2020. dok 57,8% građana Makedonije nije očekivalo da će se to dogoditi 2020. godine.
EU je u Briselu 19. jula 2022. održala dve međuvladine konferencije sa Severnom Makedonijom i Albanijom na kojima su formalno otvoreni pregovori sa ovim dvema državama. „Sedamnaest godina nakon kandidatskog statusa i 13 godina nakon naše preporuke za otvaranje pregovora, Makedonija je pokazala otpornost i odlučnost na evropskom putu“, izjavio je Komesar za proširenje Oliver Varhelji i dodao: „U promenjivom geopolitičkom okruženju, naš prioritet ostaje Zapadni Balkan. Posvećeni smo više nego ikad cilju da ceo region uvedemo u EU.“
Put do otvaranja pregovora u periodu nakon usvajanja pregovaračkog okvira 1. jula 2020. do 22. jula 2022. kada su oni i formalno otvoreni, nije bio ni malo jednostavan. Bugarska je otvoreno rekla da će staviti veto na međuvladinu konferenciju EU za Severnu Makedoniju, ako ona ne poštuje bilateralni sporazum o saradnji i prijateljstvu između Makedonije i Bugarske iz 2017. godine. Bugarska je početkom avgusta 2020. poslala svim državama članicama EU Memorandum, tražeći da bilateralni sporazum o saradnji i dobrosusedskim odnosima između Bugarske i Severne Makedonije bude deo pregovaračkog okvira EU i deo poglavlja 35. U Memorandumu je izrazila ključnu zabrinutost prema Severnoj Makedoniji, njenoj istoriji i jeziku. Nemačka, koja je predsedavala EU u tom trenutku zastupala je stav da „bilateralni odnosi ne mogu biti deo pregovaračkog okvira EU“. Bugarska je ipak, insistirala da bez rešavanja tih bilateralnih pitanja, Severna Makedonija ne može da započne pregovore o pristupanju. Bugarski parlament je usvojio čak i rezoluciju kojom od Republike Severne Makedonije zahteva promenu istorije i jezika. Evropska komisija u svom godišnjem izveštaju o napretku od 6. oktobra 2020. za Republiku Severnu Makedoniju u pogledu dobrosusedskih odnosa ističe „važnost nastavka implementacije bilateralnog sporazuma sa Grčkom i Bugarskom.“
U leto 2022. makedonski parlament je posle tri dana rasprave i niza incidenata 16. jula usvojio zaključke o francuskom predlogu nastavka pregovora te zemlje sa EU. Za predlog je glasalo 68 poslanika vladajuće koalicije oko Socijaldemokratskog saveza (SDSM) i Demokratske unije za integracije (DUI) i albanskih opozicionih partija. Pre glasanja, salu su napustili poslanici koalicije opozicionih partija VMRO-DPMNE i Levice, koji su taj predlog smatrali štetnim.
„Ovo je istorijski sporazum“, rečenica je koju su stanovnici Severne Makedonije često mogli da čuju tokom poslednje dve decenije. Ohridski sporazum bio je istorijski jer je završen sukob Nacionalne oslobodilačke armije i makedonskih snaga bezbednosti, čime su unapređena prava Albanaca u ovoj državi. Prespanskim sporazumom rešeno je pitanje imena i višedecenijski spor sa susednom Grčkom. Deo stanovništva, ali i opozicione političke partije ne veruju više u istorijske trenutke zato je francusko rešenje smatrano ucenom.
Šta sve donosi francuski predlog? Prvobitna verzija je nastala u završnici šestomesečnog francuskog predsedavanja Savetom Evropske unije sa ciljem da reši spor između Bugarske i Severne Makedonije. Bugarska prethodno blokirala proces evropskih integracija Severne Makedonije tvrdila da joj krade istoriju i da je makedonski jezik dijalekat bugarskog jezika. Ona je tražila da Severna Makedonija formalno prizna da njen jezik ima bugarske korene, da u Ustavu prizna bugarsku manjinu i ukine, kako se navodi, „govor mržnje“ protiv Bugarske. Takođe, onaje tražila i da bugarski uslovi postanu deo pregovaračkog procesa Severne Makedonije sa Evropskom unijom, a da upravo EU bude garant za njihovo sprovođenje. To se liderima Severne Makedonije nije dopalo, predlog su odbili, a nezadovoljstvo predlogom saopštili na Samitu EU u Briselu 23. juna 2022. Oni su zahtevali jasnu formulaciju makedonskog jezika u pregovaračkom okviru kao i zaštitu makedonskog identiteta ali i da istorijskim pitanjima nije mesto među kriterijumima u pregovaračkom okviru, a da pregovori moraju da počnu pre ustavnih promena za uključivanje nacionalnih manjina u preambulu Ustava.
U međuvremenu, do Skoplja stiže nova francuska izmenjena verzija – prihvatljivija liderima Severne Makedonije (ne i opoziciji). Nakon ove nove verzije, bugarski parlament dao je zeleno svetlo Vladi za ukidanje veta na otvaranje pristupnih pregovora EU i Severne Makedonije. Makedonski premijer tražio je garancije da Bugarska neće nametati nove uslove. Šta ova verzija konkretno donosi? Prava Bugara u Severnoj Makedoniji garantovaće se kroz ustavne promene, Skoplje je dužno da održava dobre odnose sa Sofijom i u procesu pristupanja Severne Makedonije EU prethodnom nacrtu zameralo i to što je Bugarska htela da obaveze definisane bilateralnim protokolom budu deo pregovaračkog okvira, što je za Severnu Makedoniju bilo neprihvatljivo. Novim predlogom te obaveze ostaju van pregovaračkog procesa i početak pregovora nije uslovljen ustavnim promenama. Sa pregovorima se može krenuti odmah, ali da bi se otvorila konkretna poglavlja u okviru klastera, ustavne promene su neophodne. Potencijalni problem može predstavljati to što Bugarska i dalje ne prihvata da postoji zaseban makedonski jezik, već ga tretira kao dijalekt sopstvenog, dok to nije slučaj sa EU.
Ako se oživi politička volja među rukovodstvom EU, nova metodologija proširenja može podstaći entuzijazam za reformama među zemljama kandidatima iz regiona Zapadnog Balkana. Takođe, ako zaživi sistem zasnovan na zaslugama koji zamenjuje proizvoljno blokiranje, zajedno sa smislenim nagradama i bržim i dinamičnijim vremenskim okvirom pristupanja, nacionalne vlasti će biti motivisanije da poguraju reforme kako bi se ubrzalo pristupanje njihovih država Uniji. Konačno, obećanja koja daje EU o budućnosti Zapadnog Balkana u EU imaju vrednost samo ukoliko se to zaista i ostvari u praksi.
Ostavi komentar