PREGOVORI O PRISTUPANJU SRBIJE EVROPSKOJ UNIJI – POGLAVLJA 23 I 24

PREGOVORI O PRISTUPANJU SRBIJE EVROPSKOJ UNIJI – POGLAVLJA 23 I 24

Autor: Jelena Todorović Lazić

Pregovori o pristupanju Republike Srbije sa Evropskom unijom formalno su otvoreni Međuvladinom konferencijom 21. januara 2014. godine u Briselu. Proces analitičkog pregleda zakonodavstva (skrining) započeo je 25. septembra 2013. kada je u Briselu održan skrining za Poglavlje 23 posvećeno Pravosuđu i osnovnim pravima, a 24. marta 2015. godine održavanjem bilateralnog skrininga za Poglavlje 33 o finansijskim i budžetskim odredbama završen je celokupan proces skrininga. Do sada je ukupno otvoreno šesnaest poglavlja (Poglavlje 5 – Javne nabavke, Poglavlje 6 – Pravo privrednih društava, Poglavlje 7 – Intelektualna svojina, Poglavlje 13 – Ribarstvo, Poglavlje 17 – Ekonomska i monetarna politika, Poglavlje 18 – Statistika  Poglavlje 20 – Preduzetništvo i industrijska politika, Poglavlje 23 – Pravosuđe i osnovna prava, Poglavlje 24 – Pravda, sloboda i bezbednost, Poglavlje 25 – Nauka i istraživanje, Poglavlje 26 – Obrazovanje  i kultura, Poglavlje 29 – Carinska unija, Poglavlje 30 – Ekonomski odnosi sa inostranstvom, Poglavlje 32 – Finansijski nadzor, Poglavlje 33 – Finansijske i budžetske odredbe i Poglavlje 35 – Ostalo), a Poglavlje 25 (Nauka i istraživanje) i Poglavlje 26 (Obrazovanje i kultura) privremeno su i zatvorena.

POGLAVLJE 23 PRAVOSUĐE I OSNOVNA PRAVA

Kada je reč o poglavlju Pravosuđe i osnovna prava, potrebno je istaći da je to novo poglavlje, uvedeno nakon petog i šestog talasa proširenja Evropske unije 2004. i 2007. godine. Prethodno je postojalo jedno poglavlje za oblast pravosuđa i unutrašnjih poslova, koje je već u slučaju pristupnih pregovora sa Hrvatskom podeljeno na dva – Pravosuđe i osnovna prava (Poglavlje 23) i Pravda, sloboda i bezbednost (Poglavlje 24). Pre svega, materija o kojoj se pregovara u ovom poglavlju odnosi se na ispunjavanje političkih kriterijuma koji su osnovni uslov daljih evropskih integracija država u procesu pristupanja. Veoma je mali broj propisa na nivou Evropske unije koji regulišu materiju koja je obuhvaćena ovim poglavljem, jer je najvećim delom ostavljeno državama članicama da na najbolji način urede ova pitanja i da kroz najbolju evropsku praksu poštuju standarde koji su temeljne vrednosti na kojima počiva Evropska unija. Uzimajući u obzir i novi pristup pregovorima, koji u centar pregovaračkog procesa stavlja vladavinu prava, Republika Srbija će u sprovođenju reformi u poglavljima Pravosuđe i osnovna prava i Pravda, sloboda i bezbednost morati da dostigne visok nivo ispunjenosti kriterijuma – za koje će države članice smatrati da su u skladu sa standardima koji postoje u okviru EU. Ovo poglavlje ima četiri osnovna dela, i to su: reforma pravosuđa, borba protiv korupcije, osnovna prava i prava građana EU.

Reforma pravosuđa obuhvata neophodnost da ono postane nezavisno, nepristrasno, efikasno, odgovorno i profesionalno. Nezavisnost se pre svega ogleda u načinu izbora sudija i tužilaca, koji mora biti oslobođen od bilo kakvog političkog uticaja. Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca, kao najviša tela u pravosuđu, moraju biti nezavisni. Nepristrasnost se obezbeđuje kroz precizno definisan sistem napredovanja u karijeri, ali i potpuno automatizovan sistem dodeljivanja predmeta. Efikasnost se odnosi na dužinu trajanja postupka. Mnoge države kandidati se suočavaju sa velikim brojem zaostalih predmeta. Srbija u tome nije izuzetak, te će rešavanje ovog pitanja umnogome doprineti pozitivnoj oceni efikasnosti pravosuđa. Potrebno je napraviti adekvatan sistem, kako bi se taj zaostatak postepeno smanjivao i kako bi to omogućilo veću pravnu sigurnost u smislu ostvarivanja zaštite prava kroz suđenje u optimalnom roku. Jasno postavljen sistem odgovornosti nosilaca pravosudnih funkcija takođe je neophodan preduslov da posao koji obavljaju donosi rezultate u zaštiti prava građana. Profesionalnost nosilaca pravosudnih funkcija se pre svega ogleda u tome da dobro poznaju zakonodavstvo koje treba da primenjuju. To se postiže stalnom obukom sudija i tužilaca, koja će posebno biti usmerena na evropsko zakonodavstvo, a ono će datumom prijema postati važeće zakonodavstvo Srbije.

Borba protiv korupcije obuhvata nekoliko aspekata, i to preventivno delovanje, represiju u smislu procesuiranja krivičnih dela korupcije i institucionalni okvir, koji mora biti postavljen tako da obezbedi efikasno rešavanje ovog pitanja. Pod prevencijom se prvenstveno misli na uklanjanje svih mogućih rizika koji pogoduju korupciji. To znači unapređenje pravnog i institucionalnog okvira kako bi se smanjila mogućnost korupcije. Pregovori na području prevencije korupcije obuhvatiće sledeće oblasti: sprečavanje sukoba interesa, finansiranje političkih partija, postupke javnih nabavki, pristup informacijama od javnog značaja, profesionalizaciju državne uprave, ali i mnoga druga pitanja koja se već niz godina navode u izveštajima o napretku koje objavljuje Evropska komisija. Kada je reč o represiji, biće potrebno pokazati efikasnu borbu protiv korupcije na svim nivoima, u smislu procesuiranja i kažnjavanja zbog koruptivnih krivičnih dela. Uz statistiku, koja će biti dokaz o rezultatima borbe protiv korupcije, biće potrebno ojačati administrativnu strukturu – i to policije, tužilaštva i sudstva – kada se radi o procesuiranju ovih krivičnih dela.

Osnovna prava obuhvataju čitav spektar obezbeđivanja zaštite ljudskih i manjinskih prava. Evropska povelja o ljudskim pravima i slobodama je deo pravnih tekovina Evropske unije, što je uvedeno članom 6 UFEU i predstavlja primarno pravo Evropske unije jer ima istu pravnu snagu kao Osnivački ugovori. Međutim, kada je reč o osnovnim vrednostima na kojima počiva EU – a to je zaštita ljudskih prava – pravne tekovine Evropske unije obuhvataju i sve međunarodne instrumente u ovoj oblasti, a pre svega međunarodne instrumente usvojene u okviru Saveta Evrope i Ujedinjenih nacija. Svakako najznačajniju ulogu ima Konvencija Saveta Evrope o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine, ali i niz drugih konvencija koje je Savet Evrope usvojio na temu zaštite manjina, kulturnih prava, zaštite dece, zaštite podataka, i dr. Evropska unija usmerava pažnju i očekuje značajan napredak u oblastima: sprečavanja svih oblika diskriminacije, zaštite prava nacionalnih manjina, poboljšanja položaja Roma, prava LGBT populacije, ostvarivanja slobode medija, zaštite prava dece, zaštite prava žena, zaštite osoba sa invaliditetom, pristupa pravdi, reforme zatvorskog sistema, sprečavanja torture, zaštite izbeglica i interno raseljenih lica, rešavanja pitanja nestalih lica, zaštite podataka o ličnosti.

Prava građana EU se odnose i na preuzimanje pravnih tekovina Evropske unije kojima se daje pravo „građanima Evropske unije“ odnosno državljanima svih država članica EU da koriste svoje aktivno i pasivno biračko pravo za izbore za Evropski parlament i za izbore na lokalnom nivou u okviru Evropske unije, bez obzira da li su državljani države u kojoj imaju zakonsko prebivalište. U ovoj oblasti se definiše i pravo slobodnog kretanja i prebivališta u okviru Evropske unije, što podrazumeva i diplomatsku i konzularnu zaštitu građana EU od strane diplomatsko-konzularnog predstavništva bilo koje države članice, kao i obraćanje institucijama EU i evropskom Ombudsmanu. Za otvaranje pregovora u ovom poglavlju Srbiji je postavljeno jedno merilo: Republika Srbija bi trebalo da usvoji jedan ili više detaljnih akcionih planova koji imaju usklađeni raspored, utvrđene jasne ciljeve i rokove, kao i neophodni institucionalni okvir i adekvatne procene troškova i finansijskih izdvajanja, u sledećim oblastima: pravosuđe, borba protiv korupcije, osnovna prava. Republika Srbija je pripremila traženi Akcioni plan i na osnovu njega predala pregovaračku poziciju. Poglavlje 23 je otvoreno na 3. sastanku Međuvladine konferencije 16. jula 2016. godine. Prilikom otvaranja, Evropska unija je utvrdila 50 prelaznih merila za dalje pregovore u ovom poglavlju.

Da bi ispunila uslove iz ovog poglavlja, Srbija treba da sprovede brojne reforme i aktivnosti koje imaju direktan uticaj na svakodnevni život građana. Ustanovljavanje pouzdanog pravosudnog sistema, u kome će građani moći da zaštite svoja prava i da u optimalnom roku dobiju konačne presude, osnovna je dobit svih aktivnosti koje se preduzimaju u oblasti reforme pravosuđa. Osim toga, uz efikasan pravosudni sistem i efikasnu borbu protiv korupcije, Srbija postaje država koja ima stabilan pravni sistem i pouzdana zemlja koja na taj način postaje privlačna za investiranje. Poboljšanje zaštite ljudskih i manjinskih prava svakako utiče na svakog građanina Srbije; što je stepen tih prava veći, građanima se omogućava uživanje sve više prava koja su tekovina modernih demokratskih društava i čime se podiže kvalitet života njenih građana.

POGLAVLJE 24 PRAVDA, SLOBODA I BEZBEDNOST

Jedan od ciljeva koje je Evropska unija sebi postavila je kreiranje prostora pravde, slobode i bezbednosti. Pravne tekovine u ovoj oblasti se veoma brzo razvijaju i – sa dodatnim nadležnostima koje EU ima u ovim oblastima nakon svake izmene Osnivačkih ugovora – sve je veći broj propisa koji definišu zajedničke standarde. Kada je reč o zahtevima iz pregovaračkog procesa za države kandidate, ovo poglavlje je podeljeno na više oblasti:

• azil – pravne tekovine EU u oblasti azila odnose se na zajedničke standarde koje države članice moraju da usvoje. To su direktive koje definišu: osnovne procedure za rešavanje o zahtevima za azil; prava koja imaju tražioci azila dok traje procedura odlučivanja o njihovim zahtevima; uslove koje tražilac azila mora da ispuni kako bi mu bio odobren azil; prava koja imaju lica kojima je odobren zahtev za azil; privremenu zaštitu u slučaju masovnog priliva izbeglica, kao i sistem koja je država članica EU nadležna za rešavanje o podnetom zahtevu za azil, kako bi se sprečile zloupotrebe (tzv. Dablinski sistem). Direktivom je ustanovljena i prateća baza podataka EURODAK, koja sadrži biometrijske podatke tražilaca azila. Evropska unija je formirala i posebnu agenciju – Zajedničku kancelariju za podršku politici azila (EASO) sa sedištem na Malti.
• migracije – pitanje legalnih i neregularnih migracija je veoma značajno za EU, a pre svega kako je to pitanje rešeno u trećim državama koje se graniče sa EU. Republika Srbija ima specifičan geografski položaj i nalazi se na migratornim rutama ka Evropskoj uniji. Kada je reč o legalnim migracijama, Srbija će morati da uskladi svoje zakonodavstvo koje se odnosi na spajanje porodica, dozvole za rad za strane državljane, dokumenta za strance i uopšte pravila o kretanju i boravku stranaca – sa pravnim aktima EU koja se odnose na ovo pitanje. Neregularne migracije predstavljaju značajan problem u svim evropskim državama, pa je neophodno da se propisi koji se odnose na ovo pitanje u potpunosti usklade. Značajan deo teme neregularnih migracija čini i pitanje readmisije. Naša država ima potpisan sporazum sa EU o readmisiji lica koja nezakonito borave, kao i niz implementacionih protokola, te će kroz pregovarački proces biti praćeno da li se ta procedura neometano odvija. Na Srbiji će biti zadatak reintegracije povratnika, kako ne bi dolazilo do sekundarnih migracija.
• vizna politika – vizna politika EU sadrži listu država čijim državljanima je potrebna viza za prelazak spoljnih granica EU i listu država čiji državljani su izuzeti od te obaveze. Srbija se nalazi na listi država kojima nije potrebna viza za Šengen države. Srbija će trenutkom prijema morati da uskladi svoju listu sa viznom listom EU.
• kontrola granica i Šengen – Šengen pravne tekovine su, kao deo pravnih tekovina, najveći nivo integracije država članica EU u ovom poglavlju. Ukidanjem unutrašnjih granica između država članica EU, uveden je sistem koji pomaže sprečavanje zloupotreba. On je do danas evoluirao u Šengen informacioni sistem, za koji će naša zemlja morati da bude spremna. Potrebno je istaći da datumom prijema u EU Srbija neće postati deo Šengenskog sistema, već će to biti predmet naknadne odluke Saveta, kada Srbija bude ispunila sve kriterijume i kada bude procenjeno da je spremna za prijem. U oblasti kontrole spoljnih granica EU, najvažniji pravni akt je Kodeks o granicama Šengena, sa kojim će Srbija morati u potpunosti da se uskladi kada je reč o upravljanju granicom. EU je formirala agenciju koja se bavi upravljanjem granicama – FRONTEKS sa sedištem u Poljskoj (Varšava).
• borba protiv organizovanog kriminala – Za ovu oblast su, osim pravnih propisa EU, veoma značajne i konvencije UN i Saveta Evrope, ali pre svega treba istaći Palermo konvenciju – Konvenciju UN za borbu protiv transnacionalnog organizovanog kriminala koja definiše osnove za dalje rešavanje ovog pitanja. Rezultati će pokazivati u kojoj meri Srbija napreduje u ovoj oblasti, s obzirom da je zakonodavni okvir postavljen, ali će statistika i broj konačnih presuda pokazivati u kojoj meri rešavanje ovog pitanja ide u dobrom pravcu. Visokotehnološki kriminal i pravni propisi koji se na to odnose takođe su predmet razgovora u okviru ovog poglavlja. Sprečavanje pranja novca, odnosno, krivični aspekt tog pitanja, razmatra se i kroz ovo poglavlje, iako se obrađuje u okviru poglavlja koje se odnosi na kretanje kapitala.
• borba protiv trgovine ljudima – Osim pravnih propisa koji se odnose na represiju, kada je reč o trgovini ljudima, dosta pažnje u okviru ove teme mora biti posvećeno i prevenciji, ali i zaštiti žrtava.
• borba protiv terorizma – Terorizam je kao pojava, nakon napada u SAD 2001. i Madridu i Londonu 2005, došao veoma visoko na agendi EU, a sa poslednjim dešavanjima u Francuskoj i Nemačkoj 2015. i 2016. godine, dolazi na prioritetno mesto. Usled takvog razvoja događaja Srbija treba da uskladi svoje standarde sa standardima EU i da aktivno učestvuje u sprečavanju terorističkih napada, da onemogući finansiranje terorizma, da razmenjuje informacije.
• borba protiv droga – Osim strateškog okvira koji EU postavlja na svakih nekoliko godina, Srbija će i u ovoj oblasti statistikom dokazivati rezultate primene. Takođe, kada je reč o borbi protiv droga, preventivno delovanje je veoma bitan aspekt i biće neophodan intenzivan rad kako bi se smanjio broj zavisnika od droga.

Policijska saradnja – Osnova borbe protiv svih oblika kriminala u okviru EU je saradnja među policijama država članica. Zato je neophodno da Srbija pokaže spremnost na saradnju sa svim državama članicama EU u svim pitanjima koja su značajna za efikasan rad ovih službi. EVROPOL kao Evropska policijska kancelarija je agencija EU sa kojom Srbija ima potpisan sporazum o strateškoj saradnji, a u toku su pregovori za potpisivanje sporazuma o operativnoj saradnji. CEPOL, kao institucija koja se bavi obukom policijskih službenika, veoma je važna kada je u pitanju saradnja policije Srbije i država članica.

• Pravosudna saradnja u građanskim stvarima – Ova oblast se odnosi na evropsko ugovorno pravo, na prava u građanskim i trgovinskim stvarima, na pravo koje se primenjuje na ugovorne obaveze, priznavanje i izvršenje presuda u građanskim pitanjima, medijaciju, stečajno pravo, nasleđivanje, i dr.
• Pravosudna saradnja u krivičnim stvarima – Pitanja koja se razmatraju odnose se na ekstradiciju, Evropski nalog za hapšenje, saradnju sa Evropskom jedinicom za pravosudnu saradnju (EUROJUST), Evropski nalog za dokaze, diskvalifikacije, i dr.
• Carinska saradnja – Najveći deo carinske saradnje se pregovora kroz posebno pregovaračko poglavlje 29 koje se odnosi Carinsku uniju, a u okviru Poglavlja 24 razmatraju se samo pitanja saradnje carinskih službi u kontekstu borbe protiv svih oblika kriminalnih radnji.
• Krivotvorenje evra – Ovo pitanje se razmatra u okviru Poglavlja 32 – Finansijska kontrola, osim njegovog krivičnog aspekta, za koji se usklađivanje očekuje kroz ovo poglavlje.

Za otvaranje pregovora u ovom poglavlju Srbiji je postavljeno merilo: Republika Srbija bi trebalo da usvoji jedan ili više akcionih planova koji imaju usklađeni raspored, utvrđene jasne ciljeve i rokove, kao i neophodni institucionalni okvir i adekvatne procene troškova i finansijskih izdvajanja u sledećim oblastima: migracija, azil, vizna politika, spoljne granice i Šengen, pravosudna saradnja u građanskim i krivičnim stvarima, policijska saradnja i borba protiv organizovanog kriminala, borba protiv terorizma, saradnja u oblasti droga, carinska saradnja, falsifikovanje evra (aspekti krivičnog prava).

Republika Srbija je pripremila traženi Akcioni plan i na osnovu njega predala pregovaračku poziciju. Poglavlje 24 je otvoreno na 3. sastanku Međuvladine konferencije 16. jula 2016. godine. Prilikom otvaranja, Evropska unija je utvrdila 41 prelazno merilo za dalje pregovore u ovom poglavlju.

Trenutno stanje u poglavljima 23 i 24

Ovaj deo biće posvećen predstavljanju aktuelnih dešavanja u poglavljima 23 i 24 u okviru pregovora o pristupanju Srbije. Dokument na koji se pozivamo jeste izveštaj Evropske komisije iz novembra 2018. godine o trenutnom stanju u  poglavljima 23 i 24. Svrha pomenutog izveštaja je da dâ pregled napretka i preostalih izazova u oblasti vladavine prava, u periodu nakon izveštaja Evropske komisije o Srbiji za 2018. godinu.

Uopšteno posmatrano, Srbija je ostvarila određeni napredak na planu zakonodavne i institucionalne reforme u više oblasti, uključujući nacionalne manjine ili sprečavanje pranja novca i azil. Istovremeno se suočava i sa velikim kašnjenjima pri čemu je opipljive rezultate i dalje teško prikazati u oblastima kao što su reforma pravosuđa uključujući ratne zločine ili slobodu medija i borbu protiv korupcije.

Što se tiče Poglavlja 23, proces ustavne reforme radi jačanja nezavisnosti i odgovornosti pravosuđa još uvek je u toku. Venecijanska komisija je ocenila da je nacrt iz oktobra 2018. godine sledio preporuke njenog Mišljenja iz juna 2018. godine. Važno je da se ovaj proces delotvorno konsoliduje brzim parlamentarnim usvajanjem ustavne reforme, ali i na nivou zakonodavstva za njeno sprovođenje. Zapažamo nameru Srbije i podstičemo je da se konsultuje sa Venecijanskom komisijom u pogledu ovog zakonodavstva. Ono obuhvata zakonodavstvo iz oblasti nadležnosti i organizacije sudova i tužilaštva, kao i Saveta, Veća i Pravosudne akademije. Komisija će pažljivo pratiti ovaj proces kako bi se uverila da su nezavisnost sudstva i samostalnost tužilaštva zagarantovani zakonodavstom i u praksi.

Smanjenje broja nerešenih predmeta u sudovima i mere koje se sprovode u cilju pripreme uvođenja sveobuhvatnog sistema za upravljanje predmetima zasnovanog na informacionim tehnologijama su konkretni rezultati u oblasti efikasnosti pravosuđa. U oblasti ratnih zločina doneta je tužilačka strategija, a postignuto je i izvesno institucionalno jačanje i sprovedene su proceduralne mere. Istovremeno, Srbija tek treba da prikaže evidenciju optužnica na osnovu sopstvenih istraga i pravosnažnih presuda.

Stupanjem na snagu zakona o nadležnosti državnih organa u martu 2018. godine preduzeti su organizacioni koraci kao pomoć u suzbijanju korupcije. Revizija zakonodavstva o Agenciji za borbu protiv korupcije, kao i o finansiranju političkih aktivnosti u ozbiljnom je zakašnjenju. Uopšteno posmatrano, politici za borbu protiv korupcije u Srbiji i dalje nedostaju delotvorna koordinacija i monitoring, kao i konstruktivan angažman sa zainteresovanim stranama.

Izrada nove medijske strategije ponovo je pokrenuta na inkluzivan način. Donete su izmene i dopune zakona o nacionalnim manjinama, a udžbenici su štampani na većini manjinskih jezika. Više romskih učenika se upisalo u škole. Doneti su zakoni o zaštiti podataka o ličnosti i besplatnoj pravnoj pomoći, dok je donošenje zakona o zaštitniku građana, zabrani diskriminacije, rodnoj ravnopravnosti i maloletnim prestupnicima dodatno odloženo. Slučajevi pretnji, zastrašivanja i nasilja nad novinarima i dalje su zabrinjavajući, a ukupno okruženje i dalje nije pogodno za ostvarivanje slobode izražavanja i slobode medija. Godišnji izveštaji Zaštitnika građana, Poverenika za zaštitu ravnopravnosti i Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti ponovo nisu razmatrani na plenarnoj sednici Skupštine.

U pogledu Poglavlja 24, na zakonodavnom planu prilično je urađeno, uključujući zakonodavstvo iz oblasti sprečavanja pranja novca, finansiranja terorizma, azila i državnih granica. Završene su strukturne reforme i reforme upravljanja ljudskim resursima u Ministarstvu unutrašnjih poslova i policiji. Srbija nastavlja s naporima u oblastima migracija, azila, upravljanja granicama i sudske saradnje i počela je da intenzivira napore u oblasti finansijskih istraga, sprečavanja pranja novca i zaplene i oduzimanja imovine. Ovo tek treba da dovede do boljih rezultata u borbi protiv organizovanog kriminala. Srbija se podstiče da delotovorno reši preostala pitanja iz akcionog plana FATF pre januara 2019. godine.

Srbija se podstiče da temeljno razmotri preporuke ekspertskih misija, TAIEX stručnjaka, kao i procene specijalizovanih međunarodnih organizacija prilikom revidiranja akcionih planova do kraja 2018. godine. Od presudne je važnosti da Srbija obezbedi revidirane realne i kvalitativne akcione planove koji je mogu voditi na putu pridruživanja EU; i da se oni izrađuju u inkluzivnom i konstruktivnom dijalogu sa svim zainteresovanim stranama i organizacijama civilnog društva (OCD).