Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Uloga Predsedavajućeg Saveta ministara daje svim državama članicama Evropske unije šansu da budu u centru evropske pozornice tokom šest meseci, koliko traje predsedavanje. To što se države nalaze u fokusu pažnje, omogućava njihovim liderima da pokažu svoju političku oštroumnost, steknu dodatnu podršku i u određenoj meri da utiču na nacionalno mnjenje. Međutim, ova uloga traje samo šest meseci, dnevni red je u velikoj meri postavljen unapred, a spoljni događaji mogu dodatno umanjiti šanse da država bude efikasna kao Predsedavajući.
Ovaj model predsedavanja Savetom star je koliko i same Zajednice. Za razliku od NATO-a čiji su se tvorci odlučili za uspostavljanje institucije Generalnog Sekretara koji rukovodi radom NATO-a i predstavlja ga spolja, države osnivači Evropskih zajednica izabrale su rotirajući model predsedavanja Savetom.
Sve do usvajanja Lisabonskog ugovora, preuzimanje uloge Predsedavajućeg, značilo je u potpunosti preuzimanje odgovornosti za rad Saveta ministara EU zajedno sa Evropskim savetom. Ta uloga sa sobom nosi administrativni teret oko organizovanja velikog broja sastanaka. Država koja je predsedavala Savetom do Lisabonskog ugovora, morala je da vodi sastanke na svim nivoima, od nivoa radnih grupa, sa zvaničnicima država članica i Komisije preko COREPER-a (sa ambasadorima), do ministarskih sastanaka sektorskih formacija Saveta ali i organizovanja samita koji uključuju šefove država i vlada.
Kao glavne zadatke Predsedavajućeg, Helen Valas (Hellen Wallace) definiše sledeće:
- sazivanje sastanaka Saveta,
- sastavljanje dnevnog reda za svaki sastanak,
- predsedavanje sastancima Saveta i sastancima COREPER-a,
- podnošenje šestomesečnog plana rada na početku predsedavanja Unijom, potpisivanje zaključaka sa sastanaka i svih donetih odluka,
- predstavljanje Saveta pred ostalim organima Unije (Komisija, Evropski parlament) kao i predstavljanje Unije prema spoljnim partnerima.
Predsedavanje traje mnogo duže od 6 meseci. Tokom jedne ili dve pripremne godine, budući Predsedavajući kroz rad u radnim grupama i bliskom saradnjom sa svojim prethodnicima i sa onima koji će ih naslediti, počinje da se upoznaje sa dosijeima, spornim tačkama u njima i mogućim rešenjima. Za ulogu Predsedavajućeg nesporno je tvrditi da je to politička funkcija. Biti lider zahteva temeljnu pripremu, kao i upoznavanje sa različitim nacionalnim pozicijama. Predsedavajući, takođe, ima važnu nacionalnu dimenziju. Nacionalna dimenzije predstavlja suštinski osetljivo pitanje. Ako je prejak naglasak na nacionalnoj dimenziji, to može postati problematično za vršenje funkcije posrednika a u određenim slučajevima cena koja se plaća kod kuće može biti prevelika i politički neprihvatljiva. Nacionalna komponenta je jedan od načina za približavanje Evropske unije građanima. Evropske teme dobijaju dodatnu pažnju u nacionalnoj štampi, a stanovništvo vidi kako njegova vlada igra centralnu ulogu na EU areni. Drugačije rečeno, period na čelu Unije stimuliše nacionalnu diskusiju o Evropi.
Autori se slažu oko toga da se mogu definisati četiri glavne funkcije koje ima Predsedavajući: 1) administracija i koordinacija, 2) postavljanje prioriteta, 3) posredovanje i 4) zastupanje. To su faktičke funkcije, a ne formalne, u smislu da su ugovorom predviđene i ono što treba posebno istaći – kontinuirano su se razvijale. Ugovorom o Evropskoj ekonomskoj zajednici (1957) bilo je propisano rotirajuće predsedavanje, sa promenom na svakih šest meseci, ali nije naznačeno da li to podrazumeva neke posebne funkcije.
Kada je reč o prvoj funkciji, Predsedavajući je odgovoran za pripremu i koordinaciju rada Saveta kroz sastavljanje i distribuciju dokumenata, sastavljanje dnevnog reda i sazivanje svih sastanaka. Konkretno, to znači planiranje oko 2000 sastanaka na svim nivoima i organizovanje oko 80 formalnih i neformalnih ministarskih sastanaka. Koordinacija je neophodna u odnosima Saveta sa Komisijom i Parlamentom. Kako bi se osigurao nesmetan i efikasan proces donošenja odluka, ove institucije moraju biti u stalnom kontaktu. Bez obzira na razlike u pripremama za šestomesečni period predsedavanja, programi imaju dosta sličnu strukturu. Pre usvajanja Lisabonskog sporazuma, programi su imali delove koji su se odnosili na političke deklaracije i prioritete, kao i dnevni red za odvojene Savete. Prvi deo programa predstavlja strateški okvir u kome se preciziraju osnovni ciljevi, dok drugi deo koji se zove operativni, izražava prioritete u svakoj od konfiguracija Saveta za naredni period.
Kroz treću funkciju – posredovanje, Predsedavajući traži kompromise koji su prihvatljivi za sve strane ili barem za većinu aktera. Povećanje broja država članica i postepeni prelazak na glasanje kvalifikovanom većinom kao glavno pravilo donošenja odluka, istakli su dodatno značaj ove uloge. Formulacija kompromisa i postizanje sporazuma jedan je od centralnih zadataka svakog Predsedavajućeg. Jedna od najslušanijih kritika u vezi sa ovom funkcijom jeste da kratkoročni mandat i nestrpljenje da se postignu rezultati, mogu izvrštiti pritisak na državu koja predsedava da „gura“ čak i one teme koje još nisu sazrele za realizaciju.
Četvrta funkcija Predsedavajućeg je izgubila na značaju nakon Lisabonskog ugovora. Do tada, zastupanje je značilo da Predsedavajući ima zadatak da predstavlja Savet, kako spolja, u međunarodnim pregovorima, tako i iznutra, u odnosima sa drugim institucijama EU.
Princip rotirajućeg predsedavanja primenjivan je u Evropskim zajednicama i kasnije u EU, iako je institucija prošla kroz niz transformacija i korekcija u međuvremenu. Kao jedan od ključnih motiva za reforme isticao se diskontinuitet svojstven šestomesečnoj rotaciji. Diskontinuitet se najčešće pripisuje neujednačenom kvalitetu pojedinačnih predsedništava, pri čemu se neke zemlje smatraju dobrim Predsedavajućim, dok su druge obeležene kao manje efikasni, neki čak i kao katastrofalno loši. Stoga je često u fokusu stručne literature bilo utvrđivanje šta je to što čini dobro predsedavanje. Identifikovani su strukturni faktori među kojima treba pomenuti veličinu države članice, administrativni kapacitet i prethodno iskustvo u predsedavanju. Međutim, mnogi autori dovode u pitanje značaj takvih razlika i umesto toga ukazuju na nestrukturne faktore kao što su kredibilitet i legitimitet vlade koja predsedava, orijentacija ka evropskim integracijama, političko okruženje i odnosi sa drugim ključnim institucijama EU, pre svega sa Komisijom i EP. Drugi autori naglašavaju veći značaj administracije koja podupire rad svakog predsedavanja na nivou EU. Sa tim u vezi, Sekretarijat Saveta posmatra se kao institucionalna memorija i „most između različitih Predsedavajućih“.
U literaturi nije neobično pronaći narative koji ističu neke od podela u EU poput razlika između velikih i malih, starih i novih, politički stabilnih u odnosu na politički fragmentirane države članice u pokušajima da objasne različite strategije koje države biraju tokom predsedavanja. Široko je rasprostanjeno mišljenje da su velike države u prednosti zbog administrativnih i ekonomskih resursa ali i zbog stručnosti. NJihov status i politička moć stvaraju preduslove za vršenje pritiska koji je ponekad potreban za probijanje političkih ćorsokaka. Manju administraciju je lakše koordinirati, a nedostatak administrativnih resursa zahteva bliske kontakte sa Komisijom i Sekretarijatom Saveta, što često rezultira većom efikasnošću. Očekivano bi bilo da su velike države uspešnije pošto imaju veće kapacitete od malih, ali velike države često postanu zatočenici sopstvenih interesa koje pokušavaju da nametnu po svaku cenu pa se tako dešava da agenda Saveta bude skrajnuta.
Države članice sa iskustvom iz prethodnih predsedavanja trebalo bi da izvuku pouke iz svojih grešaka. Sa druge strane, država koja prvi put predsedava će verovatno uložiti dosta truda da bi debi na čelu Saveta uspeo. Konačno, za nacionalne faktore se često tvrdi da određuju ponašanje Predsedavajućeg. Često se može čuti da i nacionalne administrativne osobenosti utiču na učinak Predsedavajućeg. Složeni politički sistemi gde se značajna moć daje regionalnim entitetima mogu stvoriti prepreke za jedinstveno vođstvo. Konkurencija između ministarstava spoljnih poslova, resornih odeljenja i premijerove ili predsedničke kancelarije može da komplikuje obavljanje uloge Predsedavajućeg.
Vlade u ulozi Predsedavajućeg mogu da izaberu nekoliko strategija za obavljanje ove uloge: lideri, pregovarači, brokeri ili birokrate. Liderstvo zahteva aktivizam ali može uključivati veći ili manji pritisak na ostale države članice. Drugi više vole da se ponašaju kao pregovarači, vodeći Uniju kroz inovativne ideje i blagovremene inicijative. Broker svoj glavni interes vidi u podsticanju kompromisa i postizanju rezultata u obliku direktiva, propisa i drugih zakona EU. Na kraju, Predsedavajući birokrata pokušava da izbegne greške i skandale i fokusira se na što efikasnije vođenje. Očigledno je da se na ove strategije treba gledati kao na idealne kategorije. U stvarnosti države kao Predsedavajući pokušavaju da primene mnoge od ovih strategija istovremeno i da ih kombinuju na takav način da izvuku korist iz njih.
Domaći politički pejzaž oblikuje ponašanje države kao Predsedavajućeg, olakšavajući ili otežavajući određene pravce delovanja. U novim državama članicama, predsedavanje se doživljava kao prijemni ispit i stepen nacionalne mobilizacije biva izrazito visok. Špansko prvo predsedavanje 1989. godine sprovedeno je na osnovu proevropskog konsenzusa u društvu, bez nefleksibilnih nacionalnih ograničenja. Slično tome, finsko prvo predsedavnje 1999. počivalo je na širokoj javnoj podršci i vladinoj ambiciji da stekne reputaciju uspešnog i konstruktivnog Predsedavajućeg.
U izvesnoj meri, obavljanje uloge Predsedavajućeg podrazumeva napor da se postigne kompromis između različitih interesa. Država koja je na čelu šest meseci mora da stavi svoju administraciju u službu Unije i da pokaže svoju sposobnost i pouzdanost kao evropski partner. Posmatrano u idealnim kategorijama, uloga Predsedavajućeg treba da se obavlja nepristrasno, efikasno i efektivno. Zašto su nematerijalni resursi toliko važni u određivanju učinka Predsedavajućeg? Odgovor leži u kombinaciji specifične prirode institucije Saveta i posebnih karakteristika upravljanja na nivou Unije. Pored pomenute nepristrasnosti i efikasnosti, podjednako je značajna i sposobnost identifikovanja područja dogovora, prihvatljivih kompromisa i rezervnih rešenja.
Ima autora koji su na stanovištu da manje države često budu uspešnije kao Predsedavajući u odnosu na neke velike. Za to se uglavnom navode tri glavna razloga: deluju kao nepristrasni posrednici, slabiji administrativni resursi zahtevaju blisku saradnju sa telima EU, posebno sa Sekretarijatom i manja je verovatnoća da će preduzimati jednostrane inicijative dok su na čelu Saveta.
Država koja predsedava može se usredsrediti na određena pitanja ili minimizirati druga ali ni pod kojim okolnostima ne sme skrenuti sa puta koji je prethodno postavljen. Na primer, pregled četiri glavna prioriteta francuskog predsedavanja u drugom semestru 2008. godine – imigracija, energija, životna sredina i odbrana – otkriva da je prvi prioritet bilo pitanje koje se ponavlja još od programa iz Tamperea i Haga. Drugi i treći prioritet bili su očigledno u skladu sa radom započetim pod prethodnim Predsedavajućim, a posebno tokom nemačkog predsedavanja u prvih šest meseci 2007. godine; samo četvrti prioritet odražava direktne interese Francuske – obnavljanje odnosa između EU i NATO-a. Tome u prilog govori i sledeći primer. Tokom svog predsedavanja Savetom ministara 2004. godine, Republika Irska je istakla posvećenost jačanju područja slobode, sigurnosti i pravde, posebno pitanjima koja uključuju spoljne granice i vize, uprkos činjenici što je Republika Irska bila samo pridruženi član Šengenskog sporazuma.
Da unutrašnji faktori mogu da oslabe ulogu Predsedavajućeg imamo bezbroj primera. Između jula 1994. i juna 1996. godine, svaka od zemalja koje su bile Predsedavajući imala je dodatne teškoće unutar svojih država za vreme mandata: Nemačka – federalne izbore, Francuska – predsedničke izbore, zatim je Španija, koja je bila sledeći Predsedavajući, bila potresena brojnim skandalima i na kraju Italija koja je skoro sve vreme predsedavanja bila bez formirane vlade. Kada je reč o spoljnim ograničenjima, treba pomenuti, između ostalog, terorističke napade od 11. septembra 2001. na NJujork i Vašington, zatim napade na Madrid (2004), London (2005) i Pariz (2015), vojnu interevenciju u Iraku (2003), svetsku ekonomsku krizu (2008), migrantsku krizu (2015), pandemiju bolesti Covid-19 (2020-).
Rotirajuće predsedavanje daje legitimitet za donošenje odluka u EU pružajući svakoj državi članici priliku da u redovnim intervalima predsedava procesom donošenja odluka. S obzirom da se politički sistem EU zasniva na bliskoj saradnji nacionalnih administrativnih struktura, učešće nacionalnih elita u ključnim procesima EU presudno je za sticanje iskustva iz prve ruke u tim procesima, kroz uspostavljanje bliskih radnih odnosa sa kolegama u drugim državama članicama i institucijama Unije. Pored toga, rotirajuće predsedavanje vodi ka većoj vidljivosti politike EU na domaćem terenu: nacionalna vlada dobija mnogo veću pažnju javnosti u sopstvenoj zemlji tokom predsedavanja kroz održavanje niza sastanaka na visokom nivou, konferencija, festivala i drugih događaja.
Na kraju, ukratko treba sumirati koje su to prednosti i nedostaci institucije Predsedavajućeg. Kada govorimo o prednostima – država koja predsedava je šest meseci u središtu pažnje i to za nju lično predstavlja stvar prestiža. Tokom mandata ona može više nego druga članica da utiče na formulisanje agende. Takođe, u toku mandata, ukoliko bude uspešan posrednik, ona može da se predstavi kao vešt pregovarač i tako utiče na svoju reputaciju među ostalim članicama. Kada je o nedostacima reč, oni se mogu sagledati iz dva aspekta: iz pozicije države članice i Unije. Sa stanovišta države, nedostaci se ogledaju u tome što je država koja se pokaže kao loš Predsedavajući na udaru kritika ostalih članica i celokupne evropske javnosti. Kada je reč o nedostacima iz pozicije Unije, šest meseci je kratak vremenski period, posebno kada se ima u vidu da jedna država predsedava jednom na 13,5 godina u EU27 pa je stoga šteta da država koja se pokazala kao uspešan Predsedavajući, mora da čeka toliko dugo da bi nastavila tamo gde je stala ili obrnuto, ako se loše pokazala da sačeka novu priliku da ispravi svoje greške.
Ostavi komentar