Autor: dr Jelena Todorović Lazić
U prvom Izveštaju o vladavini prava koji je Evropska unija objavila krajem septembra 2020. godine, primenjuje se novi mehanizam zaštite vladavine prava. Izveštaj se usredsređuje na četiri stuba vladavine prava: pravosudni sistem, antikorupcijski okvir, pluralizam medija i ostale institucionalne mehanizme kontrole i ravnoteže (check and balance). Za svaki od navedenih stubova, u Izveštaju se navode odredbe odgovarajućih EU zakona koji su relevantni za procenu. Pored pomenutih stubova, Izveštaj obuhvata 27 poglavlja koja predstavljaju specifične procene stanja vladavine prava za svaku državu članicu. Efikasni pravosudni sistemi i stroga institucionalna kontrola i ravnoteža predstavljaju srž poštovanja vladavine prava u evropskim demokratijama. Međutim, zakoni i jake institucije nisu dovoljni. Vladavina prava zahteva postojanje sistema koji je zasnovan na poštovanju nezavisnosti sudstva, efikasnim antikorupcijskim politikama, slobodnim i pluralističkim medijima, transparentnoj i visokokvalitetnoj javnoj upravi i slobodnom i aktivnom civilnom društvu.
Ovaj Izveštaj predstavlja rezultat bliske saradnje sa državama članicama, kako na multilateralnom nivou u Savetu, tako i na bilateralnim sastancima na tehičkom i političkom nivou. Metodologija koja je u njemu primenjena postaće deo godišnjeg procesa praćenja i nadzora nad vladavinom prava u državama članicama. Sve države članice su učestvovale u procesu pripreme Izveštaja. Komisija je razgovarala sa predstavnicima nacionalnih vlasti, uključujući pravosudne i nezavisne organe, policiju, kao i druge zainteresovane strane, kao što su udruženja novinara i predstavnici civilnog društva. Sprovedene su i ciljane konsultacije sa zainteresovanim stranama: evropske agencije, nacionalne i evropske organizacije civilnog društva i profesionalna udruženja, međunarodne organizacije (Evropska mreža saveta za pravosuđe, Evropska mreža predsednika Vrhovnih sudova, Evropska mreža nacionalnih institucija za ljudska prava, Savet evropskih advokatskih komora, Savet Evrope, Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS) i Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD)).
Poglavlja o državama članicama oslanjaju se na kvalitativnu procenu koju je sprovela Komisija, fokusirajući se na sintezu značajnih dešavanja od januara 2019. godine, uz kratak opis pravnog i institucionalnog okvira relevantnog za svaki stub, predstavljanje izazova, ali i pozitivnih aspekata, uključujući dobre prakse. Komisija je obezbedila koherentan i ekvivalentan pristup primenom iste metodologije i ispitivanjem istih tema u svim državama članicama. Procena stanja se odnosi na zahteve koje propisuju EU zakoni, uključujući i presude Suda pravde. Dodatno, preporuke i mišljenja Saveta Evrope pružaju koristan referentni okvir za standarde i najbolje prakse.
Pored neposrednog zdravstvenog i ekonomskog uticaja, pandemija COVID-19 stvorila je širok spektar izazova za društvo, tačnije za javnu upravu i ustavno-pravne sisteme. Pandemija se pokazala kao test otpornosti nacionalnih sistema u kriznim vremenima. Sve države članice su preduzele izuzetne mere u cilju zaštite javnog zdravlja, a većina je proglasila neki oblik vanrednog stanja ili su im dodeljena posebna vanredna ovlašćenja, u skladu sa ustavnim odredbama ili zakonima o zaštiti javnog zdravlja. Promena ili suspendovanje uobičajenih nacionalnih kontrola i ravnoteža mogu predstavljati posebne izazove za vladavinu prava, a ovi događaji postali su glavno pitanje javne rasprave u mnogim državama članicama. Kao rezultat toga, Komisija je pažljivo pratila primenu hitnih mera.
Komisija je istakla da odgovori na krizu moraju poštovati temeljne principe i vrednosti utvrđene Ugovorima. Ključni test za vanredne mere odnosi se na to da li su mere bile vremenski ograničene, da li su postojale zaštitne mere koje su obezbedile da one budu strogo neophodne i proporcionalne i da li se može održati parlamentarni i pravosudni nadzor, kao i nadzor medija i civilnog društva. Kako je najoštrija faza krize popuštala, drugo ključno pitanje bilo je način na koji su ove mere smanjene ili ukidane. Situaciju ispituju i međunarodne organizacije, a Evropski parlament je zatražio od Venecijanske komisije mišljenje o merama preduzetim u državama članicama i njihovom uticaju na demokratiju, vladavinu prava i osnovna prava.
Reakcije na krizu pokazale su snažnu otpornost nacionalnih sistema. U mnogim državama članicama sudovi su detaljno pregledali vanredne mere i vodile su se političke i pravničke rasprave o tome da li su primenjeni vanredni režimi opravdani i proporcionalni, da li su odluke zakonite i da li su korišćeni pravi postupci i instrumenti.
Pandemija je istakla važnost da se hitno i efikasno donose odluke neophodne za zaštitu javnog zdravlja a da to ne znači zaobilaženje uspostavljenih kontrola i ravnoteža – uključujući i parlamente – posebno kada mere utiču na osnovne slobode i prava stanovništva u celini. U određenim državama članicama mediji i civilno društvo suočavaju se sa novim preprekama. Takve situacije su, između ostalog, doprinele širenju dezinformacija i smanjenju poverenja u javne vlasti, koje štete vladavini prava. Pandemija je dala vetar u leđa digitalizaciji sudskog postupka u brojnim državama članicama. U tom smislu, pandemija je još jednom potvrdila kako vladavina prava ima direktan uticaj na svakodnevni život ljudi.
Ustavni, pravni i politički sistemi država članica generalno odražavaju visoke standarde vladavine prava. Ključni principi vladavine prava – zakonitost, pravna sigurnost, zabrana proizvoljnog vršenja izvršne vlasti, efikasna sudska zaštita od strane nezavisnih i nepristrasnih sudova, uključujući poštovanje osnovnih prava, podelu vlasti i jednakost pred zakonom – sadržani su u nacionalnim ustavima i ugrađeni u nacionalno zakonodavstvo.
Efikasni pravosudni sistemi su od suštinskog značaja za očuvanje vladavine prava. Iako je organizacija pravde u državama članicama u nadležnosti država članica, države članice moraju osigurati da njihovi nacionalni pravosudni sistemi pružaju efikasnu sudsku zaštitu. Nezavisnost nacionalnih sudova je presudna za osiguranje takve sudske zaštite. Nacionalni sudovi osiguravaju efikasno sprovođenje prava i obaveza predviđenih pravom EU.
Funkcionisanje pravosudnog sistema visoko je pozicionirano na nacionalnim političkim agendama, što ilustruje činjenica da su gotovo sve države članice uključene u reforme pravosuđa, čak i ako se njihov cilj, obim, oblik i stanje primene razlikuju. Područja reforme kreću se od strukturnih ustavnih promena, poput uspostavljanja saveta za pravosuđe ili novih sudova, do konkretnih operativnih mera, na primer o digitalizaciji upravljanja predmetima na sudovima. Konsultacije sa državama članicama su pokazale da one pomno prate reforme i razvoj vladavine prava u drugim državama članicama, kao i evolutivnu praksu Suda pravde i Evropskog suda za ljudska prava.
U velikom broju država članica nastojanja su da se ojača sudska nezavisnost i da se smanji uticaj izvršne ili zakonodavne vlasti na pravosuđe. To uključuje uspostavljanje ili jačanje nezavisnog Nacionalnog saveta za pravosuđe. Način imenovanja sudija jedan je od elemenata koji može imati uticaja na nezavisnost sudija.
Na Malti, Parlament je nedavno usvojio niz reformi pravosudnog sistema u cilju jačanja sudske nezavisnosti. U Češkoj, reforme koje su u pripremi, teže povećanju transparentnosti u imenovanju, napredovanju i razrešenju sudija. Na Kipru, od jula 2019. godine, imenovanje sudija podleže novim detaljnim kriterijumima. U Letoniji su Savetu za pravosuđe dodeljena nova ovlašćenja u cilju jačanja sudske nezavisnosti.
Rasprave, razmišljanja i planovi reformi o jačanju pravnih i ustavnih zaštitnih mera za nezavisnost sudstva odvijaju se i u državama članicama u kojima se nezavisnost pravosuđa tradicionalno percipira kao dobra. Na primer, u Irskoj je krajem 2019. godine uspostavljeno nezavisno Sudsko veće za zaštitu nezavisnosti sudstva. U Luksemburgu, planirana revizija Ustava ima za cilj uvođenje novih elemenata za jačanje sudske nezavisnosti. U Holandiji su predviđene reforme kojima će se ograničiti uticaj izvršne i zakonodavne vlasti na imenovanje sudija Vrhovnog suda. U Švedskoj je u februaru 2020. godine osnovana istražna komisija o jačanju zaštite demokratije i nezavisnosti sudstva sa ciljem da formuliše predloge za zakonodavne i ustavne reforme.
Sve više se raspravlja o nezavisnosti tužilaštva u pogledu izvršne vlasti, jer ona ima važne implikacije na sposobnost za borbu protiv kriminala i korupcije. Iako u EU ne postoji jedinstveni model za institucionalno uređenje tužilaštva ili za imenovanje, razrešenje ili disciplinske postupke za tužioce na različitim nivoima, institucionalne zaštitne mere mogu pomoći da se obezbedi da tužilaštvo bude dovoljno nezavisno, odnosno, da funkcioniše bez političkih pritisaka.
Reforme za jačanje nezavisnosti tužilaštva u toku su na Malti, gde se uspostavlja potpuno odvojeno tužilaštvo, čime je okončana tradicionalna uloga generalnog tužioca, koji je delovao kao pravni savetnik vlade. Kipar, takođe, priprema zakonodavne promene kojima je cilj reformisanje Advokatske kancelarije stvaranjem posebnih, samostalnih uprava u okviru Advokatske kancelarije. U Poljskoj je dvostruka uloga u kojoj je ministar pravde ujedno i glavni tužilac, izazvala posebnu zabrinutost jer povećava ranjivost na politički uticaj u pogledu organizacije tužilaštva i vođenja istrage. Odnos generalnog tužioca prema tužiocima nižeg ranga, takođe, daje razlog za zabrinutost u određenim državama članicama. Na primer, u Bugarskoj zakonodavne procedure koje se odnose na odgovornost generalnog tužioca tek treba da budu usvojene.
Uprkos naporima da se reformama u brojnim državama članicama poboljša nezavisnost pravosuđa, razvoj događaja u nekoliko država zabrinjava. Oni se kreću od zabrinutosti zbog sposobnosti Saveta za pravosuđe da vrše svoje funkcije, do zabrinutosti zbog sve većeg uticaja izvršne i zakonodavne vlasti na funkcionisanje pravosudnih sistema, uključujući Ustavne sudove ili Vrhovne sudove.
U nekim državama članicama pravac promena u pravosuđu izazvao je ozbiljnu zabrinutost zbog uticaja reformi na nezavisnost pravosuđa. Ovo je bilo jedno od pitanja pokrenutih u postupku iz člana 7 UEU koji je pokrenuo Evropski parlament u slučaju sa Mađarskom. Nezavisni Nacionalni pravosudni savet posebno se suočava sa izazovima jačanja ovlašćenja njegovog predsednika. Ostali problemi povezani su sa novim pravilima koja omogućavaju imenovanje članova Vrhovnog suda u Ustavni sud, koje je izabrao Parlament, van uobičajene procedure imenovanja.
Poljska reforma pravosuđa iz 2015. godine bila je glavni izvor kontroverzi, kako na domaćem, tako i na nivou EU. To je čak dovelo do toga da je Komisija pokrenula postupak prema članu 7 UEU 2017. godine koji još uvek nije završen u Savetu. Tokom 2019. i 2020. godine, Komisija je pokrenula dva postupka za povredu prava radi zaštite nezavisnosti sudstva i Sud pravde je odobrio privremene mere za suspendovanje ovlašćenja Disciplinskog veća Vrhovnog suda u pogledu disciplinskih predmeta koji se tiču sudija.
U Bugarskoj trenutni razlog za zabrinutost izazivaju sastav i funkcionisanje Vrhovnog saveta sudstva i Inspektorata pri Vrhovnom savetu sudstva. U Rumuniji nastavljaju da se primenjuju kontroverzne reforme donete u periodu 2017−2019 koje su imale negativan uticaj na nezavisnost pravosuđa. Vlada je 2020. godine izrazila posvećenost da se vrati na put reforme pravosuđa, što je dovelo do značajnog smanjenja u tenzijama u odnosu sa pravosuđem. U Hrvatskoj poteškoće stvaraju loši administrativni kapaciteti. Državno sudsko veće i Državno tužilaštvo imaju probleme u ispunjavanju njihovog mandata, u smislu smanjene uloge u imenovanju sudija i tužilaca. U Slovačkoj postoji dugogodišnja zabrinutost u vezi sa nezavisnošću i integritetom pravosudnog sistema. U aprilu 2020. Vlada je najavila važne reformske planove za jačanje nezavisnosti i integriteta pravosuđa, kao i postupak imenovanja za Ustavni sud.
U nekim državama članicama često se izveštava o političkim napadima i medijskim kampanjama na sudije i tužioce. Preduzete su i mere, uključujući i disciplinske, koje utiču na slobodu sudija da se obrate Sudu pravde EU. Takvi napadi i mere mogu imati negativan uticaj na poverenje javnosti u pravosuđe. U velikom broju slučajeva napadi su usmereni na sudije i tužioce koji zauzimaju stavove u javnosti kako bi osudili razvoj događaja koji bi mogao da nanese štetu pravosuđu u celini. U svojoj nedavnoj odluci od 5. maja 2020. godine, Evropski sud za ljudska prava potvrdio je slobodu izražavanja za tužioce i sudije da učestvuju u javnim raspravama o zakonodavnim reformama koje utiču na pravosuđe ili o pitanjima koja se tiču nezavisnosti sudstva.
Pandemija je naglasila važnost digitalizacije pravosudnih sistema. Tokom poslednjih nekoliko godina države članice nastoje da na najbolji način iskoriste informatičke alate kako bi olakšale komunikaciju sudova sa strankama i advokatima, za efikasno upravljanje obimom posla i za povećanje transparentnosti, uključujući on-line pristup sudskim odlukama. Pandemija je pokazala važnost ubrzanja reformi za digitalizaciju u pravosudnim institucijama, razmenu informacija i dokumenata sa strankama i advokatima i kontinuiran i lak pristup pravdi za sve. Veliki broj inicijativa se preduzima u rasponu od omogućavanja korisnicima sudova da prate on-line faze postupka.
Neke države članice su već dosta napredovale u primeni takvih sistema. Na primer, u Estoniji i Letoniji pravosudni sistem karakterišu neke od najnaprednijih informacionih i komunikacionih tehnologija koje se koriste na sudovima. Oni pružaju visok stepen pristupačnosti i fleksibilnosti, takođe, u velikoj meri su doprineli daljem funkcionisanju sudova uz relativno malo poremećaja tokom pandemije. U Sloveniji je digitalizacija pravosudnog sistema za upravljanje predmetima dobro napredovala, a dalji razvoj je u toku radi poboljšanja elektronske komunikacije između sudova i stranaka. Mađarska ima visok nivo digitalizacije pravde, sa velikom dostupnošću elektronskih sredstava u vezi sa Internet pristupom objavljenim presudama. U Portugaliji je izmenama Zakona o parničnom postupku primenjen princip „digitalno podrazumevano“ u svim parničnim postupcima. U Italiji je u toku nacrt reforme parničnog postupka kako bi se obezbedila ekskluzivna Internet prijava i širi spektar elektronskih sredstava, uključujući plaćanje sudskih taksi putem Interneta.
Efikasni pravosudni sistemi oslanjaju se na odgovarajuće ljudske i finansijske resurse. Iako se vladini izdaci za pravosudni sistem generalno povećavaju, u velikom broju država članica pravosuđe se mora nositi sa ograničenim resursima. Prekomerna dužina postupaka i zaostaci u pravosudnim sistemima moraju se rešiti odgovarajućim merama. Ekonomski i socijalni efekti pandemije podvukli su potrebu za jačanjem otpornosti pravosudnog sistema jer se može očekivati povećanje broja predmeta. Neefikasnost može stvoriti nepoverenje u pravosudne sisteme, što može postati izgovor za neadekvatne reforme pravosuđa koje utiču na vladavinu prava. U nekim državama članicama potreba za dodatnim resursima zvanično je prepoznata u vladinim programima. Na primer, Nemačka primenjuje Pakt za vladavinu prava, koji uključuje značajne dodatne resurse, kako na saveznom nivou, tako i na nivou pokrajina. Inicijative u Austriji i Francuskoj, takođe, imaju za cilj povećanje resursa za pravosudni sistem.
Ostavi komentar