Politika proširenja EU – između „zamora od proširenja“ i integracionog kapaciteta Unije

Politika proširenja EU – između „zamora od proširenja“ i integracionog kapaciteta Unije

Autor: Jelena Todorović Lazić

Evropska unija (EU) je prihvatila proširenje kao najučinkovitije spoljnopolitičko sredstvo – može se tvrditi da je proširenje EU bila najuspešnija politika promocije demokratije koju je ikada sproveo spoljni akter. Ono što treba istaći jeste da je politika proširenja dobila konačne, danas prepoznatljive obrise (iako je i ranije postojala), tek nakon što je istočno proširenje bilo izvesno. Sve tri strane koje učestvuju u politici proširenja (EU, države članice, države kandidati), treba da ispune neke preduslove da bi pomenuta politika bila uspešna – najpre, potreban je politički konsenzus o potrebi članstva, zatim integracioni kapacitet i na kraju ali ne i najmanje važan uslov – kredibilitet svih učesnika u ovoj politici. Komisija je tokom prethodnih rundi proširenja bila glavni pokretač politike proširenja, poslednjih godina to više nije slučaj. Utisak je da stavovi nacionalnih parlamenata sve više određuju ključne političke odluke o proširenju. Na taj način unutrašnja politika u državama članicama postaje važna za mesto EU politike proširenja. U većini država članica negativno se doživljava politika proširenja – često zbog onoga što oni doživljavaju kao globalne krize koje utiču na loše ekonomske performanse „kod kuće“.

Kada se govori o zastoju u politici proširenja koriste se dva, u mnogim segmentima, slična obrazloženja. Najpre se koristio termin „zamor od proširenja“, a potom je on zamenjen apsorpcionim, odnosno integracionim kapacitetom Unije. Zamor od proširenja (enlargement fatigue) nije novi fenomen čak ni kada se pominje u kontekstu proširenja na Zapadni Balkan. Slični obrasci i impulsi mogu se naći i u nekim drugim periodima u istoriji politike proširenja. Još od samih početaka evropskih integracija odnos između proširenja i produbljenja bio je predmet mnogobrojnih debata. Tokom 60-ih godina Francuska je dva puta odbila članstvo Velike Britanije. 1977. godine Fransoa Miteran je izrazio otpor prema prijemu Španije i Grčke. Sumnje oko poželjnosti istočnog proširenja, a posebno njegovog potencijalno negativnog efekta na institucionalnu ravnotežu Unije, javile su se krajem 90-ih i početkom 2000-ih.

Zamor od proširenja ulazi na velika vrata u evropski diskurs odmah nakon neuspelih referenduma u Francuskoj i Holandiji. Seizmički šok nastao je u Evropi usled negativnog ishoda referenduma, a efekat je pojačan zajedno sa „velikim praskom“ – koji simbolizuje prisustvo poljskog vodoinstalatera u „starim“ državama članicama  – sve ovo zajedno činilo se kao dobar argument za objašnjenje odbijanja evropskog projekta. Zabrinutost oko „apsorpcionog kapaciteta” EU (definisan kao sposobnost EU da apsorbuje nove članove uz zadržavanje momenta procesa evropskih integracija) počela je da se redovno pojavljuje u debati o budućem širenju, posebno nakon što je Evropski savet zatražio od Komisije da ponovo razmotri kriterijume iz Kopenhagena i iznova proceni apsorpcioni kapacitet Unije. Različita pitanja u vezi sa zamorom od proširenja dobijaju sve veći medijski prostor u izveštavanju o EU. Šoluha definiše fenomen kao „neodlučnost ili nespremnost da se prime u članstvo nove države, izražene u uzajamnom delovanju proširenja i produbljenja u kontekstu predstojećeg ili tek okončanog kruga proširenja“.

Danas možemo primetiti da postoji kvalitativno drugačija dimenzija prirode prigovora koje iznose oni akteri koji nastoje da odugovlače, obeshrabre ili opstruiraju proširenje na Zapadni Balkan. Ovo uključuje normativne i interesne prigovore, a posebno, osećaj da je EU već dostigla svoj optimalni kapacitet apsorpcije. Primenjen na region Zapadnog Balkana, zamor od proširenja sada predstavlja refleks prema otvorenoj opstrukciji daljeg širenja EU na osnovu iznetih sumnji u „transformativni kapacitet“ EU i straha od slabljenja unutrašnje putanje integracije postojeće Unije. To rezultira mnogo otvorenijom politizacijom proširenja na nivou država članica. Nevoljnost proširenja bila je prisutna mnogo pre nego što je nastupila ekonomska kriza. Još jedan argument u prilog pomenutoj nevoljnosti mogao se videti u potezima država članica EU kako bi se „zaštitili“ nacionalni interesi uvođenjem mogućnosti budućih referenduma o daljim proširenjima EU. Uzeti zajedno, ovi različiti elementi spajaju se sa sve ubedljivijim argumentom da su države Zapadnog Balkana stavljene na „usporeni put ka pristupanju Uniji“.  Zamor od proširenja preselio se iz senke u glavne tokove debata o proširenju nakon pristupanja Bugarske i Rumunije 2007. godine. Najčešća optužba je da nijedna od pomenutih država nije bila sasvim pripremljena za članstvo u Uniji i da članstvo nije učinilo mnogo da se promene osnovni problemi upravljanja. Ugrožena vladavina prava u Mađarskoj, posebno sistematsko slabljenje sudova i napadi na slobodu štampe, na sličan način dovode u pitanje neke od osnovnih normi demokratskog upravljanja u EU. Jedna od prihvaćenih „istina“ o procesu proširenja je da uslovljavanje EU pokreće izgradnju države i konsolidaciju liberalnih demokratskih normi i institucija u novim državama članicama. Bugarska, Rumunija, Mađarska i Poljska, sve one zajedno se suprotstavljaju ovoj logici i na taj način dovode u sumnju jedan od temeljnih postulata koje podupire politiku proširenja. NJihovo nepridržavanje normi EU predstavlja ozbiljne izazove za kredibilitet „integracije EU kroz zakon“.

 A sada ćemo se osvrnuti na koncept integracionog kapaciteta koji se podjednako koristi kao objašnjenje zastoja u politici proširenja pored analiziranog zamora od proširenja. Opšte posmatrano, integracioni kapacitet se odnosi na to da li Evropska unija može preuzeti nove članice u datom trenutku ili u određenom periodu, bez ugrožavanja političkih ciljeva utvrđenih Ugovorima. Dakle, to je pre svega funkcionalni koncept. Neki autori definišu integracioni kapacitet kao „sposobnost EU da uspešno proširi svoje članstvo, tj. da pretvori države nečlanice u države članice dok istovremeno održava koheziju i funkcionisanje EU“.  Integracioni kapacitet ima dve dimenzije: spoljnu i unutrašnju. „Kapacitet spoljne integracije odnosi se na pretvaranje država nečlanica u države članice i odnosi se na sposobnost EU da pridružene države „transformiše“ da budu spremne za članstvo dok se kapacitet unutrašnje integracije vezuje za održavanje kohezije i funkcionisanja EU odnosno, sposobnost EU da se pripremi za proširenje“. Obe dimenzije kapaciteta su međusobno povezane. Što su nove države članice bolje pripremljene, to je manja verovatnoća da će poremetiti koheziju i funkcionisanje EU. Sa druge strane, što EU uspešnije integriše nove članice i održava svoju koheziju, to je kredibilnije njeno obećanje za buduće članice.

Kao jednu od poddimenzija integraciong kapaciteta neki autori pominju institucionalnu dimenziju. Kapacitet institucionalne integracije odnosi se na sposobnost institucija EU da apsorbuju povećanje broja država članica.  U kontekstu istočnog proširenja, postojala je izražena zabrinutost kako akademske zajednice, tako i javnosti da bi tako veliki upliv novih država članica mogao preopteretiti institucije i politike EU – posebno zato što je većina novih država članica bila tek nedavno prešla iz komunističkih političkih i ekonomskih sistema. Očekivalo se da će proširenje na istok stvoriti nove koalicije i sukobe u EU, usporiti ili čak paralizovati donošenje odluka u EU i smanjiti „proizvodnju“ zakona u EU.  Konačno, postojala je i zabrinutost u vezi sa primenom evropskog prava. Nove države članice imale su relativno slabe upravljačke kapacitete i prevladavalo je uverenje da one nisu u stanju da efikasno primenjuju evropsko pravo.

Ključni kriterijumi za kapacitete spoljne integracije su kopenhaški kriterijumi za članstvo u EU, dogovoreni u junu 1993. godine. Političke kriterijume čine demokratija, vladavina prava, ljudska prava i poštovanje i zaštita manjina. Ovi kriterijumi su smatrani neophodnim uslovima za članstvo i posebno su relevantni zbog nedemokratskog nasleđa svih istočnoevropskih zemalja. Potrebna „sposobnost da se preuzmu obaveze članstva“ odnosi se na usvajanje administrativne reforme potrebne za njegovu uspešnu implementaciju. Kada je reč o ekonomskim kriterijumima, neophodno je postojanje funkcionalne tržišne ekonomije, kao i sposobnost da se nosi sa konkurentnim pritiscima i tržišnih sila unutar Unije.

Odsustvo perspektive članstva smanjuje spoljni kapacitet, a skeptična javnost jednim delom slabi unutrašnji kapacitet. Od proširenja 2004. godine, došlo je do opadajućeg trenda podrške politici proširenja u evropskoj javnosti za buduća proširenja Unije. U javnoj svesti, posebno u Zapadnoj Evropi, proširenje na istok je manje vezano za uspešnu ekonomsku i političku transformaciju Istočne Evrope više za migraciju i uočenu ekonomsku pretnju, posebno gubitak radnih mesta. Takvom stavu ide u prilog sveobuhvatna ekonomska kriza koja je pogodila Uniju posmatrano od 2008. godine na ovamo.

Što se tiče trenutnih kandidata za članstvo u Uniji, EU bi morala da ojača kredibilitet procesa proširenja  i uslovljavanja. Za građane država članica to znači strogu ali poštenu uslovljenost, budući da neka istraživanja ukazuju da bi građani mogli biti povoljnije raspoloženi za proširenje na osnovu objektivnih kriterijuma i transparentnih procena. Međutim, kako bi obećanje o pristupanju učinilo verodostojnijim za zemlje kandidate, trebalo bi se otvorenije baviti pitanjem proširenja u domaćoj političkoj areni država članica. Javno mnjenje u državama članicama postalo je sve nepovoljnije za proširenje  i nedostatak debate o budućim proširenjima čini se da je jedna od glavnih zamerki građana. Ukoliko nacionalne elite u državama članicama ne daju argumente za prihvatanje kandidata koji ostvaruju napredak u pregovorima, mogućnost budućeg odbijanja pristupnih ugovora na referendumima predstavlja stvarnu pretnju kredibilitetu proširenja.

Kredibilitet je potrebno dodatno ojačati i u postpristupnom periodu. Sposobnost EU da promoviše i štiti demokratiju i efikasnost upravljanja slabi kada zemlje kandidati postanu članice. Sadašnje sankcije iz člana 7 su suviše neefikasne i s obzirom na uslov skoro jednoglasnosti – nisu dovoljno kredibilne. Postpristupni uslovi mogli bi se graditi na istom modelu i kombinovati kodifikaciju akija u oblasti demokratije, nepristrasnu procenu (npr. Venecijanska komisija) i niz ograničenih, poželjno bi bilo finansijskih sankcija.

Kombinacija kredibilne perspektive članstva, uslovljavanja i pomoći državama kandidatima – neophodna je za uspešan sveukupni integracioni kapacitet EU. Odsustvo bilo kog uslova može stvoriti neravnotežu i neefikasnost. Čak i njihova kombinacija nije garancija za uspeh, koji u krajnjem ishodu zavisi od domaćih uslova kako u državama članicama i tako i u državama kandidatima.

U Evropskoj uniji napravljen je politički ambijent u kojem se daljem proširenju pristupa s najvećim oprezom spram njegovog potencijalnog negativnog delovanja na unutrašnju političku i ekonomsku koheziju i stabilnost Unije. Kao glavni argument u korist sporijeg i opreznijeg pristupa proširenju, prihvaćen sa svih strana, uključujući i Francusku i Nemačku kao ključne pokretače procesa integracije EU, pojavljuje se opšta zabrinutost u vezi s kapacitetom Unije da integriše nove članice dok se istovremeno suočava sa sopstvenom unutrašnjom transformacijom.

Vratimo se ranije iznetom argumentu da je proširenje moguće i uspešno ako Unija, njene članice, kao i države kandidati, postignu jasan politički konsenzus o neophodnosti širenja članstva. Videli smo da savremeni momenat u razvoju EU pokazuje ograničenja u svakom od ovih elementa (konsenzus, kapacitet, kredibilitet) kod svakog od pomenutih aktera.

Kada je reč o politici proširenja, nije nepoznato samo njeno mesto u budućoj Uniji već je značajno i ono o čemu je već bilo reči – apsorpcioni odnosno, integracioni kapacitet Unije. Trenutno izgleda da su oba aspekta integracionog kapaciteta poljuljana. Da bi spoljašnji kapacitet bio uspešan, perspektiva članstva mora biti izvesna, odnosno obećanja o članstvu kredibilna. Sa druge strane, primeri Poljske i Mađarske koje svojim potezima u domenu vladavine prava pokazuju da nisu u potpunosti prihvatile evropske vrednosti govore u prilog tezi da je unutrašnji integracioni kapacitet Unije omanuo i da se mora poraditi na njemu u situacijama budućih proširenja.