Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Mehanizmi kontrole i ravnoteže predstavljaju srž vladavine prava. Oni garantuju funkcionisanje, saradnju i međusobnu kontrolu državnih organa (jedan državni organ vrši vlast uz nadzor drugih). Pored efikasnih pravosudnih sistema, mehanizmi kontrole i ravnoteže se oslanjaju i na transparentan, odgovoran, demokratski i pluralistički proces donošenja zakona, podelu vlasti, ustavnu i sudsku reviziju zakona, transparentnu i visokokvalitetnu javnu upravu kao i efikasne nezavisne vlasti kao što su institucije Ombudsmana ili nacionalne institucije za ljudska prava. U svakoj državi članici specifični mehanizmi kontrole i ravnoteže razlikuju u zavisnosti političkih, pravnih i ustavnih tradicija. Iako se precizan model kontrole i ravnoteže koji odaberu države članice može razlikovati, ono što je ključno jeste da taj model osigura poštovanje vladavine prava.
Prvi izveštaj o vladavini prava fokusiran je na neke elemente koji imaju naročit značaj za vladavinu prava, kao što su: proces pripreme i donošenja zakona posebno u pogledu učešća zainteresovanih strana, upotreba brzih i hitnih postupaka i režim za ocenu ustavnosti zakona. Takođe, izveštaj se bavi i ustavnim reformama kako bi se ojačali mehanizmi kontrole i ravnoteže. Pored toga, prvi izveštaj o vladavini prava uključuje i ispitivanje izuzetnih mera preduzetih u borbi protiv pandemije. Uloga nezavisnih vlasti, poput Ombudsmana i drugih nacionalnih institucija za ljudska prava, kao i uloga organizacija civilnog društva u zaštiti vladavine prava, predstavljaju druge značajne elemente u analizi.
Pritisak na mehanizme kontrole i ravnoteže može se naći u svim državama članicama, često je normalan deo političkog procesa u demokratskom društvu. Ekonomska kriza, pandemija i društvene promene dodatno pojačavaju pritisak. Poslednjih godina Unija se suočila sa nekoliko kriza vladavine prava koje su povezane sa pritiscima na mehanizme kontrole i ravnoteže. Jačanje otpornosti ovih mehanizama je, stoga, od suštinske važnosti za zaštitu vladavine prava.
Okvir u kome postoji aktivno civilno društvo omogućava raspravu i nadzor nad onima koji su na vlasti. To je slučaj sa nezavisnim novinarima i kritičkim medijima. Pokušaji „gušenja“ aktera civilnog društva uvek bi trebalo da se posmatraju kao znak upozorenja u pogledu kršenja vladavine prava.
Rasprava i povećana svest o mehanizmima kontrole i ravnoteže koji su potrebni za funkcionisanje vladavine prava predstavljaju važan prvi korak. Sve veća pažnja usmerena ka raspravama o vladavini prava širom Unije može se ilustrovati naporima da se unaprede nacionalne rasprave kroz parlamentarna saslušanja, kampanje za podizanje svesti javnosti ili inicijative koje predvodi pravosuđe. U Češkoj Senat organizuje konferencije i debate na teme u vezi sa pravosudnim sistemom. U Danskoj je Nacionalna sudska uprava poslednjih godina preduzela niz koraka da promoviše vladavinu prava, odnosno, različitim ciljnim grupama da omogući bolje razumevanje pravosudnog sistema. U Nemačkoj redovne debate, nacionalne kampanje za informisanje kao i publikacije na temu vladavine prava doprinose negovanju dinamične kulture vladavine prava. U Holandiji se u oba Doma parlamenta organizuju redovne političke rasprave o vladavine prava.
U velikom broju država članica procesi ustavne reforme su u toku. Oni se posebno odnose na otvaranja novih kanala za građane koji će osporiti vršenje izvršne ili zakonodavne vlasti. Na Kipru, na primer, nacrt zakona predviđa stvaranje Ustavnog suda koji bi od Vrhovnog suda preuzeo ocenu ustavnosti zakona. U Luksemburgu je nedavna ustavna reforma pojačala efekte odluka Ustavnog suda prilikom proglašenja zakonskih odredbi neustavnim. U Slovačkoj vlada razmatra jačanje ovlašćenja Ustavnog suda, između ostalog, uvođenjem mogućnosti ustavne žalbe i ex ante kontrole usaglašenosti zakona sa Ustavom. Ustavne reforme odnose se i na druge aspekte kontrole i ravnoteže. S tim u vezi, na Malti je nedavno usvojena ustavna reforma koja se tiče izbornog postupka za predsednika Malte i uloge institucije Ombudsmana. Razmišljanja u Švedskoj o jačanju demokratskog sistema uključuju reformu procesa usvajanja ustavnih amandmana, dok parlament razmatra ustavni status, nadležnost i aktivnosti Ombudsmana. Neki od ovih pokušaja reformi oslanjaju se na savete međunarodnih stručnih tela poput Venecijanske komisije.
Uočljivi su brojni pokušaji država članica da poboljšaju inkluzivnost zakonodavnog procesa. Na Kipru i u Češkoj, na primer, trenutno su aktuelni pokušaji da se utiče na proces konsultacija i transparentnost u zakonodavnom procesu. U Grčkoj je u toku sveobuhvatna reforma procedure donošenja zakona. U Francuskoj se nedavna inicijativa Građanske konvencije o klimi smatra inovativnim načinom angažovanja građana u zakonodavnom procesu.
U svim državama članicama uobičajeni zakonodavni postupak daje prevlast parlamentu kao zakonodavcu. Venecijanska komisija i Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS) u nekoliko navrata su naglasile značaj parlamentarne procedure: temeljna razmatranja zakonskih predloga i amandmana, uključujući značajne konsultacije sa zainteresovanim stranama, stručnjacima i civilnim društvom, kao i dijalog sa političkom opozicijom. Pored toga, zaobilaženje parlamenta u zakonodavnoj proceduri dovodi do iskrivljenja podele vlasti, jednog od ključnih principa vladavine prava.
U nekoliko država članica često pribegavanje ubrzanom zakonodavstvu u parlamentu ili vladinim hitnim uredbama izazvalo je zabrinutost, posebno kada se primenjuje u kontekstu širokih reformi koje pogađaju osnovna prava ili funkcionisanje ključnih državnih organa, poput pravosudnog sistema ili Ustavnog suda. U takvim slučajevima postoji povećan rizik od usvajanja zakona koji ugrožavaju poštovanje osnovnih prava, vladavinu prava ili demokratiju. U Poljskoj se ubrzano usvajanje zakona u parlamentu široko koristilo u periodu 2015‒2019. za sprovođenje značajnih strukturnih reformi pravosuđa, koje su povećale politički uticaj na pravosuđe. U Rumuniji je široka upotreba hitnih uredbi koje je donosila vlada, a koje se odnose na oblasti kao što su pravosudne reforme, pokrenula zabrinutost u pogledu kvaliteta zakonodavstva, pravne sigurnosti i poštovanja podele vlasti (kao rezultat, na konsultativnom referendumu u maju 2019. godine, većina građana Rumunije podržala je zabranu usvajanja vladinih hitnih uredbi u oblasti pravosuđa). Česta upotreba brzih postupaka bez prolaska kroz uobičajene pripremne procese i konsultacije sa zainteresovanim stranama takođe predstavlja rizik iz perspektive vladavine prava.
Reakcije na krizu izazvanu pandemijom pokazale su, u celini, snažnu otpornost nacionalnih sistema, uz intenzivne političke i pravne rasprave o preduzetim merama. U mnogim državama članicama parlamentarni nadzor i rasprave bili su ključni za oblikovanje predloga za vanredno stanje ili pak za režim vanrednog stanja u zdravstvu ali i za proveru ex post uredbi koje je donela vlada. Pored toga, ove mere su često kontrolisali Ustavni sud, Vrhovni sudovi ili redovni sudovi.
Nacionalne institucije za ljudska prava igraju važnu ulogu kao mehanizmi kontrole i ravnoteže. Nekoliko država članica (Češka, Italija i Malta) još uvek nisu uspostavile takvu instituciju, iako imaju druge organe vlasti aktivne na polju osnovnih prava. Nezavisni Ombudsman prisutan je i u Češkoj i na Malti; u Italiji Međuministarski komitet za ljudska prava komunicira sa civilnim društvom, akademskom zajednicom i svim relevantnim zainteresovanim stranama radi promocije i zaštite ljudskih prava, a postoje regionalni Ombudsmani koji su odgovorni za zaštitu sloboda i prava građana. U Italiji trenutno parlament ispituje dva nacrta zakona kojima se predlaže stvaranje Nezavisne nacionalne uprave za ljudska prava. Na Malti se takođe raspravlja o predlogu za uspostavljanje institucije za ljudska prava. Uloga Ombudsmana u kontroli i ravnoteži varira. U nekim državama članicama ombudsman može osporiti zakone Ustavnom sudu ili pak zatražiti njihovu reviziju u parlamentu.
U nedavnoj presudi Sud pravde EU je jasno stavio do znanja da organizacije civilnog društva „moraju biti u stanju da nastave (svoje) aktivnosti i da deluju bez neopravdanog mešanja države“ (presuda od 18. juna 2020, Komisija protiv Mađarske, Paragrafi 112 i 113). Priznati pravo na slobodu udruživanja predstavlja jedan od osnovnih temelja demokratskog i pluralističkog društva jer omogućava građanima da se ponašaju kolektivno u oblastima od zajedničkog interesa i na taj način doprinose normalnom funkcionisanju javnog života.
U većini država članica postoji okruženje koje omogućava i podržava civilno društvo. Nedavno su neke države članice ojačale ili nameravaju da preduzmu inicijative u vezi sa poboljšanjem okruženja za delovanje civilnog društva. Na primer, u Hrvatskoj je na stolu Nacionalni plan za poboljšanje zakonske, finansijske i institucionalne podrške sistemu aktivnosti civilnog društva. U Sloveniji Nacionalna strategija za razvoj nevladinog sektora i volontiranja ima za cilj veću podršku nevladinim organizacijama do 2023. godine. U mnogim državama članicama civilno društvo se pokazalo otpornim u teškim okolnostima i nastavilo da igra aktivnu ulogu u nacionalnoj i evropskoj debati o vladavini prava kao deo mehanizama kontrole i ravnoteže. U Slovačkoj je civilno društvo snažno reagovalo nakon ubistva Jana Kucijaka i njegove verenice Martine Kušnirove 2018. godine. U Rumuniji je učešće civilnog društva bilo ključno za podsticanje antikorupcijskih reformi kao i za odbranu vladavine prava u zemlji. U Italiji postoji aktivno civilno društvo, mada su neke nevladine organizacije, posebno u vezi sa određenim pitanjima kao što su migracije, podvrgnute kampanjama blaćenja.
Međutim, u nekim državama članicama postoje primeri civilnog društva koje se suočava sa ozbiljnim izazovima u pogledu novih zakona koji ograničavaju pristup stranim finansijama ili kampanjama blaćenja. Na primer, u Bugarskoj su novi nacrti zakona o transparentnosti stranog finansiranja nevladinih organizacija kritikovani zbog mogućeg negativnog uticaja na civilno društvo. U Mađarskoj je u junu 2020. godine Sud pravde EU utvrdio da je zakon iz 2017. godine o transparentnosti organizacija civilnog društva koje finansiraju inostrane države nespojiv sa slobodnim kretanjem kapitala kao i sa pravom na slobodu udruživanja i pravom na zaštitu privatnog života i ličnih podataka. U Poljskoj su nevladine organizacije na meti nepovoljnih izjava predstavnika javnih vlasti. Akcije poljske vlade usmerene na LGBTI grupe, uključujući hapšenje i pritvaranje nekih predstavnika grupa, kao i kampanje blaćenja sprovedene protiv takvih grupa, izazvale su dodatnu zabrinutost.
Poštovanje vladavine prava predstavlja jedan od prioriteta ove Komisije, kako je navedeno u političkim smernicama predsednice Fon der Lajen. Evropski parlament igra sve značajniju ulogu u postavljanju rasprave o vladavini prava na evropski nivo. U poslednjih godinu dana Evropski parlament je reagovao na događaje koji se odnose na poštovanje zajedničkih vrednosti, uključujući vladavinu prava. Evropski parlament usvojio je nekoliko rezolucija (Rezolucija od 28. marta 2019. o situaciji vladavine prava i borbe protiv korupcije u EU, posebno na Malti i u Slovačkoj, Rezolucija od 18. decembra 2019. o vladavini prava na Malti nakon otkrića oko ubistva novinarke Dafne Galicije; Rezolucija od 16. januara 2020. o tekućim ročištima u skladu sa Članom 7 (1) UEU u vezi sa Poljskom i Mađarskom; Rezolucija od 17. aprila 2020. o koordiniranoj akciji EU u borbi protiv pandemije i njenih posledica). Komisija prepoznaje neophodnu vezu sa demokratijom i osnovnim pravima, o čemu će se govoriti u Akcionom planu za evropsku demokratiju i novoj strategiji za primenu Povelje o osnovnim pravima koje upravo Komisija treba da usvoji.
U jesen 2019. godine Savet ministara je raspravljao o daljem jačanju godišnjeg dijaloga o vladavini prava kroz godišnje izveštavanje. Prvi izveštaj o vladavini prava upravo pomaže na taj način što će pokrenuti debatu u evropskim i nacionalnim institucijama. Od država članica biće zatraženo da daju svoj doprinos početkom 2021. godine, nakon čega će uslediti posete svim državama članicama na proleće, pre sastavljanja sledećeg izveštaja.
Od 2017. godine Komisija ima namenski program za tehničku podršku reformama u državama članicama koji pokriva reforme u oblasti vladavine prava (program podrške strukturnim reformama, koji će od 2021. godine biti zamenjen Instrumentom tehničke podrške; ovaj program ne zahteva sufinansiranje). Pružena podrška može imati oblik ekspertskih misija i misija za utvrđivanje činjenica na terenu, kao i razmenu relevantnih najboljih praksi. Ostali programi Komisije, poput onih za pravdu i građane, jednakost, prava i vrednosti, takođe mogu dati svoj doprinos, uključujući pozive za predloge otvorene za civilno društvo i druge zainteresovane strane. Pravosudne i antikorupcijske reforme mogu imati važan uticaj na poslovno okruženje, kao što je često naglašeno u izveštajima Evropskog semestra, i stoga ih države članice moraju pažljivo razmotriti prilikom pripreme svojih nacionalnih planova za oporavak.
Sud pravde EU igra presudnu ulogu u održavanju vladavine prava kroz razvoj sudske prakse. Tamo gde nedostaci vladavine prava predstavljaju kršenje zakona EU, Komisija sledi strateški pristup kroz postupke za povredu prava. Ovi postupci imaju za cilj rešavanje određenih pitanja nepoštovanja zakona EU. Komisija se obavezala da će u potpunosti iskoristiti svoja ovlašćenja i nastaviti da igra ulogu čuvara Ugovora kako bi osigurala poštovanje zahteva zakona EU koji se odnose na vladavinu prava. Nekoliko puta je pokrenula postupak pred Sudom pravde po pitanjima koja se tiču vladavine prava. Sud pravde je tokom 2019. i 2020. razvio važnu sudsku praksu o vladavini prava. Posebno je potvrdio i dalje razjasnio princip efikasne sudske zaštite i pravo na efikasan sudski lek. Očekuje se da će se ova sudska praksa dalje razvijati u narednim mesecima i godinama.
Konačno, u zaključcima sastanka od 17. do 21. jula Evropski savet je podsetio na važnost poštovanja vladavine prava ali i vrednosti na kojima počiva EU. Podsećajući na važnost zaštite budžeta Unije u skladu sa vrednostima Člana 2 UEU, Evropski savet podržao je uvođenje režima uslovljavanja u slučaju kršenja vladavine prava. Cilj je zaštita budžeta EU u situacijama kada bi finansijski interes Unije mogao biti ugrožen zbog nedostataka vladavine prava u nekoj državi članici.
Prvi izveštaj o vladavini prava rezultat je novog dijaloga između Komisije i država članica, koji se uklapa u analizu specifičnu za svaku državu članicu. Ovaj izveštaj je važan korak ka jačanju razumevanja vladavine prava u EU i međusobnog poverenja. Izveštaj daje pregled stanja na polju vladavine prava u državama članicama. Naglašava da mnoge države članice imaju visoke standarde vladavine prava i da su prepoznate kao najbolje prakse u primeni ključnih principa vladavine prava. Međutim, izveštaj takođe pronalazi važne izazove kada je sudska nezavisnost pod pritiskom, kada se sistemi nisu pokazali dovoljno otpornim na korupciju, kada pretnje slobodi medija i pluralizmu ugrožavaju demokratsku odgovornost ili kada postoje izazovi u vezi sa mehanizmima kontrole i ravnoteže.
Komisija se raduje daljem angažovanju Evropskog parlamenta i Saveta na pitanjima vladavine prava i smatra da ovaj izveštaj pruža solidnu osnovu za dalji međuinstitucionalni rad. Ona poziva nacionalne parlamente i nacionalne vlasti da razgovaraju o ovom izveštaju, uključujući poglavlja o njegovim zemljama, i traže međusobnu podršku kao podstrek za sprovođenje reformi. Komisija će uskoro započeti pripremu izveštaja o vladavini prava za 2021. godinu, oslanjajući se na iskustva stečena u prvoj godini funkcionisanja novog evropskog mehanizma vladavine prava sa ciljem da vladavina prava postane otpornija u evropskim demokratijama.
Ostavi komentar