Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Međuvladina konferencija u Amsterdamu ostala je podjednako u lošem sećanju i država članica i institucija EU koje su u njoj učestvovale. Opšte je uverenje da su njene pripreme, pregovori u toku same konferencije, kao i ratifikacija ugovora koji je na njoj dogovoren, trajali suviše dugo ali da rezultati koji su postignuti nisu predstavljali efikasan odgovor na izazov velikog istočnog proširenja koje je tada bilo izvesno. Može se reći da je Međuvladina konferencija u Amsterdamu postala poznata u istoriji evropskih integracija više po onome što nije mogla da reši tzv. Leftovers (ostaci), nego po konkretnim rešenjima. Reforma institucija i ponovno odmeravanje glasova država članica bili su neophodni za primanje novih članica u Uniju, ali čini se da je bilo lakše prebaciti ova pitanja za novu konferenciju, nego se uhvatiti u koštac sa njima.
Godinu dana nakon ratifikacije Ugovora iz Amsterdama, države nisu žurile sa rešavanjem pitanja institucionalne reforme, već su bile koncentrisane na neke druge stvari poput Ekonomske i monetarne unije ili Agende 2000. Nakon ostavke Komisije 1999. godine, EU je zapala u institucionalnu krizu. Postalo je očigledno da institucionalna reforma mora postati prioritetno pitanje za Evropsku uniju, ukoliko želi da izbegne pojavu novih institucionalnih kriza, posebno kada bude došlo do proširenja, a institucije ne budu do tada prilagođene funkcionisanju u okolnostima prijema novih članica. U toku predsedavanja Nemačke 1999. godine odlučeno je da će se nova Međuvladina konferencija održati do kraja 2000. godine. To je jedino što se znalo pouzdano. Nedoumice su bile prisutne kada je bilo reči o tome ko će pripremiti konferenciju (da li će to biti Grupa za razmišljanje – kao u slučaju prethodne konferencije ili će uloga biti dodeljena COREPER-u), kao i oko toga koja će sve pitanja biti na dnevnom redu (da li će biti samo leftovers-i ili će agenda biti šira). Nezadovoljne obavljenim poslom Grupe za razmišljanje u Amsterdamu, države članice su rešile na Samitu u Kelnu da COREPER-u povere pripremu buduće Međuvladine konferencije i da će na dnevnom redu biti svi leftovers-i kao i svako drugo pitanje koje se odnosi na ostale institucije. Mnoge države su se protivile konferenciji sa širim dnevnim redom, neke iz proceduralnih, druge iz suštinskih razloga. Proceduralne zamerke bile su bazirane na tome da se konferencija mora završiti u predviđenom vremenskom periodu, te stoga mora imati ograničen dnevni red, dok su suštinske zamerke bile zasnovane na odbijanju nekih država da se dublje integrišu.
Međuvladina konferencija zakazana za 2000. godinu nije imala za cilj produbljenje integracije kao npr. konferencije koje su prethodile usvajanju Ugovora iz Mastrihta. Cilj joj je bio nezavršena institucionalna reforma i otvaranje prostora za buduće proširenje EU. Zapravo, to što je bila usmerena na rešavanje institucionalnih pitanja, jedan je od osnovnih nedostataka ove konferencije, uzimajući u obzir da je to bio samo jedan segment Unije koji je trebalo reformisati, dok je srž njenih problema predstavljalo neefikasno upravljanje i demokratski deficit. S tim u vezi, ne čudi predlog Nemačke da se održe dve Međuvladine konferencije: jedna koja bi se bavila institucionalnim reformama, a druga pitanjima demokratskog legitimiteta i instrumentima spoljne i bezbednosne politike.
Za vreme portugalskog predsedavanja Unijom, u prvoj polovini 2000. godine objavljen je izveštaj – Presidency report, koji ilustruje složenost pitanja koje bi buduća konferencija trebalo da reši. Naime, u ovom izveštaju mogu se uočiti velike razlike u mišljenjima država članica po pitanju budućeg izgleda institucija EU. U toku portugalskog predsedavanja održano je 9 sastanaka pripremne grupe, 4 ministarska sastanka i dva Samita (u Feiri i Lisabonu), ali su predstavnici država članica iskoristili ove susrete samo za izlaganje svojih pozicija tako da dogovor oko reforme institucija nije bio na vidiku. Napredak nije postignut ni nakon sastanaka za vreme francuskog predsedavanja koji su prethodili završnim pregovorima u Nici. Svi učesnici bili su svesni toga da će dogovor biti postignut u poslednjem trenutku nakon dugotrajnog cenjkanja.
Pre otpočinjanja ove Međuvladine konferencije, države članice su se sporile oko toga šta bi sve trebalo da se nađe na dnevnom redu, odnosno, koliko će široka biti agenda. Na kraju su se svi učesnici dogovorili da će na dnevnom redu biti sledeće teme:
- kvalifikovana većina i saodlučivanje,
- reponderacija glasova,
- sastav Komisije,
- sastav Evropskog parlamenta,
- bliža saradnja.
Jedan od načina odlučivanja u Savetu ministara koji je predviđen još Rimskim ugovorom, bilo je odlučivanje kvalifikovanom većinom. Mada je njegova primena bila uslovljena završetkom tranzicionog perioda i formiranjem Carinske unije, odlučivanje kvalifikovanom većinom nije počelo da se primenjuje nakon ispunjavanja pomenutog uslova. Razlog leži u luksemburškom kompromisu iz 1966. godine. Luksemburški kompromis usporio je dalji tok integracije, pošto je onemogućio uvođenje odlučivanja kvalifikovanom većinom i zadržao jednoglasnost kao osnovni način odlučivanja. Nakon usvajanja Jedinstvenog evropskog akta, odlučivanje kvalifikovanom većinom počelo je da se primenjuje u svim oblastima koje se odnose na formiranje zajedničkog tržišta. Kroz naredne revizije Osnivačkih ugovora (Mastriht, Amsterdam) širio se broj oblasti u kojima se primenjuje kvalifikovana većina. To je trebalo da bude slučaj i sa sledećim Ugovorom. Bilo je neophodno usaglasiti stavove država članica oko oblasti u kojima su spremne da se odreknu jednoglasnosti, kao ključnog načina odlučivanja zarad podizanja efikasnosti u proširenoj Uniji. Realno posmatrano, u Uniji koja ima skoro pet puta više članica nego što je imala 1957. godine kada je nastala Evropska ekonomska zajednica, pravilo odlučivanja koje je funkcionisalo za početnih 6, deluje paralizujuće za EU27+.
Predstavnike država članica čekao je dug i nimalo lak posao, posebno ako se pomene i dogovor oko širenja primene mehanizma saodlučivanja. Procedura saodlučivanja u donošenju odluka uvedena je Ugovorom iz Mastrihta. Putem ove procedure Evropskom parlamentu pruža se veća mogućnost uticaja prilikom usvajanja neke odluke. Parlament može blokirati odluku koju je doneo Savet, ukoliko se ne slaže sa njim. Tako ovaj postupak podseća na zakonodavne postupke u bikameralnim (dvodomnim) skupštinama; u ovom slučaju Savet i Parlament predstavljali bi gornji i donji dom „evropskog zakonodavnog organa“. Ipak, države članice nerado pristaju na dodeljivanje većih zakonodavnih ovlašćenja Evropskom parlamentu. NJihov argument bazira se na tome da ne žele da nadnacionalni organ kakav je Parlament, koji ima istovetnu zakonodavnu moć kao i međuvladin organ koji godinama važi za najmoćniju zakonodavnu instituciju. Nasuprot tome, argument Evropskog parlamenta za sticanje većih zakonodavnih ovlašćenja leži u činjenici da se očigledan nedostatak demokratskog legitimiteta u EU može delimično nadoknaditi tako što će se Parlament više uključiti u zakonodavni proces.
Druga tema koja je bila na dnevnom redu Međuvladine konferencije u Nici bila je delikatna tema preraspodele glasova, koje države članice imaju u Savetu ministara prilikom odlučivanja kvalifikovanom većinom, računajući i potencijalno nove članice. Osnovni kriterijum koji je do tada korišćen prilikom dodele glasova bio je kriterijum stanovništva. Odnos između broja glasova i broja stanovnika bio je postavljen tako da su manje države dobijale proporcionalno veći broj glasova, kako bi se zaštitile od preglasavanja velikih. Veliko istočno proširenje koje se bližilo i zbog čega je i sazvana ova Međuvladina konferencija, karakteristično je po tome što se priključuju uglavnom države koje se u kategoriji broja stanovnika mogu svrstati u grupu malih i srednjih zemalja. Ukoliko se ne reformiše dotadašnji sistem ponderisanih glasova, postoji objektivna opasnost da će velike države izgubiti dosta svoje glasačke snage, a ono što je još više zabrinjavalo jeste situacija u kojoj koalicija država koja predstavlja svega 10% ukupnog stanovništva EU, može da blokira donošenje neke odluke. Pre početka konferencije postojale su dve opcije: ili izvršiti reviziju postojećeg sistema ili uvesti novi sistem dvostruke većine.
Reforma sastava Komisije bila je treća tema na dnevnom redu, koja je bila direktno povezana sa prethodnom i narednom temom (promena broja članova Evropskog parlamenta). Povezanost se ogleda u tome što bi države prihvatile odluku o smanjenju broja glasova u Savetu, ukoliko im se taj gubitak kompenzuje povećanjem brojem mesta u Evropskom parlamentu ili obrnuto – zarad povećanja broja glasova u Savetu, one će se odreći drugog predstavnika u Komisiji.
Bliža saradnja tema je koja prvobitno nije bila predviđena dnevnim redom, već je u toku same konferencije, tačnije nakon Samita u Feiri (Portugalija), pridodata ostalim temama. Značaj uključenja bliže saradnje u dnevni red ogleda se u njenoj povezanosti sa osetljivim pitanjem širenja primene kvalifikovane većine. U slučaju da se države ne dogovore oko proširenja polja primene kvalifikovane većine, postoji mogućnost da u određenim oblastima neke od njih bliže sarađuju. Na taj način sprečava se da EU dođe u situaciju da stagnira, pošto će države koje su više naklonjene integraciji moći da sarađuju u nekim oblastima za koje su zainteresovane, a sve to pod kapom Evropske unije.
Učesnike Međuvladine konferencije na osnovu pozicija koje su zastupale možemo podeliti u tri grupe: velike države, male države i institucije Evropske unije – Komisija i Evropski parlament. Stavovi velikih i malih država bili su u konstantnom sukobu tokom konferencije. Velike su se trudile da povećaju glasačku snagu, dok su se male borile da je očuvaju. Stav velikih počivao je na činjenici da nakon svakog proširenja relativna glasačka težina starih članica opada, pa stoga očekuju da pad ne bude drastičan. Možemo uzeti samo jedan primer iz prethodnih proširenja kojim se potvrđuje mogućnost značajnog pada relativne glasačke snage – tri velike države su prilikom osnivanja Evropske ekonomske zajednice imale po 25% ukupnog broja glasova, dok u EU15 one imaju po 11.5% .
Analizu stavova učesnika konferencije započinjemo od Komisije i Parlamenta. Svoje stavove Komisija je izložila u dokumentu „Prilagođavanje institucija uspešnom proširenju Evropske unije”, koji je objavljen u januaru 2000. godine. Komisija se zalagala za reformu sistema odlučivanja u Savetu i to ne u vidu revizije postojećeg, već uvođenjem sistema dvostruke većine. To bi bio sistem proste dvostruke većine – da bi odluka bila usvojena na predlog Komisije, mora glasati većina država koja predstavlja većinu ukupnog stanovništva. Komisija smatra da je takav sistem jednostavan i jasan i da odražava pravu ravnotežu između velikih i malih država. Kada se radi o širenju kvalifikovane većine i saodlučivanja, Komisija zastupa poziciju gde kvalifikovana većina treba da bude pravilo, jednoglasnost izuzetak, a saodlučivanje osnovna procedura, dok bi saradnju trebalo postepeno eliminisati. Evropski parlament, prema predlogu Komisije, trebalo bi da zadrži maksimum od 700 članova, ali ni njemu samom trebalo omogućiti da raspodeli ova mesta među političkim partijama prema svom nahođenju. U ovom predlogu može se primetiti da se Komisija, budući da je i sama nadnacionalna institucija, zalaže za povećanje ovlašćenja druge nadnacionalne institucije, koja je dugo bila u zapećku sa ograničenim moćima. Kad se radi o tome kako predlaže reformisanje sebe same, ona predlaže dve opcije: ili da svaka država članica ima po jednog predstavnika ili da se postavi granica od 20 članova, uz primenu sistema rotacije. Predlog Komisije nije ozbiljno razmatran jer su i velike i male države smatrale da u tom predlogu nisu zadovoljeni njihovi interesi: velike su se plašile da ih koalicija malih država ne nadglasa, dok su se male plašile dominacije velikih država.
Evropski parlament je u rezoluciji donetoj aprila 2000. godine odredio šta bi, po njemu, bili ciljevi predstojeće reforme institucija. Sastav institucija, kao i ravnoteža među njima, trebalo bi da odslikavaju dualni legitimitet Unije, kao unije građana i unije država. Zato se Parlament zalaže za bikameralni zakonodavni model prema kome Savet predstavlja uniju država, a Parlament uniju građana. Kada je reč o reformi odlučivanja u Savetu, Parlament se zalaže za dvostruku većinu, slično predlogu Komisije. Takođe, Parlament kao i Komisija, stoji na stanovištu da bi jednoglasno odlučivanje trebalo da bude izuzetak, i strogo rezervisano za ustavna pitanja. Parlament se tokom konferencije zalagao za stvaranje sistema odlučivanja koji dobro funkcioniše. Po pitanju sopstvenog izgleda, Parlament deli mišljenje Komisije da bi trebalo imati maksimalno 700 članova, i uz to dodaje da bi svaka država trebalo da ima najmanje 4 predstavnika. Komisija, prema stavovima Parlamenta, trebalo bi da ima onoliko članova koliko ima država članica i to do 2010. godine, a nakon toga broj bi trebalo smanjiti na 20.
Ako se posmatraju stavovi država članica, može se uočiti veliki raskorak u pozicijama malih i velikih država, posebno kada je reč o dvema krajnje osetljivim temama: odmeravanju glasova i budućem izgledu Komisije. Osnovna dva parametra na osnovu kojih je razmatrana reponderacija, bili su procenat stanovništva i procenat većine država članica. U prvi mah činilo se da su sve države spremne da prihvate predlog da se velike države odreknu drugog predstavnika zarad „pravednije“ raspodele glasova. Problem je bio kako tu „pravednu“ raspodelu izvršiti. Na stolu su bile dve opcije: prva koja je predlagala dvostruku većinu, a koju su zagovarale male države potpomognute Nemačkom i Italijom i druga koja se odnosila na reviziju postojećeg sistema, čiji su zagovornici bile Francuska, Velika Britanija i Španija, zajedno sa Švedskom i Holandijom. Ako se analiziraju pojedinačni stavovi država članica, mogu se izvesti sledeći zaključci. Nemačka, Velika Britanija, Francuska i Italija bile su saglasne da prag prilikom odlučivanja kvalifikovanom većinom treba da iznosi 71% ponderisanih glasova, 60% stanovništva, dok kriterijum većine država njima nije značajan. Grčka, Belgija i Luksemburg su se zalagali za uvođenje dvostruke većine – većina država i većina stanovništva. Prag za oba kriterijuma trebalo bi da bude postavljen na 50-60%.
Neke države imale su posebne predloge kako bi se mogao reformisati sistem glasanja. Švedska je predlagala reviziju postojećeg sistema koristeći aritmetički pristup. Broj glasova koji dobije svaka država članica trebalo bi da bude proporcionalan kvadratnom korenu stanovništva. Švedska smatra da bi na taj način glasovi bili pravednije raspoređeni, jer bi države koje imaju više stanovnika, poput Nemačke, po tom modelu imale više glasova od ostalih „velikih“ država. Treba pomenuti i predlog Italije koji je bio sličan holandskom na Međuvladinoj konferenciji 1996. godine. Suština ovog predloga nalazila se u tome da bi ponderisane glasove trebalo povećati za vrednost slučajno određenog faktora koji bi bio manji za male države, a veći za velike države. Ovakav predlog revizije odmeravanja glasova ide u korist velikih zemalja, pa zato nije dobio saglasnost malih država članica. Portugalija je takođe imala svoj predlog, po kome bi se tadašnji broj glasova duplirao, a velikim državama trebalo bi dodati još po pet dodatnih glasova.
Zanimljivo je da su velike države tražile da iznos oba parametra, i stanovništva i država članica, bude oko 70%, dok su male države tražile da oba parametra budu na nivou 50%. Jasno je da su se i jedne i druge trudile da maksimiziraju svoje dobitke u procesu odlučivanja. Ono što se može zaključiti iz ovako postavljenih procenata, jeste da su male države želele da se pojednostavi proces odlučivanja, zahtevajući manji prag, dok su velike visokim procentima želele da sačuvaju status quo.
Iako su brojni predlozi za reformu sistema glasanja bili na stolu, o njima nije razgovarano sve do predvečerja samita u Nici. Države su bile saglasne da je to pitanje osetljivo i možda zato o tome nije vođena diskusija pre kraja konferencije. Čini se da ni na kraju nije vođena konstruktivna diskusija, pošto rešenja koja donosi Ugovor iz Nice pokazuju da su uključeni različiti zahtevi država članica kako bi se spasila konferencija i stvorio kakav-takav institucionalni okvir za buduće proširenje.
Kada je reč o sastavu Komisije, velike države su se borile da ukoliko gornja granica bude 20 članova, bude primenjena rotacija ali samo za male države (Španija). Italija se, nasuprot tome, zalagala za rotaciju za sve države, poštujući princip jednakosti među državama. Većina država se zalagala da zadrži svog predstavnika u Komisiji, uprkos predlogu da se broj članova Komisije ograniči na 15, što bi značilo da bi neke države izgubile svog predstavnika.
Jedna od ključnih tema, pored Komisije i reponderacije, bila je širenje polja primene kvalifikovane većine. Iako je u toku konferencije postojao konsenzus o nužnosti šire primene kvalifikovane većine, nijedna država osim Belgije nije bila spremna da bezuslovno to i prihvati. Većina država ima neku oblast za koju tradicionalno želi da sačuva jednoglasnost. Kod nekih su te oblasti zajedničke i tiču se pitanja iz drugog i trećeg stuba, dok neke države imaju posebne interese u nekim oblastima: Velika Britanija – porezi i socijalno osiguranje radnika migranata, Francuska – izuzeci za trgovinsku politiku u oblasti kulture i audio-vizuelnih usluga, Španija –finansiranje kohezionih fondova. Zajedno sa širenjem kvalifikovane većine, pregovaralo se i o široj upotrebi saodlučivanja. Međutim, koliko god izgledalo da države nisu baš bile sasvim složne na koje bi oblasti trebalo proširiti kvalifikovanu većinu, još manje su bile odlučne za saodlučivanje. Čak i one države koje su bile čvrsto za širenje kvalifikovane većine, poput Holandije, tražile su da se za svaku pojedinačnu oblast razmatra da li bi trebalo uvesti saodlučivanje. Budući da se saodlučivanjem daju veći zakonodavni prerogativi Evropskom parlamentu, sasvim je očekivano da države članice budu nepoverljive prema povećavanju moći nadnacionalnih institucija.
Oko poslednje dve teme koje su se našle na agendi Međuvladine konferencije, države članice najmanje su se sporile. Sve su se složile da gornja granica broja članova Evropskog parlamenta bude 700. Bliža saradnja relativno je lako dogovorena, pošto su Francuska i Nemačka kao motori integracije bili za to, a podržale su ih Italija i zemlje Beneluksa. Velika Britanija je tradicionalno bila protiv, Španija neočekivano protiv bliže saradnje država koje žele dublje da se integrišu u okviru EU.
Francuska, kao jedna od dve predsedavajuće države ove Međuvladine konferencije, nije sačinila nijedan konkretan predlog za reformu institucionalnog okvira, sve do završnog sastanka u Nici. Šefovi država i vlada su skoro četiri dana neprekidno pregovarali u Nici, a sporazum koji su postigli bio je sporazum u paketu koji je sadržao rešenja za sva pitanja koja su bila na dnevnom redu. Kada je Francuska pokušala da iskoristi poziciju Predsedavajućeg i nametne predlog velikih država, premijer Portugalije nazvao je takvo ponašanje Francuske institucionalnim državnim udarom, a Belgija je čak zapretila da će staviti veto na konačni sporazum, ukoliko Francuska nastavi sa svojim arogantnim ponašanjem.
Ostavi komentar