Међувладина конференција 2000. – у сусрет Уговору из Нице

27/04/2022

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Међувладина конференција у Амстердаму остала је подједнако у лошем сећању и држава чланица и институција ЕУ које су у њој учествовале. Опште је уверење да су њене припреме, преговори у току саме конференције, као и ратификација уговора који је на њој договорен, трајали сувише дуго али да резултати који су постигнути нису представљали ефикасан одговор на изазов великог источног проширења које је тада било извесно. Може се рећи да је Међувладина конференција у Амстердаму постала позната у историји европских интеграција више по ономе што није могла да реши тзв. Leftovers (остаци), него по конкретним решењима. Реформа институција и поновно одмеравање гласова држава чланица били су неопходни за примање нових чланица у Унију, али чини се да је било лакше пребацити ова питања за нову конференцију, него се ухватити у коштац са њима.

Годину дана након ратификације Уговора из Амстердама, државе нису журиле са решавањем питања институционалне реформе, већ су биле концентрисане на неке друге ствари попут Економске и монетарне уније или Агенде 2000. Након оставке Комисије 1999. године, ЕУ је запала у институционалну кризу. Постало је очигледно да институционална реформа мора постати приоритетно питање за Европску унију, уколико жели да избегне појаву нових институционалних криза, посебно када буде дошло до проширења, а институције не буду до тада прилагођене функционисању у околностима пријема нових чланица. У току председавања Немачке 1999. године одлучено је да ће се нова Међувладина конференција одржати до краја 2000. године. То је једино што се знало поуздано. Недоумице су биле присутне када је било речи о томе ко ће припремити конференцију (да ли ће то бити Група за размишљање – као у случају претходне конференције или ће улога бити додељена COREPER-у), као и око тога која ће све питања бити на дневном реду (да ли ће бити само leftovers-и или ће агенда бити шира). Незадовољне обављеним послом Групе за размишљање у Амстердаму, државе чланице су решиле на Самиту у Келну да COREPER-у повере припрему будуће Међувладине конференције и да ће на дневном реду бити сви leftovers-и као и свако друго питање које се односи на остале институције. Многе државе су се противиле конференцији са ширим дневним редом, неке из процедуралних, друге из суштинских разлога. Процедуралне замерке биле су базиране на томе да се конференција мора завршити у предвиђеном временском периоду, те стога мора имати ограничен дневни ред, док су суштинске замерке биле засноване на одбијању неких држава да се дубље интегришу.

Међувладина конференција заказана за 2000. годину није имала за циљ продубљење интеграције као нпр. конференције које су претходиле усвајању Уговора из Мастрихта. Циљ јој је био незавршена институционална реформа и отварање простора за будуће проширење ЕУ. Заправо, то што је била усмерена на решавање институционалних питања, један је од основних недостатака ове конференције, узимајући у обзир да је то био само један сегмент Уније који је требало реформисати, док је срж њених проблема представљало неефикасно управљање и демократски дефицит. С тим у вези, не чуди предлог Немачке да се одрже две Међувладине конференције: једна која би се бавила институционалним реформама, а друга питањима демократског легитимитета и инструментима спољне и безбедносне политике.

За време португалског председавања Унијом, у првој половини 2000. године објављен је извештај – Presidency report, који илуструје сложеност питања које би будућа конференција требало да реши. Наиме, у овом извештају могу се уочити велике разлике у мишљењима држава чланица по питању будућег изгледа институција ЕУ. У току португалског председавања одржано је 9 састанака припремне групе, 4 министарска састанка и два Самита (у Феири и Лисабону), али су представници држава чланица искористили ове сусрете само за излагање својих позиција тако да договор око реформе институција није био на видику. Напредак није постигнут ни након састанака за време француског председавања који су претходили завршним преговорима у Ници. Сви учесници били су свесни тога да ће договор бити постигнут у последњем тренутку након дуготрајног цењкања.

Пре отпочињања ове Међувладине конференције, државе чланице су се спориле око тога шта би све требало да се нађе на дневном реду, односно, колико ће широка бити агенда. На крају су се сви учесници договорили да ће на дневном реду бити следеће теме:

  • квалификована већина и саодлучивање,
  • репондерација гласова,
  • састав Комисије,
  • састав Европског парламента,
  • ближа сарадња.

Један од начина одлучивања у Савету министара који је предвиђен још Римским уговором, било је одлучивање квалификованом већином. Мада је његова примена била условљена завршетком транзиционог периода и формирањем Царинске уније, одлучивање квалификованом већином није почело да се примењује након испуњавања поменутог услова. Разлог лежи у луксембуршком компромису из 1966. године. Луксембуршки компромис успорио је даљи ток интеграције, пошто је онемогућио увођење одлучивања квалификованом већином и задржао једногласност као основни начин одлучивања. Након усвајања Јединственог европског акта, одлучивање квалификованом већином почело је да се примењује у свим областима које се односе на формирање заједничког тржишта. Кроз наредне ревизије Оснивачких уговора (Мастрихт, Амстердам) ширио се број области у којима се примењује квалификована већина. То је требало да буде случај и са следећим Уговором. Било је неопходно усагласити ставове држава чланица око области у којима су спремне да се одрекну једногласности, као кључног начина одлучивања зарад подизања ефикасности у проширеној Унији. Реално посматрано, у Унији која има скоро пет пута више чланица него што је имала 1957. године када је настала Европска економска заједница, правило одлучивања које је функционисало за почетних 6, делује парализујуће за ЕУ27+.

Представнике држава чланица чекао је дуг и нимало лак посао, посебно ако се помене и договор око ширења примене механизма саодлучивања. Процедура саодлучивања у доношењу одлука уведена је Уговором из Мастрихта. Путем ове процедуре Европском парламенту пружа се већа могућност утицаја приликом усвајања неке одлуке. Парламент може блокирати одлуку коју је донео Савет, уколико се не слаже са њим. Тако овај поступак подсећа на законодавне поступке у бикамералним (дводомним) скупштинама; у овом случају Савет и Парламент представљали би горњи и доњи дом „европског законодавног органа“. Ипак, државе чланице нерадо пристају на додељивање већих законодавних овлашћења Европском парламенту. Њихов аргумент базира се на томе да не желе да наднационални орган какав је Парламент, који има истоветну законодавну моћ као и међувладин орган који годинама важи за најмоћнију законодавну институцију. Насупрот томе, аргумент Европског парламента за стицање већих законодавних овлашћења лежи у чињеници да се очигледан недостатак демократског легитимитета у ЕУ може делимично надокнадити тако што ће се Парламент више укључити у законодавни процес.

Друга тема која је била на дневном реду Међувладине конференције у Ници била је деликатна тема прерасподеле гласова, које државе чланице имају у Савету министара приликом одлучивања квалификованом већином, рачунајући и потенцијално нове чланице. Основни критеријум који је до тада коришћен приликом доделе гласова био је критеријум становништва. Однос између броја гласова и броја становника био је постављен тако да су мање државе добијале пропорционално већи број гласова, како би се заштитиле од прегласавања великих. Велико источно проширење које се ближило и због чега је и сазвана ова Међувладина конференција, карактеристично је по томе што се прикључују углавном државе које се у категорији броја становника могу сврстати у групу малих и средњих земаља. Уколико се не реформише дотадашњи систем пондерисаних гласова, постоји објективна опасност да ће велике државе изгубити доста своје гласачке снаге, а оно што је још више забрињавало јесте ситуација у којој коалиција држава која представља свега 10% укупног становништва ЕУ, може да блокира доношење неке одлуке. Пре почетка конференције постојале су две опције: или извршити ревизију постојећег система или увести нови систем двоструке већине.

Реформа састава Комисије била је трећа тема на дневном реду, која је била директно повезана са претходном и наредном темом (промена броја чланова Европског парламента). Повезаност се огледа у томе што би државе прихватиле одлуку о смањењу броја гласова у Савету, уколико им се тај губитак компензује повећањем бројем места у Европском парламенту или обрнуто – зарад повећања броја гласова у Савету, оне ће се одрећи другог представника у Комисији.

Ближа сарадња тема је која првобитно није била предвиђена дневним редом, већ је у току саме конференције, тачније након Самита у Феири (Португалија), придодата осталим темама. Значај укључења ближе сарадње у дневни ред огледа се у њеној повезаности са осетљивим питањем ширења примене квалификоване већине. У случају да се државе не договоре око проширења поља примене квалификоване већине, постоји могућност да у одређеним областима неке од њих ближе сарађују. На тај начин спречава се да ЕУ дође у ситуацију да стагнира, пошто ће државе које су више наклоњене интеграцији моћи да сарађују у неким областима за које су заинтересоване, а све то под капом Европске уније.

Учеснике Међувладине конференције на основу позиција које су заступале можемо поделити у три групе: велике државе, мале државе и институције Европске уније – Комисија и Европски парламент. Ставови великих и малих држава били су у константном сукобу током конференције. Велике су се трудиле да повећају гласачку снагу, док су се мале бориле да је очувају. Став великих почивао је на чињеници да након сваког проширења релативна гласачка тежина старих чланица опада, па стога очекују да пад не буде драстичан. Можемо узети само један пример из претходних проширења којим се потврђује могућност значајног пада релативне гласачке снаге – три велике државе су приликом оснивања Европске економске заједнице имале по 25% укупног броја гласова, док у ЕУ15 оне имају по 11.5% .

Анализу ставова учесника конференције започињемо од Комисије и Парламента. Своје ставове Комисија је изложила у документу „Прилагођавање институција успешном проширењу Европске уније”, који је објављен у јануару 2000. године. Комисија се залагала за реформу система одлучивања у Савету и то не у виду ревизије постојећег, већ увођењем система двоструке већине. То би био систем просте двоструке већине – да би одлука била усвојена на предлог Комисије, мора гласати већина држава која представља већину укупног становништва. Комисија сматра да је такав систем једноставан и јасан и да одражава праву равнотежу између великих и малих држава. Када се ради о ширењу квалификоване већине и саодлучивања, Комисија заступа позицију где квалификована већина треба да буде правило, једногласност изузетак, а саодлучивање основна процедура, док би сарадњу требало постепено елиминисати. Европски парламент, према предлогу Комисије, требало би да задржи максимум од 700 чланова, али ни њему самом требало омогућити да расподели ова места међу политичким партијама према свом нахођењу. У овом предлогу може се приметити да се Комисија, будући да је и сама наднационална институција, залаже за повећање овлашћења друге наднационалне институције, која је дуго била у запећку са ограниченим моћима. Кад се ради о томе како предлаже реформисање себе саме, она предлаже две опције: или да свака држава чланица има по једног представника или да се постави граница од 20 чланова, уз примену система ротације. Предлог Комисије није озбиљно разматран јер су и велике и мале државе сматрале да у том предлогу нису задовољени њихови интереси: велике су се плашиле да их коалиција малих држава не надгласа, док су се мале плашиле доминације великих држава.

Европски парламент је у резолуцији донетој априла 2000. године одредио шта би, по њему, били циљеви предстојеће реформе институција. Састав институција, као и равнотежа међу њима, требало би да одсликавају дуални легитимитет Уније, као уније грађана и уније држава. Зато се Парламент залаже за бикамерални законодавни модел према коме Савет представља унију држава, а Парламент унију грађана. Када је реч о реформи одлучивања у Савету, Парламент се залаже за двоструку већину, слично предлогу Комисије. Такође, Парламент као и Комисија, стоји на становишту да би једногласно одлучивање требало да буде изузетак, и строго резервисано за уставна питања. Парламент се током конференције залагао за стварање система одлучивања који добро функционише. По питању сопственог изгледа, Парламент дели мишљење Комисије да би требало имати максимално 700 чланова, и уз то додаје да би свака држава требало да има најмање 4 представника. Комисија, према ставовима Парламента, требало би да има онолико чланова колико има држава чланица и то до 2010. године, а након тога број би требало смањити на 20.

Aко се посматрају ставови држава чланица, може се уочити велики раскорак у позицијама малих и великих држава, посебно када је реч о двема крајње осетљивим темама: одмеравању гласова и будућем изгледу Комисије. Основна два параметра на основу којих је разматрана репондерација, били су проценат становништва и проценат већине држава чланица. У први мах чинило се да су све државе спремне да прихвате предлог да се велике државе одрекну другог представника зарад „праведније“ расподеле гласова. Проблем је био како ту „праведну“ расподелу извршити. На столу су биле две опције: прва која је предлагала двоструку већину, а коју су заговарале мале државе потпомогнуте Немачком и Италијом и друга која се односила на ревизију постојећег система, чији су заговорници биле Француска, Велика Британија и Шпанија, заједно са Шведском и Холандијом. Ако се анализирају појединачни ставови држава чланица, могу се извести следећи закључци. Немачка, Велика Британија, Француска и Италија биле су сагласне да праг приликом одлучивања квалификованом већином треба да износи 71% пондерисаних гласова, 60% становништва, док критеријум већине држава њима није значајан. Грчка, Белгија и Луксембург су се залагали за увођење двоструке већине – већина држава и већина становништва. Праг за оба критеријума требало би да буде постављен на 50-60%.

Неке државе имале су посебне предлоге како би се могао реформисати систем гласања. Шведска је предлагала ревизију постојећег система користећи аритметички приступ. Број гласова који добије свака држава чланица требало би да буде пропорционалан квадратном корену становништва. Шведска сматра да би на тај начин гласови били праведније распоређени, јер би државе које имају више становника, попут Немачке, по том моделу имале више гласова од осталих „великих“ држава. Треба поменути и предлог Италије који је био сличан холандском на Међувладиној конференцији 1996. године. Суштина овог предлога налазила се у томе да би пондерисане гласове требало повећати за вредност случајно одређеног фактора који би био мањи за мале државе, а већи за велике државе. Овакав предлог ревизије одмеравања гласова иде у корист великих земаља, па зато није добио сагласност малих држава чланица. Португалија је такође имала свој предлог, по коме би се тадашњи број гласова дуплирао, а великим државама требало би додати још по пет додатних гласова.

Занимљиво је да су велике државе тражиле да износ оба параметра, и становништва и држава чланица, буде око 70%, док су мале државе тражиле да оба параметра буду на нивоу 50%. Јасно је да су се и једне и друге трудиле да максимизирају своје добитке у процесу одлучивања. Оно што се може закључити из овако постављених процената, јесте да су мале државе желеле да се поједностави процес одлучивања, захтевајући мањи праг, док су велике високим процентима желеле да сачувају status quo.

Иако су бројни предлози за реформу система гласања били на столу, о њима није разговарано све до предвечерја самита у Ници. Државе су биле сагласне да је то питање осетљиво и можда зато о томе није вођена дискусија пре краја конференције. Чини се да ни на крају није вођена конструктивна дискусија, пошто решења која доноси Уговор из Нице показују да су укључени различити захтеви држава чланица како би се спасила конференција и створио какав-такав институционални оквир за будуће проширење.

Када је реч о саставу Комисије, велике државе су се бориле да уколико горња граница буде 20 чланова, буде примењена ротација али само за мале државе (Шпанија). Италија се, насупрот томе, залагала за ротацију за све државе, поштујући принцип једнакости међу државама. Већина држава се залагала да задржи свог представника у Комисији, упркос предлогу да се број чланова Комисије ограничи на 15, што би значило да би неке државе изгубиле свог представника.

Једна од кључних тема, поред Комисије и репондерације, била је ширење поља примене квалификоване већине. Иако је у току конференције постојао консензус о нужности шире примене квалификоване већине, ниједна држава осим Белгије није била спремна да безусловно то и прихвати. Већина држава има неку област за коју традиционално жели да сачува једногласност. Код неких су те области заједничке и тичу се питања из другог и трећег стуба, док неке државе имају посебне интересе у неким областима: Велика Британија – порези и социјално осигурање радника миграната, Француска – изузеци за трговинску политику у области културе и аудио-визуелних услуга, Шпанија –финансирање кохезионих фондова. Заједно са ширењем квалификоване већине, преговарало се и о широј употреби саодлучивања. Међутим, колико год изгледало да државе нису баш биле сасвим сложне на које би области требало проширити квалификовану већину, још мање су биле одлучне за саодлучивање. Чак и оне државе које су биле чврсто за ширење квалификоване већине, попут Холандије, тражиле су да се за сваку појединачну област разматра да ли би требало увести саодлучивање. Будући да се саодлучивањем дају већи законодавни прерогативи Европском парламенту, сасвим је очекивано да државе чланице буду неповерљиве према повећавању моћи наднационалних институција.

Око последње две теме које су се нашле на агенди Међувладине конференције, државе чланице најмање су се спориле. Све су се сложиле да горња граница броја чланова Европског парламента буде 700. Ближа сарадња релативно је лако договорена, пошто су Француска и Немачка као мотори интеграције били за то, а подржале су их Италија и земље Бенелукса. Велика Британија је традиционално била против, Шпанија неочекивано против ближе сарадње држава које желе дубље да се интегришу у оквиру ЕУ.

Француска, као једна од две председавајуће државе ове Међувладине конференције, није сачинила ниједан конкретан предлог за реформу институционалног оквира, све до завршног састанка у Ници. Шефови држава и влада су скоро четири дана непрекидно преговарали у Ници, а споразум који су постигли био је споразум у пакету који је садржао решења за сва питања која су била на дневном реду. Када је Француска покушала да искористи позицију Председавајућег и наметне предлог великих држава, премијер Португалије назвао је такво понашање Француске институционалним државним ударом, а Белгија је чак запретила да ће ставити вето на коначни споразум, уколико Француска настави са својим арогантним понашањем.

 

 

 

 

 

 

Остави коментар

Ваш коментар ће бити проверен пре објављивања