Javno-privatno partnerstvo u turizmu

Autor: dr Dunja Demirović

Javno-privatno partnerstvo je ekonomski model dugoročnog udruživanja potencijala dva sektora u kojem svaki od njih u partnerstvo unosi ono najbolje što ima. Javno-privatno partnerstvo je model budućnosti jer on omogućava da se na dugoročnom planu investiraju sredstva u velike projekte. Pored definisanja pojma ove vrste partnerstva, biće prikazano i zbog čega je ono značajno za razvoj turizma.

Pojmovno određenje javno-privatnog partnerstva

Brojne su definicije koje objašnjavaju pojam javno-privatnog partnerstva (u nastavku teksta: JPP). Prema Vasiljeviću (2012, str. 55) javno-privatno partnerstvo predstavlja „opšti termin kojim se označava čitav spektar dugoročnih ugovornih aranžmana između privatnog sektora i javnih institucija sklopljenih sa ciljem da se iskoriste resursi privatnog sektora kako bi se obezbedila izgradnja objekata i pružanje usluga koje se smatraju odgovornošću javnog sektora“. Milovanović (2006, str. 101) definiše javno-privatno partnerstvo kao „sporazum gde javni sektor stupa u dugoročni ugovorni odnos sa partnerom iz privatnog sektora u cilju izgradnje ili upravljanja infrastrukturnim objektima javnog sektora od strane privatnog sektora, odnosno pružanja usluga zajednici od strane privatnog sektora u ime javnog.“

Prema ovim definicijama, ključne reči koje javno-privatno partnerstvo sadrži u sebi su:

– javni sektor – to su sve institucije kojima je država vlasnik i koja proizvodi javna dobra i usluge;

– privatni sektor/partner – to je pravni subjekt u većinskom privatnom vlasništvu, i

– partnerstvo – okupljanje dva ili više partnera koje ima za cilj zajedničku realizaciju postavljenih ciljeva, aktivnosti i slično.

Pored ova tri pojma i dva subjekta, JPP uključuje još dva subjekta bez kojih se ovo partnerstvo ne bi realizovalo, a to su kreditori koji podrazumevaju poslovne subjekte koji finansiraju projekat, i korisnici proizvoda ili usluga, a to su građani i druga fizička i pravna lica.

Osnovne karakteristike JPP-a se odnose na to da javni i privatni nosioci projekta sarađuju, ali zadržavaju sopstveni identitet i dele rizik, odnosno odgovornost za ostvarenje postavljenih ciljeva zbog čega imaju zajednički interes da taj projekat bude uspešan na duži rok. Partnerima se dodeljuju jasno definisani zadaci, ali i rizici, a javni sektor ima ulogu nadzornog, a privatni sektor ulogu izvršnog tela. Podela rizika i dugoročnost aranžmana su dva elementa po kojima se JPP razlikuje od drugih, sličnih aranžmana. Saradnja između privatnog i javnog sektora po ovom osnovu obično traje između 10 i 30 godina. Cilj ove saradnje je da se znanje i sredstva privatnog sektora stave na raspolaganje javnom sektoru kako bi se na taj način stvorila dodatna vrednost uz povećanje efikasnosti u pružanju javnih usluga, ali i podsticanje inovacija. Svaki od partnera ima različite ciljeve koje želi da ostvari putem ove saradnje – javni partner želi ostvariti socijalno zadovoljstvo, skratiti vreme potrebno za ulaganja u velike projekte, pridobiti društveno poverenje, a privatni partner svoj interes ostvaruje naplatom usluga od korisnika objekata kroz koncesiju ili neki drugi oblik naplate (Persoli, 2010; Vuković, 2014; Žeglen, 2011).

Kada je reč o rizicima sa kojima se partneri suočavaju, treba uzeti u obzir sledeće (Marenjak et al., 2007):

– rizik izgradnje se vezuje za početno stanje imovine koja je predmet ugovora (kasna isporuka, dodatni troškovi, nepoštovanje specifičnih standarda i slično) što prouzrokuje dodatne troškove;

– rizik raspoloživosti podrazumeva slučajeve kada partner pruža usluge koje su ispod propisanog standarda dogovorenog u ugovoru, i

– rizik potražnje – često se dešava da je tražnja za proizvodima ili uslugama koje partneri nude viša ili niža od one kada je ugovor potpisan. Promene u tražnji nisu uvek rezultat kvaliteta usluga/proizvoda koje pruža partner, već vrlo često mogu biti prouzrokovani nizom drugih faktora kao što su novi trendovi na tržištu, tehnološka zastarelost i slično.

Javno-privatno partnerstvo se obično koristi za realizaciju infrastrukturnih projekata, odnosno, zastupljeno je u oblastima poput saobraćaja (gradnja puteva, luka, aerodroma, mostova), regulisanja snabdevanja električnom energijom, gasom, vodom, rešavanje problema kanalizacije, izgradnja postrojenja za preradu vode za piće i preradu otpadnih voda, gradnja škola, bolnica i drugo. Pored ovih projekata, JPP se sve više koristi za uređenje javnih površina (pravljenje novih i obnova starih parkova i trgova, terena za sport i rekreaciju), za unapređenje sirotinjskih četvrti, poboljšanje uslova u kazneno-popravnim ustanovama i slično.

Koncept upotrebe privatnog kapitala u javne svrhe pojavljuje se krajem XVIII i početkom XIX veka kada su predstavnici britanske vlasti prikupljali novac od privatnih investitora kako bi gradili i popravljali puteve, a pozajmljeni novac vraćali su naplatom putarina. Interesantno je da je većina londonskih mostova, uključujući i svetski poznati Bruklinski most (Broooklyn brigde) u NJujorku izgrađeno na sličan način (Yscombe, 2007). Najpoznatiji svetski projekat kod koga je korišćen koncept javno-privatnog partnerstva je projekat gradnje Sueckog kanala. U tom projektu, egipatska vlada je učestvovala sa određenim iznosom kapitala, a za uvezeni materijal i opremu potrebnu za gradnju kanala odobrila je posebne carinske i poreske olakšice. Strani investitori su osigurali preostali deo kapitala, a sam profit se delio između egipatske vlade (15%), deoničara (10%), dok je najveći deo ostajao samom društvu (75%) (Šimović, Lugarić-Rogić, 2006). Potreba za sve većim korišćenjem javno-privatnog partnerstva naročito je bila izražena osamdesetih godina XX veka kada se pružaoci javnih usluga suočavaju sa ozbiljnom kritikom zbog svoje neefikasnosti. Kao rešenje, razvijaju se dva paralelna reformska trenda. Jedan se odnosio na potrebu za decentralizacijom, a drugi na izmeštanje upravljanja uslugama sa javnog sektora na privatni (Damjanović, Pavlović, Peteri, 2010).

Udruživanjem resursa i znanja javnog i privatnog sektora obezbeđuje se efikasnost u zadovoljavanju interesa obe strane. Saradnja ova dva sektora omogućava državi da dođe do novih izvora kapitala, ubrza razvoj infrastrukture, unapredi kvalitet usluga koje koriste građani te zemlje, stavi u upotrebu do tada nedovoljno korišćene resurse. Uvođenjem JPP u javne institucije došlo je do ostvarivanja značajnih ušteda od 17-20% u odnosu na vođenje tih poslova samo od strane javnog sektora (Vuković, 2014). S druge strane, privatni sektor/partner dobija pristup novim tržištima, te povećava sopstveni kredibilitet, i što je još važnije, JPP omogaćava brži razvoj lokalne zajednice.

Javno-privatno partnerstvo može imati dva oblika:

1. ugovorno partnerstvo, kod koga je privatni sektor uključen u projektovanje, finansiranje i upravljanje uslugom, i
2. institucionalno partnerstvo, kod koga se osniva novo pravno lice koje je u vlasništvu oba partnera.

Najčešće forme JPP koje su prisutne u mnogim zemljama su (Kačer, Kružič, Perkušić, 2008; Damjanović, Pavlović, Peteri, 2010):

– Ugovori o upravljanju i ugovori o pružanju usluga po kojima privatni sektor preuzima pružanje neke usluge u ime javnog sektora, ali bez preuzimanja rizika;

– Ugovori o najmu/zakupu javnih dobara po kojem javni sektor daje privatnom partneru javnu imovinu u najam ili zakup, a privatni partner je tehnološki i funkcionalno razvija;

– Ugovori o zajedničkom ulaganju podrazumeva osnivanje zajedničkog preduzeća od strane javnog i privatnog sektora. U tom slučaju ulog i raspodela rizika dele se u dogovorenom odnosu;

– Projektuj-izgradi-koristi-predaj – privatni partner je zadužen za projektovanje, izgradnju i rukovanje infrastrukturnim objektom koji upotrebljava javni sektor, a vlasništvo tog dobra treba da bude preneto na javni sektor po isteku ugovora;

– Izgradi-koristi-predaj je sličan prethodnom modelu, s tim što ovde javni sektor izrađuje projekat potrebne infrastrukture za pružanje usluga od strane privatnog partnera;

– Izgradi-predaj-koristi je blizak prethodnom modelu, s tim što je ovde javni sektor vlasnik infrastrukture od samog početka realizacije ugovora, i

– Koncesija u širem smislu podrazumeva da „subjekat javne vlasti poveri trećoj strani potpuno ili delimično upravljanje uslugama za koje je inače zadužen taj javni subjekt, pri čemu privatna strana preuzima i rizik”. Vlasništvo nad dobrima ostaje na javnom sektoru, a privatna strana svoje troškove pokriva iz naknada koje uvodi korisnicima.

Značaj i oblici javno-privatnog partnerstva u turističkoj industriji

Kada je reč o turističkoj privredi, poznato je da je u turizam uključen veliki broj interesnih grupa i da je uspeh u njihovom poslovanju određen time koliko su upućeni jedni na druge, koliko sarađuju, odnosno koliko su spremni da stvaraju različita partnerstva. Partnerstvo javnih (ministarstva, turističke organizacije, opštinske službe, avio kompanije) i privatnih subjekata (hoteli, restorani, turističke agencije i drugi) u turizmu ima za cilj postizanje planskog razvoja turizma na destinaciji. Krajnji cilj svih partnera treba da bude visokokvalitetan turistički proizvod koji će zadovoljiti zahteve turista. Jedan od načina da se to ostvari je uspostavljanjem javno-privatnog partnerstva. Ne postoji jedinstvena forma JPP u turizmu jer ona zavisi od mnogo faktora poput organizacijskih i strukturnih sposobnosti svih partnera i njihove spremnosti da preuzmu odgovornost. Naravno, kao i mnoge druge vrste partnerstava, JPP ima određene prednosti i nedostatke (Tabela 1).

Potreba da se uspostavi javno-privatno partnerstvo u turizmu posledica je njegovih specifičnosti, i to najviše dve (Kunst, 2011):

– izgradnja lanca vrednosti u turizmu – kao što je već ranije napomenuto, u turizmu, u kreiranju turističkih proizvoda i usluga svakodnevno učestvuje veliki broj subjekata iz javnog i privatnog sektora bez čije međusobne saradnje/partnerstva razvoj turizma na destinaciji nije moguć, i

– značajan iznos finansijskih sredstava potreban za kapitalna ulaganja sa dužim vremenom povraćaja – gradnja infrastrukture (turistička naselja, marine, hoteli i drugo) potrebne za odvijanje turističkih aktivnosti zahteva značajna novčana ulaganja, a sa sobom nosi i određeni rizik, te privatni sektor nije u mogućnosti da sam izvede ovaj poduhvat.

U publikaciji „Javno-privatno partnerstvo” koju je objavila Svetska turistička organizacija (WTO, 2000), javni i privatni sektor sarađuju u turizmu na sledećim poljima:

– poboljšanje atraktivnosti destinacije,

– povećanje marketinške efikasnosti,

– poboljšanje produktivnosti i poboljšanje menadžmenta celokupnog turističkog sistema.

Tabela 1. Prednosti i nedostaci partnerstva i saradnje u turizmu

Izvor: Marketing strategija turizma Vojvodine (2009).

Osim na ovim poljima, saradnja privatnog i javnog sektora zastupljena je i u infrastrukturnim projektima, edukaciji, razvoju proizvoda, zaštiti životne sredine, kulturne i istorijske baštine, ali i u oblasti bezbednosti turista i standardizacije usluga (Leković, Đurić, 2013). Postoje brojni pozitivni primeri iz prakse (Primeri 1, 2 i 3) gde se udruživanjem javnog i privatnog sektora došlo do promovisanja i razvoja turizma na određenim destinacijama. S druge strane, zbog loše procene, loše namere jednog od partnera ili jednostavno uticaja negativnih i nepredvidivih tržišnih okolnosti, postoje i javno-privatna partnerstva koja nisu realizovana do kraja i koja su donela značajne troškove zemlji u kojoj je projekat započet, a vrlo često i negativan kredibilitet jednoj od strana.

Primer 1. Izgradnja hotela i nadogradnja infrastrukture: primena modela održivog razvoja u Federaciji Sveti Kristofer i Nevis (Federation of Saint Chrisopher and Nevis) na Karibima uz pomoć javno-privatnog parnerstva

Izvor: Tourism in the Caribbean competitiveness, upgrading, linkages and the role of public private partnerships (PPP) and public policy (2007), Economic Commission for Latin America and the Caribbean, Port-of-Spain, Trinidad and Tobago 

U cilju produženja turističke sezone, država je donela odluku da promoviše prirodne i kulturne resurse kako bi privukla bogatiju klijentelu. Predviđen je razvoj kongresnog turizma, romantičnog turizma (organizovanje venčanja i medenog meseca) i sportskog turizma sa fokusom na golf i druge segmente poput spa&wellness-a. Planirano je da sve aktivnosti budu podržane pojačanim marketingom i promocijom, te unapređenjem turističke infrastrukture (poboljšanje povezanosti ostrva uvođenjem dodatnih letova, povećanje hotelskih kapaciteta).

Vlada je uvela niz olakšica kako bi podstakla unapređenje hotelskih kapaciteta, gradnju golf terena i razvoj nekretnina u privatnom sektoru. Te olakšice su podrazumevale:

            –   oslobađanje plaćanja carina za nabavljanje opreme i drugih proizvoda koji se koriste u građevinarstvu, za proširenje i opremanje hotela (razna oprema, mašine, sirovine za proizvodnju i drugo). Takođe, hoteli sa 30 i više soba su u periodu od 10 godina oslobođeni plaćanja poreza na dobit, a hoteli sa manje od 30 soba na period od pet godina;

–   program „državljanstvo na osnovu investicija“ – minimalan iznos investicija u nekretnine koji omogućava investitorima da ostvare pravo na državljanstvo je povećan sa 250.000 na 350.000 dolara. Investitori su oslobođeni plaćanja carina i poreza na dohodak;

–   agresivnija promocija investicionih mogućnosti na ostrvu u vodećim svetskim finansijskim magazinima.

Kako bi pronašla alternativu industriji šećera, vlada je proglasila jugoistočni deo ostrva, koji je do tada bio izuzetno nerazvijen, za područje na kojem se može razvijati luksuzni turizam. Javno-privatno partnerstvo je dogovoreno između vlade ove države i dve privatne američke kompanije i još jednim lokalnim, privatnim partnerom. Posebnim merama i stimulacijama, lokalno stanovništvo je podstaknuto da proda svoje nekretnine, a kao rezultat rada svih partnera izgrađen je nekoliko miliona vredan turistički kompleks duž obale. Tri privatne kompanije osnovale su fondaciju koja ima za cilj da radi na očuvanju priobalnog okruženja i da doprinosi socijalnom i ekonomskom razvoju lokalne zajednice. Fondacija se finansira od prodaje nekretnina i hotelskog poslovanja, a jedan od zadataka je i promovisanje lokalne i regionalne umetnosti i podržavanje rada lokalnih preduzeća. Svi partneri ovog projekta su dužni da učestvuju u periodičnim konsultacijama između vlade, privatnih partnera i pripadnika lokalne zajednice. Takođe, privatni partneri su dužni da obuče lokalne poljoprivredne proizvođače kako bi njihovi proizvodi ispunjavali zahteve luksuznog turističkog objekta, te na taj način podsticali razvoj lokalne poljoprivredne proizvodnje, a smanjili potrebu za uvozom. Ovaj uspešan program javno-privatnog partnerstva poslužio je kao primer i ostalim delovima ostrva, ali i drugim zemljama u okruženju.

Primer 2. Stvaranje turističke destinacije „The Red Sea Riviera“ u Egiptu

            Izvor: KPMG Canada, World Tourism Organization, Canadian Tourism Commission (2003). Co-operation and Partnerships in Tourism: a Global Perspective. Canadian Government Publishing, Ottawa.

Osnovni cilj ovog projekta je izgradnja 51 integrisanog turističkog centra koji će ličiti na male gradove sa turističkom funkcijom kao glavnom. Uspostavljeno je javno-privatno partnerstvo u kojem su učestvovali državna agencija za razvoj turizma, strane i domaće banke, lokalna vlast, ministarstvo životne sredine i brojni investitori iz privatnog sektora. Državna agencija je obezbedila/izgradila osnovnu infrastrukturu (putevi, vodovodna i kanalizaciona mreža), dok su privatni partneri bili zaduženi za izgradnju ostale infrastrukture u samom turističkom centru. Na samom početku projekta (1991. godine) prijavilo se oko 400 investitora i u vrlo kratkom roku je izgrađeno 36.000 soba od planiranih 120.000. Ovaj projekat je do sada zaposlio oko 156.000 ljudi, a završen je 2017. godine.

Primer 3. Revitalizacija četvrti u Istanbulu (Turska)

            Izvor: Leković, J., Đurić, A. (2013). Primena javno-privatnog partnerstava kao osnov razvoja konkurentnosti turizma Srbije. IX Međunarodno-stručni simpozijum: Uticaj globalnih turističkih tokova na kvalitet hotelskog poslovanja, Zlatibor, Zbornik radova, str. 219 – 234.  

U okviru ovog projekta, privatni i javni sektor su se udružili radi izgradnje hotela i drugih turističkih objekata, kao i radi restruktuiranja ostalih objekata kako bi revitalizovali četvrt Istanbula koja do tada nije bila atraktivna ni domaćim, ni stranim turistima. Problem sa kojim su se partneri suočavali nije se ticao finansijskog aspekta projekta, već potreba da se promeni način vođenja posla pošto su klijenti restorana i drugih objekata bili isključivo meštani. Vlasnik hotela „Armada” u ovoj četvrti je svim zainteresovanim partnerima pružao mnoge usluge besplatno – PR i marketinške usluge, usluge pravnih savetnika, knjigovodstvene usluge i druge, a promovisao ih je i na sajtu hotela. Kako bi privukli turiste, vlasnik hotela je finansirao organizaciju Prolećnog festivala koji zbog finansijskih i organizacionih problema nije održavan 15 godina. Događaj je bio medijski izuzetno propraćen uz značajnu posetu domaćih i stranih posetilaca. Zahvaljujući javno-privatnom partnerstvu ova četvrt Istanbula je danas jedan od najluksuznijih delova grada, sa najluksuznijim restoranima i preporučuje se u najznačajnijim turističkim vodičima. Takođe, ono što je još jedan od važnih rezultata ovog projekta je to da je zajedničkim radom svih partnera otvoreno dosta novih radnih mesta, te da ovu četvrt preduzetnici više ne izbegavaju kao mesto svog poslovanja.

Značaj javno-privatnog partnerstva za ruralni turizam

U ruralnim sredinama, različite forme javno-privatnog partnerstva se vezuju za organsku poljoprivredu, korišćenje šuma, sertifikovanje ekoloških proizvoda, promociju i razvoj ruralnog turizma i drugo. U turizmu je više nego u drugim delatnostima država ostala partner privatnom sektoru zbog specifičnosti turizma, a to partnerstvo je posebno važno u ruralnim sredinama jer one ekonomski zaostaju u razvoju u odnosu na urbane centre. Kao glavni argumenti da se javno-privatno partnerstvo koristi za razvoj turističkih potencijala ruralnih regiona navode se sledeći (Bogdanov et al., 2011):

– uspeh ruralne sredine kao turističke destinacije ne zavisi samo od kvaliteta turističke ponude (smeštaj, hrana, zabava), već i od stanja infrastrukture i javnih službi (zdravstveni sistem, sistem javne bezbednosti i drugo). S tim u vezi, javni sektor u cilju razvoja turizma mora da definiše prioritetne ciljeve i preuzme odgovornost;

– ruralnim turizmom se najčešće bave porodična domaćinstva, odnosno mala i srednja preduzeća koja nemaju dovoljno finansijskih sredstava i ljudskih resursa, te je partnerstvo sa javnim sektorom neophodno kako bi ova preduzeća ojačala poziciju na tržištu;

– lokalna administracija vrlo često nema resurse i mogućnosti da samostalno vodi i usmerava razvoj turističke destinacije, te je neophodno da definiše partnerski okvir sa turističkim subjektima, ali i ostalim javnim i privatnim partnerima;

– stvaranje i promovisanje lokalnog i/ili regionalnog turističkog identiteta moguće je jedino kroz stvaranje partnerstva turističkih kompanija i drugih aktera;

– javno-privatno partnerstvo donosi benefite javnom sektoru kroz komercijalizaciju turističkih proizvoda i rast zaposlenosti, aktivnosti privatnog sektora podstiču potrošnju, investicije i inovacije, a lokalna zajednica ostvaruje benefite kroz poreze, rast vrednosti zemljišta i rast sopstvenog standarda;

– poslovni subjekti (javni i privatni) samostalno teško mogu da ostvare bolje komercijalne rezultate u poslovanju, te je javno-privatno partnerstvo način da se projekti učine uspešnijim, a stepen rizika umanji deljenjem između partnera.

Korišćena literatura:

1. Bogdanov, N., Zečević, B., Versaći, A., Rohač, J. (2011). Javno-privatno partnerstvo u ruralnom turizmu. Program Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) u okviru zajedničkog programa Ujedinjenih nacija “Održivi turizam u funkciji ruralnog razvoja”, Beograd.
2. Damjanović, D., Pavlović, T., Peteri, G. (2010). Partnerstvo javnog i privatnog sektora – dobra i loša iskustva u odabranim zemljama u tranziciji. Beograd: PALGO centar.
3. Kačer H., Kružić , Perkušić A. (2008). Javno-privatno partnerstvo. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 45(3), 611 – 640.
4. Kunst, I. (2011). Primjenjivost modela javno privatnih partnerstva u turizmu. Acta turistica, 23(2), 175 – 201.
5. Leković, J., Đurić, A. (2013). Primena javno-privatnog partnerstava kao osnov razvoja konkurentnosti turizma Srbije. IX Međunarodno-stručni simpozijum: Uticaj globalnih turističkih tokova na kvalitet hotelskog poslovanja, Zlatibor, Zbornik radova, str. 219 – 234.
6. Marenjak, S., Skenderović, V., Vukmir, B., Čengija, J. (2007). Javno privatno partnerstvo i njegova primjena u Hrvatskoj. Građevinar, 59(7), 597-605.
7. Marketing strategija turizma Vojvodine (2009). Sekretarija za privredu AP Vojvodine, Novi Sad.
8. Milovanović, D. (2006). Partnerstvo javnog i privatnog sektora, Srbija 2006–2012: razvoj, finansijski sistem i konkurentnost. Kopaonik biznis fo­rum 2006., Savez Ekonomista Srbije, str. 99–116.
9. Persoli, A. M. (2010). Javno-privatno partnerstvo u funkciji zadovoljavanja javnih potreba. Hrvatska javna uprava, 4, 1019–1044.
10. Šimović , Lugarić-Rogić, T. (2006). Financiranje javnih potreba u velikim gradovima: Iskustva grada Zagreba. Zbornik pravnog fakulteta, 56(6), 1847-1913.
11. Vasiljević, D. (2012). Lokalni ekonomski razvoj – zašto su jedne opštine dobitnici, a druge gubitnici tranzicije. Beograd: PALGO centar.
12. Vuković, V. (2014). Primjena modela javno-privatnog partnerstva u Republici Srpskoj. Anali poslovne ekonomije, 10, 142 ̶ 151.
13. Vuković, V. (2014). Primjena modela javno-privatnog partnerstva u Republici Srpskoj. Anali poslovne ekonomije, 10, 142 ̶ 151.
14. Yscombe, E.R. (2007). Public-Private partnership, Principles of Policy and Finance. Oxford: Elsevier.
15. Žeglen, P. (2011). Korišćenje javno-privatnog partnerstva (JPP) u razvoju turističkog gospodarstva – primer Podkarpatske regije, Poljska. Acta Turistica Nova, 5(1), 75 – 94.