Autorka: dr Jelena Todorović Lazić
Javna politika nema jedinstvenu definiciju i pored velikog broja studija koje se bave ovom temom. NJeno značenje se odnosi na niz aktivnosti koje se sprovode u cilju rešavanja određenih društvenih problema. Na taj način posmatrano, javne politike predstavljaju moguća rešenja za društvene probleme. U akademskim studijama koriste se različite definicije javne politike u zavisnosti od aspekta proučavanja ove teme. Ono što je zajedničko za sve jesu određena svojstva: 1. politika se donosi u ime javnosti, 2. politiku najčešće inicira i donosi vlada, 3. politiku sprovode javni i privatni akteri, 4. politika je ono što vlada namerava da uradi, 5. politika je i ono što vlada izabere da ne uradi.
Uprkos nepostojanju saglasnosti oko njene precizne definicije, isticanje javnosti je zajednički imenitelj za mnogobrojne definicije javne politike. Budući da javnost predstavlja izvor političke vlasti, sasvim je jasno da se vlada kao institucija izvršne vlasti nalazi u sedištu donošenja javnih politika. Sve politike imaju za cilj rešavanje nekog javnog problema koji je prethodno identifikovan i formulisan. Zato one predstavljaju odgovor političko-administrativnog sistema na društvenu realnost za koju se smatra da je neophodna promena. Treba napomenuti da društveni problemi predstavljaju polaznu tačku za realizaciju politike (smanjenje površina pod šumama, delikvencija povezana sa drogom, visoka stopa nezaposlenosti). Uzmimo sledeće primere: porast stope nezaposlenosti i materijalne nesigurnosti nezaposlenih mogu naterati državu da revidira svoja davanja za nezaposlene ili da preduzme mere koje bi revitalizovale tržište rada. Zagađenje vazduha, koje je povezano sa industrijskom proizvodnjom i potrošnjom fosilnih goriva, može da utiče na državu da usvoji odgovarajuću ekološku politiku.
Iako je pomenuto tumačenje politike kao institucionalnog odgovora na promene u realnosti dominantno prisutno u analizi politike, ova pretpostavka mora da se relativizuje. Najpre, neki slučajevi društvene promene ne dovode do novih politika, uglavnom zbog toga što one nisu vidljive (nedostatak političke zastupljenosti ugroženih grupa) ili zato što ne mogu da se sprovedu nove politike (odsustvo institucija nadležnih za njihovo sprovođenje). Dodatni razlog za relativizaciju jeste to što se određene politike mogu tumačiti ne samo kao kolektivne akcije u cilju rešavanja društvenih problema, već kao jednostavni instrumenti za ostvarivanje vlasti i dominacije jedne društvene grupe nad drugom. U cilju pomirenja ova dva suprotstavljena gledišta, Pjer Miler (Pierre Muller) smatra da se javne politike pojavljuju kao odgovor na društveni problem koji je artikulisan preko posrednika (mediji, društveni pokreti, političke stranke i interesne grupe), a zatim se o njemu raspravlja u okviru demokratskih procedura donošenja odluka.
Prvi element analize javne politike obuhvata pravljenje razlike između namera vlade da nešto uradi i onoga što ona stvarno uradi. Drugi element se odnosi na to ko je sve uključen u donošenje javne politike ‒ najopštije posmatrano, svi nivoi vlasti zajedno sa neformalnim akterima učestvuju u donošenju politike. Treće, javna politika se ne može svesti samo na pravne instrumente. Četvrto, neizostavni deo svake javne politike je namera da se ostvari neki cilj i, na kraju, javna politika predstavlja kontinuirani proces koji pored donošenja odluka uključuje i sprovođenje, primenu i evaluaciju.
Postoje brojne definicije javne politike i to najmanje njih 40. „Javna politika je ono što vlada izabere da uradi ili da ne uradi“, „javna politika predstavlja program akcije specifičan za jedan ili više javnih organa, u okviru sektora ili na određenom području.“ Gaj Peters (Guy Peters) određuje javnu politiku kao niz aktivnosti vlade koje direktno ili indirektno pogađaju građane i manifestuju se kroz tri nivoa: izbor javnih politika, ishod i uticaj javnih politika, dok Dejvid Iston (David Easton) definiše javnu politiku nešto apstraktnije od ostalih i kaže da je to autoritarna alokacija vrednosti koje društvo smatra bitnim. Kada je reč o domaćim autorima, Snežana Đorđević definiše javnu politiku kao aktivnost vlasti koja predstavlja odgovor na društvene probleme.
Neophodno je dati jednu operacionalnu definiciju: javna politika predstavlja niz namerno donetih, koherentnih odluka ili aktivnosti koje sprovode različiti javni i privatni akteri, čiji resursi, institucionalne veze i interesi variraju, u cilju rešavanja problema koji se definiše kao problem od opšteg interesa. Ova grupa aktivnosti dovodi do formalizovanih akcija koje su više ili manje restriktivne prirode i koje često za cilj imaju promenu ponašanja društvenih grupa, pretpostavljajući da se problem može rešiti kolektivno, u interesu društvenih grupa koje trpe negativne posledice određenog problema. Stoga, kada koristimo pojam javne politike, to se implicitno odnosi na veliki broj zakonodavnih i administrativnih aktivnosti koje su usmerene na rešavanje stvarnih društvenih problema. Većina modernih država donosi efikasne odluke ukoliko su politički, administrativni i društveni akteri uključeni u različite institucionalne aranžmane. Javna politika ne podrazumeva samo zakone i uredbe, nego i ono što je sadržano u odlukama koje su potrebne za njihovo uspešno sprovođenje.
Nekoliko disciplina bavi se proučavanjem javnih politika i to iz različitih uglova. Političke nauke interesuju politički procesi u kojima javne politike nastaju i u kojima se one sprovode. Sociologiju zanimaju aktivnosti interesnih grupa koje učestvuju u procesu kreiranja javnih politika. Javnu administraciju interesuje sprovođenje javnih politika i mogućnosti poboljšanja te faze procesa. S aspekta ekonomije, istražuje se kako ekonomski faktori kao što su ekonomski rast, nezaposlenost i produktivnost utiču na javne politike, imajući u vidu da se ekonomski instrumenti često koriste u analizama uspešnosti konkretnih javnih politika. Imajući u vidu sve ovo, studije javnih politika su interdisciplinarne i proučavaju procese kroz koje nastaju javne politike, instrumente koje one koriste ali i njihovo sprovođenje.
Dok proučavanje politike ima dugu istoriju sistematskog izučavanja, proučavanje javnih politika relativno je nova akademska disciplina. Studije politike predstavljaju pokušaj da se objasni na različite načine kako se moć sprovodi i kako se ta moć koristi da bi se nekoj grupi ljudi dodelili resursi i povlastice, dok se drugima istovremeno nameću troškovi. Za razliku od njih, studije javne politike istražuju nastanak pravila, zakona, ciljeva i standarda koji određuju šta vlada treba da radi, odnosno šta ne treba da radi. Pojam politike odnosi se na ciljanu akciju koju pojedinac ili grupa vrše kako bi se rešio neki problem. U formalnom smislu, politika je odluka koju karakteriše konzistentnost i repetitivnost onih koji je kreiraju i onih koji je sprovode. Pojam javni problem odnosi se na uslove koje javnost smatra neprihvatljivim i zato zahteva intervenciju. Ovi problemi mogu da se reše akcijom vlade, pojedinaca ili preduzeća koji bi preuzeli odgovornost ili kombinacijom ovih aktera.
S obzirom na to da smo pokušali da razgraničimo pojmove politike i javne politike, treba pomenuti i neke komplementarne pojmove koji su neizostavni kada se govori o javnim politikama. To su vlast, vlada, proces odlučivanja i politička analiza. Vlast predstavlja društveni odnos u kome društveni subjekt može drugima nametnuti neki model ponašanja. Za kreiranje javnih politika važno je znati koji organi vlasti postoje, kakav je pricip podele vlasti i kako je obavljena decentralizacija. Sa druge strane, kada se kaže vlada, misli se na institucije i političke procese kroz koje se kreira i realizuje javna politika. Procesi odlučivanja važni su za kreiranje javnih politika, jer od procedura i principa kojima se rešavaju konflikti zavisi da li nastaju optimalne javne politike. Na kraju, politička analiza podrazumeva ispitivanje sastavnih elemenata javne politike, procesa koji dovode do njihovog nastanka i sprovođenja.
Javna politika predstavlja relativno novu oblast izučavanja. Potreba za njenim proučavanjem javila se u momentu kada je potvrđeno da klasična analiza donošenja odluka nije dovoljna da opiše pomenute procese. S obzirom na to da je odnos između društva i institucija postao dosta složeniji nego pre, neophodno je razviti sveobuhvatan pristup kojim bi se proučavalo kako vlade donose odluke, kako ih sprovode i zašto su im bliža neka rešenja od drugih.
Akteri koji kreiraju javne politike moraju pre svega da razmišljaju o tome koje instrumente imaju na raspolaganju. Prvi koji je napravio tipologiju javnih politika 1964. godine, bio je Teodor Lovi (Theodore Lowi). On razlikuje sledeće vrste javnih politika:
- distributivne politike (mere koje se odnose na raspodelu novih resursa),
- redistributivne politike (mere koje menjaju distribuciju postojećih resursa),
- regulatorne politike (mere koje preciziraju uslove i ograničenja za individualna ili kolektivna ponašanja).
Distributivne politike podrazumevaju dodeljivanje povlastica određenim grupama ‒ npr. dodeljivanje subvencija poljoprivrednicima, izgradnja sistema protiv poplava itd. Vlast raspodeljuje budžetska sredstva na različite programe koji nisu međusobno suprotstavljeni.
Konflikt je ono što razlikuje redistributivnu politiku od distributivne, pa tako možemo reći da se redistributivna politika javlja kada u društvu postoji izražen konflikt interesa različitih aktera. Redistributivna politika je ona politika koja daje povlastice određenoj grupi nauštrb druge grupe. Primer za to je politika prema socijalno ugroženom stanovništvu, kao i politika pomoći nerazvijenim opštinama.
Regulatorne politike predstavljaju ograničenja koja propisuje vlada kako pojedinci i grupe ne bi prekoračili dozvoljene granice, kao što su npr. standardi za izduvne gasove automobila. Ovu grupu javnih politika u većini modernih neoliberalnih država prati kontroverzno tumačenje jer se država uključuje u slobodnu tržišnu utakmicu, ograničavajući aktivnost nekih grupa i organizacija na tržištu. Pojedini autori su regulatorne politike podelili na dve podkategorije ‒ protektivne i kompetitivne regulatorne politike. Protektivne regulatorne politike su one politike koje regulišu određene aktivnosti kako bi se zaštitila javnost. Primer za ove politike je sprečavanje zagađenja vazduha kako bi se sačuvalo zdravlje ljudi. Kompetitivne regulatorne politike ograničavaju proizvodnju određenih vrsta robe i učešće na tržištu nekim grupama odnosno organizacijama. Primer za ove politike je dodela frekvencija u sektoru telekomunikacija.
Neki od krititičara Lovijeve tipologije javnih politika zamerali su mu da je u stvarnosti teško odrediti koja politika pripada kom tipu, jer politike nisu isključivo regulatorne ili redistributivne. DŽejms Vilson (James Wilson) napravio je sopstvenu tipologiju koja se zasniva na koncentraciji troškova i koristi, tj. da li su troškovi usmereni na jedan ili na više interesa. I troškovi i koristi mogu biti široko distribuirani ili koncentrisani, što povlači da postoje četiri tipa javnih politika: većinske, preduzetničke, klijentske i politike interesnih grupa. Najbolji odnos troškova i koristi (koje mogu biti i nenovčane) imaju većinske politike (široko distribuirani i troškovi i koristi). Primer za ovu politiku je socijalna zaštita. Preduzetničke politike imaju široke koristi uz koncentrisane troškove i primer za to je politika zaštita potrošača. Klijentske politike obezbeđuju koristi manjoj grupi ljudi, dok troškove snosi velika grupa građana. Primer za ovu politiku su davanja za gas, rudnike, naftu. I na kraju, politike interesnih grupa su politike koje imaju male troškove kako bi koristi dobila takođe mala grupa ljudi. Primer je kablovska politika prema satelitskim kompanijama.
Treba pomenuti i neke druge tipologije. Tomas Birkland (Thomas Birkland) razlikuje proceduralne od suštinskih politika, pri čemu proceduralne uspostavljaju procedure po kojima vlada funkcioniše, dok su suštinske politike one koje obezbeđuju robe i usluge. Takođe, postoje simboličke i materijalne politike, gde materijalne omogućavaju koristi ljudima, dok simboličke apeluju na određene vrednosti.
Ostavi komentar