Autorka: dr Jelena Todorović Lazić
Očigledno je da je nakon Bregzita došlo do značajnih pomaka u vidu promena glasačke moći (voting power) država članica u Savetu ministara, kao centralnom organu odlučivanja u EU. Velika država članica poput Velike Britanije koja napušta Uniju nosi značajne posledice po glasačku moć za razliku od hipotetičke situacije da imamo malu državu koja odlazi. Veće države članice osetiće poboljšanje svoje relativne glasačke moći u Savetu, mereno kroz do sada poznate statističke indekse – Banzhafov (Banzhaf power Index) i Šejpli-Šjubik indeks (Shapley-Shubik power Index). Prilikom odlučivanja kvalifikovanom većinom nakon Bregzita, sve veće države članice dobijaju veću glasačku snagu, dok one manje i najmanje gube, a države članice veličine Republike Irske predstavljaju prekretnicu između dobitka i gubitka.
Prema Banzhafom indeksu, relativna glasačka moć Nemačke, povećala bi se sa 10,3% na 12% (proporcionalno povećanje od 17,1%). Poljska bi zabeležila najveći porast relativne glasačke moći, sa porastom indeksa za 28,1% (sa 5% na 6,5%). Sve zemlje sa stanovništvom iznad 4,5 miliona mogu da očekuju porast relativne glasačke moći, one države sa manje od 4,5 miliona stanovnika će izgubiti jedan deo glasačke moći. Republika Irska je jedina država članica kod koje se neće videti promena u relativnoj glasačkoj moći u Savetu.
Glavna promena nakon Bregzita je da velike države članice na kraju dobijaju više glasačke moći. Primetan je značajan porast u sve četiri velike države – Francuska, Nemačka, Italija i Španija. Razlika je posebno izražena u vodeće četiri zemlje zbog velike promene u broju stanovnika. Najveća promena nakon odlaska Velike Britanije je u tome što se menjaju dva važna parametra: ukupan broj stanovnika smanjuje se za oko 65 miliona dok je drugi parametar to što odlaskom Velike Britanije imamo situaciju jednog veto igrača manje. Kako Nemačka, Francuska, Italija i Španija imaju procentualno veći udeo stanovništva u poređenju sa ostalim državama članicama, njihova glasačka moć se naglo povećava. Najveći rast prema Šejpli Šjubik indeksu zabeležen je u državi članici sa najvećim brojem stanovnika – Nemačkoj – njena glasačka snaga skače sa 14 na skoro 18%.
Promena Banzhafovog indeksa nije ni približno toliko izražena kao promene drugog statističkog indeksa, Šejpli Šjubik indeksa, ali se ni kod ovog indeksa ne može poreći značajan porast glasačke moći velikih država. Treba napomenuti i da države sa izrazito malim brojem stanovnika poput Malte i Luksemburga i dalje imaju nesrazmerno veliku glasačku moć.
Države članice Evropske unije možemo podeliti u nekoliko grupa prema kategorizaciji njihove veličine: „A“ predstavlja grupu velikih država (Francuska, Nemačka, Italija, Španija); „B“ predstavlja grupu srednjih država (Poljska, Rumunija, Holandija, Portugalija, Češka, Belgija, Grčka, Mađarska) i „C“ predstavlja grupu manjih država pri čemu među njima postoji više podgrupa: C1a – države iz centra Evrope koje imaju slične politike i stepene razvoja (Austrija, Luksemburg); C2 – zemlje iz istočne Evrope koje imaju slične probleme (Bugarska, Slovačka, Slovenija, Hrvatska); C3 – nordijske i baltičke zemlje koje imaju slične probleme (Litvanija, Letonija, Danska, Irska, Estonija, Finska, Švedska); C4 – ostale male države (Malta, Kipar). Kada smo ovako definisali grupe država, sada imamo nekoliko mogućih situacija u procesu donošenja odluka u Savetu EU, nakon izlaska Velike Britanije iz Unije:
1) A + B> C;
2) A + C> B;
3) B + C> A;
4) mobilizacija država iz B i C grupe da blokiraju odluke.
Pri tome, ne treba zaboraviti neke od ključnih faktora odlučivanja u Savetu ministara kao što su: a) mobilizacioni kapacitet; b) sposobnost koordinacije interesa; v) kapacitet za saradnju i sposobnost pregovaranja postizanjem zajedničkog imenitelja.
1) Prvi scenario, odnosno prva situacija A+B> C podrazumeva da velike države uđu u koaliciju sa srednjim državama (ili sa nekoliko njih) i samim tim mogu da ostvare tražene kriterijume kvalifikovane većine. Velike države uspevaju da predlože teme koje se podudaraju sa njihovim interesima i da uključe srednje ili male države kao članove pobedničke koalicije. Pozivajući se na prvi faktor odlučivanja – mobilizacioni kapacitet, očigledno je da veće države imaju mogućnost da efikasnije mobilišu u korist predloga koji male i srednje države ne mogu. Drugi faktor je sposobnost koordinacije interesa. Velikim državama je mnogo lakše da se dogovore o predlogu kada imaju bliske interese i kada su geografski blizu. Male države su raštrkane širom Evrope, problemi koji ih muče se dosta razlikuju, teže im je da se koordiniraju. Treći faktor je sposobnost odlučivanja konsenzusom. Zbog različitog nivoa razvoja kao i različitih interesa, male države su suočavaju sa više poteškoća u postizanju konsenzusa dok velike i srednje države imaju u startu više mogućnosti za postizanje dogovora. Na osnovu svega navedenog, može se reći da je prvi scenario vrlo verovatan.
2) Drugi scenario bi mogao biti podjednako poželjan, gledano iz ugla velikih država. U ovom slučaju bismo imali jedan od sledećih podscenarija: A + C1; A+ C2; A+ C3; A + C4. Postoje argumenti u prilog pretpostavci da je veća mogućnost da se dogodi prvi ili treći podscenario – koalicije velikih država sa srednjoevropskim zemljama (C1) ili sa nordijskim i baltičkim zemljama (C3). To potvrđuju i neki autori koji podvlače da se baltičke države već ponašaju kao koalicija u EU i pokušavaju da naprave ad hoc saveze sa državama koje su predvodnice u donošenju odluka, na primer po migrantskom pitanju. Druga situacija sa kojom se možemo susresti je koalicija velikih država i istočnih država na temu koja ima uticaja na istočnu Evropu.
3) Kada govorimo o malim i srednjim državama u kontekstu Bregzita, za njih je ovo nova prilika da izjednače moć velikih država. Na ovim temeljima se bazira treći scenario. Ako apstrahujemo gore pomenute faktore odlučivanja i pretpostavimo da bi male i srednje države mogle efikasno da se koordiniraju, onda bismo imali ravnotežu odlučivanja u kojoj bi, sa jedne strane bile velike države, a sa druge, male i srednje države. U takvoj situaciji, velike države treba da sarađuju i pruže priliku malim i srednjim državama da stave neka, za njih važna pitanja, na dnevni red Unije, u zamenu za njihov glas. Ipak, uzimajući u obzir faktore odlučivanja, verovatnoća da se ova situacija dogodi je mala. Iako male i srednje države imaju mogućnost da uravnoteže moć, mali su izgledi da se dogodi situacija u kojoj se male i srednje države mobilišu i donose odluku bez velikih država.
4) Kada je reč o četvrtom scenariju, postoji nekoliko mogućnosti. Da bi se formirala blokirajuća manjina, srednje države mogu da se mobilišu same ili zajedno sa malim državama. Države srednje veličine koje bi mogle da formiraju koalicije mogu biti istočnoevropske države kao što su Rumunija, Slovačka, Mađarska i Bugarska, koje bi se usredsredile na proširenje ili bezbednost u istočnoj Evropi. Druga koalicija bila bi koalicija zemalja Višegradske grupe: Mađarska, Poljska, Češka, Slovačka. Nordijske i baltičke države su pre Bregzita bile saveznice Velike Britanije u blokiranju odluka, takođe, i države Višegradske grupe. Sada ove države moraju da traže nove koalicione partnere među velikim državama jer same teže mogu da ostvare kriterijum za blokirajuću manjinu – 35% stanovništva Unije.
Svi ovi izloženi scenariji odnose se na odlučivanje u Savetu kvalifikovanom većinom (član 16 Ugovora o Evropskoj uniji). U teoriji se često mogu sresti autori koji navode argumente u prilog tvrdnji da je odlučivanje kvalifikovanom većinom bolje od jednoglasnog kao na primer ova: „Država može odlučiti da su suverenitet i nacionalni interesi bolje zaštićeni kvalifikovanom većinom nego jednoglasno“. Ovo je, zapravo, predstavljalo deo obrazloženja zašto je britanska Konzervativna stranka prihvatila najvažniji prelazak sa jednoglasnog na kvalifikovanu većinu u istoriji evropskih integracija, prihvatanjem člana 95 u Jedinstvenom evropskom aktu iz 1986. godine, koji je postao glavno sredstvo za realizaciju jedinstvenog tržišta. Do tada se smatralo da pravilo jednoglasnosti u članu 94 ometa liberalizaciju tržišta koju su želeli Konzervativna stranka i premijerka Margaret Tačer. Pomenuto obrazloženje govori nam o spremnosti da se žrtvuje veto kod jednoglasnog odlučivanja zarad veće efikasnosti delovanja Zajednice, odnosno, Unije.
U godišnjem govoru održanom u Evropskom parlamentu, septembra 2017. godine, Žan Klod Junker, tadašnji predsednik Evropske komisije, izrazio je želju da se proširi broj oblasti u okviru kojih se odluke donose kvalifikovanom većinom. Konkretno, spomenuo je oblasti oporezivanja i spoljne politike koje su dugo predstavljale kamen spoticanja.
Argumenti za usvajanje kvalifikovane većine u oblastima oporezivanja i spoljne politike izloženi su u dve publikacije Evropske komisije iz septembra 2018. i januara 2019. godine. Za određena područja spoljne politike, Komisija je tvrdila da je to jedini način da spoljna politika EU zaista bude efikasna i omogućava joj da govori jedinstvenim glasom na globalnoj sceni. Komisija tu navodi primer kada je Grčka blokirala odluku EU o ugroženosti ljudskih prava u Kini a da su razlog za njenu blokadu bile velike kineske investicije u grčku infrastrukturu.
Po pitanju oporezivanja, Komisija tvrdi da jednoglasnost sprečava bilo kakav kompromis među državama članicama i čak dovodi do neželjenih indirektnih efekata, s obzirom na to da pojedine države članice koriste poreske predloge kao argumente za pregovaranje, odnosno, cenjkanje u drugim oblastima.
Prelazak na kvalifikovano odlučivanje izaziva određenu nelagodu među brojnim državama članicama koje se plaše da će tako izgubiti veto u dvema oblastima koje se često smatraju bazičnim za nacionalni suverenitet. Međutim, ono što ipak donosi olakšanje za ove zemlje je što je postupak kojim se neka oblast prebacue iz jednoglasnog u kvalifikovano odlučivanje prilično složen i presudno zavisi od jednoglasnog pristanka vlada svih država članica. U okviru sukcesivnih revizija Ugovora o EU, broj područja koja su podvrgnuta kvalifikovanom odlučivanju neprestano se povećavao. Lisabonski ugovor je tu listu značajno proširio, ali i dalje je ostalo nekoliko oblasti u kojima države članice nisu želele da se odreknu veta. Da bi se pronašao kompromis između onih koji žele da ostane jednoglasnost i onih koji su želeli da se proširi odlučivanje kvalifikovanom većinom, uveden je tzv. „pasarela“ mehanizam. Ovaj mehanizam omogućava Evropskom savetu da naznači područje na koje želi da se kvalifikovana većina proširi.
Postupak izgleda ovako: najpre, Evropski savet mora da obavesti svaki nacionalni parlament o predviđenoj promeni. Zatim, pod pretpostavkom da u roku od šest meseci ne bude protivljenja nijednog nacionalnog parlamenta (malo verovatan ishod), Evropski savet mora jednoglasno da usvoji odluku, što znači da svaka zemlja ima pravo veta. I na kraju, ovakva odluka stupa na snagu samo ukoliko dobije saglasnost od Evropskog parlamenta. Višestruka složenost predstavljenog mehanizma nam govori da iako postoji ugovorna mogućnost da se proširi broj oblasti u kojima se odlučuje kvalifikovanom većinom, to nije nimalo jednostavno realizovati u praksi.
Povlačenje Velike Britanije samo po sebi ne stvara potrebu za izmenama sadašnjih aranžmana za odlučivanje kvalifikovanom većinom u Savetu jer promene (statistički gledano) nisu toliko velike da bi dovele u pitanje funkcionalnost sistema odlučivanja. Slično tome, kada bi nova država članica pristupila, to bi dovelo do izvesne promene u raspodeli glasačke moći unutar Saveta, ali ne takve prirode koja bi pružila dovoljan razlog za preispitivanje arhitekture i modela donošenja odluka u Savetu. Međutim, veliki broj povlačenja iz članstva (raličiti –egziti u budućnosti) kao i pristupanja velikog broja novih članica, mogao bi dovesti do potrebe da se preispitaju određeni aspekti odlučivanja u Savetu ministara EU.
Ostavi komentar