Evropski zeleni dogovor

Autorka: dr Jelena Todorović Lazić

U decembru 2019. godine, nova Evropska komisija, na čelu sa predsednicom Ursulom fon der Lajen, istakla je da je energetska tranzicija jedan od njenih glavnih ciljeva i najavila da će nastaviti sa Evropskim zelenim dogovorom. Zeleni dogovor se može smatrati mapom puta ključnih politika kako bi se ostvarila klimatska agendu EU, na osnovu koje je Komisija započela i nastavila da razvija zakonske predloge i strategije počevši od 2020. godine. Jednostavnije rečeno, Evropski zeleni dogovor predstavlja put ka klimatskoj neutralnosti Evropske unije.

Postizanje neto nulte emisije gasova sa efektom staklene bašte (greenhouse gas – GHG) do 2050. godine, predstavlja centralni i najizazovniji cilj postavljen u dokumentu pod nazivom Komunikacija o Evropskom zelenom dogovoru a koji je objavila Evropska komisija. Da bi se ovo ostvarilo, Komisija je tokom 2020. predložila nacrt zakona o klimi i najavila ambiciozniji cilj smanjenja GHG za 2030. godinu. Nacrt zakona o klimi u sebi sadrži cilj klimatske neutralnosti do 2050. godine. U članu 2 (stav 1) ovog zakona se navodi da će emisije i smanjenje gasova sa efektom staklene bašte na nivou Unije biti uravnotežene najkasnije do 2050. godine, čime se emisije smanjuju na neto nulu do tog datuma. Pored toga, ističe se da je novi cilj za 2030. da emisije budu smanjene za 55% u poređenju sa nivoima emisija iz 1990. godine.

Zeleni dogovor uvodi mehanizam pravedne tranzicije, kao i Fond za pravednu tranziciju, kako bi se podmirili veći troškovi energetske tranzicije za one regione i države članice koje se više oslanjaju na ugalj ili druga fosilna goriva koja pripadaju velikim zagađivačima.

Pored toga, Zeleni dogovor uključuje različite strategije i operativne okvire, od kojih su neki od vitalnog značaja. Među njima treba pomenuti: Mehanizam za prilagođavanje graničnog nivoa ugljenika CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism), investicioni plan za održivu Evropu, industrijsku strategiju EU, akcioni plan cirkularne ekonomije, novu strategiju EU o biodiverzitetu do 2030. godine i strategiju održive poljoprivrede. Ponovljene su dugogodišnje ambiciozne ideje poput uključivanja održivosti u sve politike EU i pretvaranja Evropske investicione banke u Evropsku banku za klimu.

Evropski zeleni dogovor se u najširem smislu može posmatrati kao strategija dekarbonizacije za sam evropski kontinent. Međutim, s obzirom na veličinu EU kao (kolektivnog) aktera, mnoge evropske politike imaju eksterne efekte. Štaviše, nova klimatska strategija EU uključuje značajnu globalnu dimenziju. Treći odeljak Komunikacije o Evropskom zelenom dogovoru naglašava relevantnost Zelenog dogovora za spoljno delovanje EU jer se fokusira na to da EU postane globalni lider u klimatskoj politici. Efikasno vođstvo zahteva sposobnost da se odredi dnevni red i mobilišu drugi akteri u potrazi za kolektivnim ciljevima. EU ima na raspolaganju niz direktnih i indirektnih sredstava kako bi mogla da utiče na ponašanje drugih aktera.

Postavljanje političkog pravca i dogovor oko ambicioznih ciljeva u Zelenom dogovoru može se tumačiti kao liderstvo kroz davanje primera. EU je posebno sklona multilateralizmu da preuzme vođstvo kako bi oblikovala globalno upravljanje klimom i stvorila podsticaje za zelenu tranziciju. Ovde se, pre svega, misli na njeno davanje kontinuirane podrške Pariskom klimatskom sporazumu i korišćenja svih diplomatskih kanala u bilateralnim i multilateralnim forumima (kao što su UN, G7, G20) u tu svrhu.

Kao deo direktnijeg pokušaja unapređenja zelenih politika, liderstvo EU kroz pomoć zasnovano je na bilateralnim naporima sa globalnim partnerima. Poseban akcenat je stavljen na podršku zelenoj tranziciji u neposrednom susedstvu EU, posebno se ovo odnosi na Zapadni Balkan, južno susedstvo i države istočnog partnerstva. Takođe, naglašena je važnost odnosa sa Kinom i stvaranja zelenih saveza sa Afrikom i globalnim jugom.

EU predstavlja jedan od najambicioznijih aktera u klimatskoj politici, sa relativno strogim vremenskim okvirom za smanjenje emisija u poređenju sa drugim velikim ekonomijama. Kako bi se sprečilo tzv. „curenje“ ugljenika – odnosno prenošenje intenzivne proizvodnje GHG van EU, gde bi takve emisije mogle biti pokrivene manje ambicioznim klimatskim politikama – Brisel planira da uvede već pomenuti CBAM. Uvođenjem carine na strane proizvode na granici, EU bi osigurala da domaći proizvođači ne budu suočeni sa nepovoljnim konkurentskim položajem zbog strožih ekoloških zahteva unutar Unije. Predlog za CBAM nosi sa sobom nekoliko izazova i kritika. Takav mehanizam rizikuje da ugrozi ekonomije u razvoju, gde su industrijski procesi često manje efikasni. Može se posmatrati kao zeleni protekcionizam i kao takav nekompatibilan sa zakonodavstvom Svetske trgovinske organizacije, potencijalno opterećujući multilateralni trgovinski sistem koji je već pod velikim pritiskom. Takođe, moglo bi da bude veoma teško za implementaciju, pošto je emisije stranih proizvođača teže izračunati i proveriti.

Ipak, čini se da je rešavanje problema „curenja“ ugljenika od suštinskog značaja za usklađivanje Zelenog dogovora sa domaćim ekonomskim interesima, kao i za demonstriranje liderstva u klimatskoj politici. Glavni izazov za EU u ovoj oblasti biće osmišljavanje mehanizma za prilagođavanje graničnog nivoa ugljenika koji je kompatibilan sa zakonima STO, mehanizma koji poštuje interese globalnog juga i podstiče druge velike emitere da slede sličan pristup, umesto da ih tera da se upuštaju u carinske ratove.

S obzirom na veličinu tržišta EU, mehanizam bi mogao da deluje kao podsticaj za poboljšanje efikasnosti i smanjenje emisija GHG u trećim zemljama. Pored ovih idejnih i regulatornih načina vođenja, EU ima materijalnu osnovu da prikupi podršku za svoje zelene ciljeve. Međunarodna trgovina je jedna od ključnih oblasti politike u kojoj će Zeleni dogovor verovatno imati značajan uticaj na spoljno delovanje EU. Upravljanje jedinstvenim tržištem je ključna nadležnost Komisije EU, što ga čini najkorisnijim alatom. Zeleni dogovor predlaže da se trgovinska politika EU usmeri ka ekološkoj tranziciji, uključujući obaveze podrške održivosti kroz međunarodne trgovinske sporazume. To bi uključivalo da poštovanje Pariskog klimatskog sporazuma postane suštinski element za sve buduće sveobuhvatne trgovinske sporazume. Ova posledična mera može da se pokaže kao promena u trgovinskim odnosima EU sa onim spoljnim partnerima koji pokazuju manje klimatskih ambicija na multilateralnom nivou, kao što su Australija i Brazil.

 Imajući u vidu činjenicu da spoljna klimatska politika EU postaje sve odlučnija – posebno u oblasti međunarodne trgovine – nije iznenađujuće da je spoljna dimenzija Zelenog dogovora dobila različite reakcije na međunarodnoj sceni. Rusija je zapretila da će tužiti EU Svetskoj trgovinskoj organizaciji zbog planiranog mehanizma CBAM. Brazil i Indonezija doživeli su pokušaje Unije da projektuju svoje klimatske ciljeve kroz trgovinu kao novi oblik kolonijalizma. Upravo zbog toga, koordinacija sa trećim zemljama biće važna za unapređenje ciljeva Zelenog dogovora na globalnom nivou.

U ovom kontekstu, snažna interakcija sa ekonomijama u razvoju biće posebno relevantna za EU: globalni odnosi su pretrpeli fundamentalne promene; svet izvan OECD (Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj) dobio je ekonomsku i političku težinu. Ekonomije u razvoju su važne za uspeh Evropskog zelenog dogovora u njegovoj spoljnoj dimenziji iz tri osnovna razloga: (1) njihov rastući značaj u međunarodnom sistemu usred globalnih promena moći; (2) njihova relevantnost za osnovne ciljeve Zelenog dogovora koji se odnose na transformaciju ka održivosti i (3) njihove bilateralne i multilateralne odnose sa EU. Pomenute države koriste svoju strukturnu ekonomsku moć da oblikuju regionalni ili međunarodni razvoj. One čine najveći deo ekonomske aktivnosti u svojim regionima i imaju značajan udeo u regionalnoj i/ili globalnoj trgovini i investicijama. Shodno tome, njihove akcije će takođe, odrediti uspeh ili neuspeh ekonomske transformacije u njihovom regionu.

Motivacija za prevođenje ekonomskih, geografskih ili demografskih faktora u politički uticaj na regionalnom i globalnom nivou nalazi se, između ostalog, u povećanju međunacionalnih i transnacionalnih aktivnosti, posmatrajući primere azijskih aktera u Africi ili Latinskoj Americi. Štaviše, oni se angažuju u globalnim upravljačkim telima, uključujući klubove država kao što su G20, BRIKS (Brazil, Rusija, Indija, Kina, Južna Afrika), MIKTA (Meksiko, Indonezija, Južna Koreja, Turska i Australija), kao i bezbednosne i finansijske institucije kao što su Šangajska organizacija za saradnju ili Nova razvojna banka. NJihove aktivnosti imaju najveći multiplikativni potencijal izvan njihovih granica kada je u pitanju globalno promovisanje zelene tranzicije. Ukratko, ove zemlje imaju i kapacitet i spremnost da budu globalni akteri i da ih svi drugi akteri – uključujući i EU – shvate ozbiljno.

Različiti profili pomenutih država čine ih ključnim akterima za postizanje ciljeva održivosti Evropskog zelenog dogovora. Sve one imaju veliki potencijal za obnovljive izvore energije i posebno su bogate sirovinama i prirodnim resursima, pripadaju ili grupi zemalja megabiodiverziteta ili grupi zemalja bogatih šumama, ili pripadaju obema grupama. Istovremeno se suočavaju sa visokim stepenom degradacije životne sredine, zagađenja i emisija ugljenika. Akcija EU u oblasti klimatskih promena je uzaludna osim ako ostali akteri ne ispune potražnju za zelenom energijom i istovremeno smanje svoje emisije. Ilustracije radi, državne kompanije za fosilna goriva Rusije (Gasprom), Indije (Ugalj Indija), Meksika (Pemex), Kine (PetroChina) i Brazila (Petrobras) nalaze se na spisku prvih 20 kompanija koje zajedno emituju 35% ukupnog ugljen-dioksida i metana širom sveta.

EU održava bilateralne odnose sa pomeutim državama koje imaju poseban značaj za Zeleni dogovor. Kina je jedna od retkih zemalja kojoj se u Komunikaciji Komisije pojedinačno govori. Na političkom nivou, EU je razvila strateška partnerstva sa Kinom, Indijom, Brazilom, Meksikom i Južnom Afrikom i redovno održava bilateralne sastanke na visokom nivou sa svakom od njih, poslednji put sa Indijom (jul 2020, maj 2021. godine) i Kinom (septembar 2020. godine).

Strateška agenda za saradnju EU i Kine, dogovorena 2020. godine, uključuje poglavlje o klimatskim promenama i zaštiti životne sredine. Mapa puta EU – Indija do 2025. godine identifikuje, između ostalog, efikasnost resursa, biodiverzitet cirkularne ekonomije i kvalitet vazduha kao oblasti za bližu saradnju. Slično tome, u odnosima EU i Indonezije, gde su obe strane usred pregovora o Sveobuhvatnom sporazumu o ekonomskom partnerstvu (IEU CEPA), ekonomska saradnja i trgovinska agenda su povezane sa saradnjom na održivom upravljanju tresetištem, održivom ribarstvu i šumarstvu. Novi trgovinski sporazum EU- Mercosur (2019. god.), koji tek treba da bude ratifikovan, uključuje eksplicitno pozivanje na Pariski klimatski sporazum, kao i posvećenost zaštiti klime i prelasku na održivu niskougljeničnu ekonomiju, ista je situacija i sa novim EU – Meksiko trgovinskim sporazumom (dogovoren 2018. godine).

U Zajedničkom komitetu Meksiko – EU, Zeleni dogovor i njegove implikacije na bilateralne odnose već su bili tema direktnih diskusija – o napretku i specifikacijama mehanizma CBAM ili planova EU o politici održivih proizvoda. Odnosi EU sa Južnom Afrikom deo su ukupnih ambicija EU da razvije sveobuhvatnu strategiju sa Afrikom, koja, između ostalih tema, predlaže partnerstvo za zelenu tranziciju i pristup energiji za održiva ulaganja. Uprkos postojećim trenutnim političkim tenzijama i sankcijama, EU i države članice održavaju dijalog sa Rusijom o temama od posebnog značaja za klimatske promene i politiku zaštite životne sredine, kao što je arktička saradnja. U nekim oblastima politike, koordinacija sa pobrojanim partnerima je neophodna za uspešnu implementaciju politike EU.

Iako uspeh Evropskog zelenog dogovora zavisi od bliske koordinacije sa ostalim globalnim akterima, ostaje da se vidi da li će ova nova klimatska strategija ubrzati međuregionalnu saradnju ili će delovati kao novi izvor sukoba na globalnoj sceni. U stvari, sa mehanizmom CBAM u pripremi i integracijom Pariskog klimatskog sporazuma u sve potpisane sporazume o slobodnoj trgovini koje trenutno ima EU, Zeleni dogovor već prevazilazi tehničke karakteristike dostizanja globalne zelene tranzicije. Što je još važnije, ima potencijal da poremeti ekonomske i diplomatske odnose EU sa moćnim nezapadnim silama. Zeleni dogovor leži u srcu šireg geopolitičkog pitanja: on odražava spremnost Evropske komisije da igra žestoku utakmicu u pitanjima klimatske politike primenom oštrih ekonomskih mera protiv manje ambicioznih međunarodnih aktera. Kao što je nedavno rekao jedan visokorangirani zvaničnik EU, Unija ne može biti naivna – ako drugi nisu posvećeni klimatskim ambicijama, ona mora da preduzme akcije.

Pored transformacije globalne ekonomije, Zeleni dogovor je usmeren ka višem cilju: podsticanje emitera gasova sa efektom staklene bašte van EU da preduzmu oštrije klimatske mere nametanjem diplomatije Zelenog dogovora. Stoga se čini da će Zeleni dogovor igrati ključnu ulogu u spoljnim odnosima Evropske unije. NJegova implementacija i dizajn će uticati na eksternu percepciju globalne uloge EU – da li će se ona doživljavati kao integrativna ili konfrontirajuća, kao odlučna ili kao bezuba? Ipak, dugoročno gledano, legitimitet i kredibilitet klimatskog liderstva EU može se obezbediti samo intenzivnim angažovanjem zajedno sa akterima globalnog juga i sa različitim centrima današnjeg multipolarnog sveta. Takođe, klimatsko liderstvo treba da uzme u obzir interese, potrebe i očekivanja zemalja u razvoju. Saradnja EU sa ovim zemljama može pomoći u ispunjavanju globalnih klimatskih ciljeva.