Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Politika zaštite životne sredine, na nivou Zajednice pre 1973. godine, postojala je samo u tragovima. Danas ona predstavlja politiku koja se najbrže razvija. Prvi zakon o životnoj sredini usvojen je 1959. godine, dok se Prvi akcioni program za životnu sredinu pojavio 1973. godine, međutim, tek potpisivanjem Jedinstvenog evropskog akta 1987. godine, zaštita životne sredine je formalno priznata kao deo nadležnosti Zajednice. Analizirajući početnu fazu u razvoju politike zaštite životne sredine, primećuje se da je većina zakonodavnih aktivnosti bila usmerena na pitanja kao što su kvalitet vazduha i vode, upravljanje otpadom i kontrola hemikalija; nešto kasnije svestrano su uključeni i problemi zaštite divljih životinja, pitanje energije, kontrole genetski modifikovanih organizama, promovisanje organske poljoprivrede, upravljanje ribarstvom, kao i aktivno učešće u borbi protiv globalnog zagrevanja.
Sve javne politike su isprepletene i uzajamno povezane. Stavovi i postupci aktera politike u jednoj oblasti, neizbežno utiču na odluke u drugim oblastima. Možda više nego druge javne politike, politika zaštite životne sredine istovremeno utiče na ostale politike ali važi i obrnuto – većina politika utiče na nju. Veze su najočiglednije sa politikama koje se odnose na industriju, privredu, poljoprivredu, energetiku, transport, vodosnabdevanje, kanalizaciju, urbani i ruralni razvoj, zdravstvenu zaštitu, ali ima uticaj i na politiku obrazovanja, siromaštvo i stanovanje. Dok se za formalne aktere iz vremena nastanka Zajednica i prvih decenija razvoja, može pretpostaviti da nisu u potpunosti shvatali kakve su potencijalne ekološke posledice domaće politike, od sredine 80-ih godina raste svest o važnosti ekoloških problema. Kao primer za to navodi se odluka Evropskog saveta iz 1985. godine u kojoj se kaže da politika zaštite životne sredine treba da bude „suštinska komponenta ekonomske, industrijske, poljoprivredne i socijalne politike koju sprovodi Zajednica i države članice“, i priznanja da je „koherentna akcija potrebna za zaštitu životne sredine.“ Politika zaštite životne sredine jedna je od četiri javne politike (ostale su zaštita potrošača, kultura i zdravlje) koja je formalno priznata kao sastavni deo svih javnih politika u EU.
Kada govorimo o politici zaštite životne sredine kao jednoj od uspešnijih javnih politika u EU, neophodno je odgovoriti na dva pitanja: kako se odvijao njen evolutivni put od pojedinačnih mera do značajnog mesta na dnevnom redu, i koji su činioci tome presudno doprineli, sve to u cilju temeljnog razumevanja razvoja ove politike.
Rimski ugovor (1957) kojim je osnovana Evropska ekonomska zajednica (EEZ) nije sadržao odredbe o zaštiti životne sredine. Ideja država osnivača bila je „uspostavljanje zajedničkog tržišta u kome nema prepreka kretanju robe, usluga, ljudi i kapitala.“ Pojedini autori smatraju da postoje najmanje dva člana Rimskog ugovora koja pokazuju da su osnivači imali dalekosežnije ambicije nego što je stvaranje zajedničkog tržišta. Radi se o članovima 2 i 36. Član 2 poziva na „uravnotežen razvoj ekonomskih aktivnosti, porast stabilnosti, ubrzani rast životnog standarda“. Član 36 se nešto jasnije može povezati sa zaštitom životne sredine – „opravdano je da se ograniči uvoz, izvoz ili tranzit robe na osnovu javnog morala, javne bezbednosti, zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka, zaštite nacionalnog blaga koje poseduje umetničku, istorijsku ili arheološku vrednost.“ Oba ova člana, na izvestan način, nose obavezu zaštite životne sredine. Budući da nije bilo eksplicitnih, formalnih zakonskih odredaba koje podržavaju akciju Zajednice u domenu politike zaštite životne sredine, aktivnosti su se vodile u skladu sa raspoloživim opštim odredbama i to samo u meri u kojoj je direktno povezana sa ciljem ekonomske harmonizacije.
Uprkos nedostatku koherentnog okvira, Savet ministara je usvojio nekoliko propisa iz oblasti politike zaštite životne sredine pre Prvog akcionog programa za zaštitu životne sredine (EAP). Tokom 1967. godine prvi put je doneta direktiva na osnovu člana 100 Rimskog ugovora koja se odnosi na pitanje zaštite životne sredine. Ova direktiva uspostavlja jedinstveni sistem klasifikacije, označavanja i pakovanja opasnih materija. Tri godine kasnije donete su još dve direktive: direktiva koja reguliše dozvoljeni nivo buke i direktiva kojom se ograničava emisija gasova iz motornih vozila. Tokom 1972. godine, donete su još tri direktive za koje se može reći da imaju elemente zaštite životne sredine, od kojih se dve odnose na poljoprivredu a treća na regulisanje emisije iz motornih vozila koja koriste dizel goriva.
Propisi u oblasti zaštite životne sredine nisu potpuno izostali tokom prvih 15 godina od nastanka Zajednice, može se reći da im je više nedostajao koherentan okvir. Bilans predstavlja skup od devet direktiva i jedna regulativa koje su usvojene u tom periodu, međutim, one su imale sporednu ulogu zarad ostvarivanja, pretežno, ekonomskih ciljeva. Ovo se može potvrditi činjenicom da su sve ekološke direktive (sa izuzetkom onih koje se odnose na poljoprivredu), usvojene na osnovu člana 100, pa se zato one tumače kao harmonizacija mera u vezi sa osnivanjem ili funkcionisanjem zajedničkog tržišta.
Pariski samit na kome su se okupili šefovi država ili vlada šest država osnivača Zajednice, zajedno sa predstavnicima tri nove članice (Velika Britanija, Danska i Republika Irska), održan je oktobra 1972. godine. NJime se obeležava početak druge faze u razvoju politike zaštite životne sredine. U zaključcima sa Samita, institucije Zajednice se pozivaju da naprave okvir za nastanak zajedničke politike zaštite životne sredine do kraja jula 1973. godine. Komisija je sačinila „Program mera u cilju zaštite životne sredine u Zajednici“ na osnovu koga je Savet usvojio Prvi akcioni program za zaštitu životne sredine (EAP), novembra 1973. godine. Prema ovom Programu, cilj politike zaštite životne sredine jeste „poboljšanje kvaliteta i uslova života celokupnog stanovništva Zajednice tokom naredne dve godine“.
Savet je formulisao 11 principa politike zaštite životne sredine čijim bi se poštovanjem ispunio prethodno široko postavljeni cilj. Među ovim principima, tri zaslužuju posebnu pažnju: neophodnost preventivne akcije, isticanje principa da trošak sprečavanja i otklanjanja zagađenja snosi zagađivač i na kraju, neophodnost da se utvrdi način delovanja „koji treba da bude odgovarajući u zavisnosti od vrste zagađenja kao i geografskog područja na kome je ono nastalo“. Pomenuti principi kasnije će biti ugrađeni u temelj zajedničke politike zaštite životne sredine.
Ubrzo nakon Prvog EAP-a, usledio je Drugi akcioni program za zaštitu životne sredine koji je usvojen krajem 1976. godine. Ovaj program bio je obuhvatniji od Prvog i odnosio se na period 1977–1981. Paralelno sa njegovim usvajanjem, objavljen je prvi izveštaj Komisije o stanju životne sredine u Zajednici. Poseban akcenat stavljen je na jačanje preventivne prirode komunitarnih javnih politika. Što se tiče mera za smanjenje zagađenja, Drugi EAP naglašava mere protiv zagađenja vode. Pre usvajanje Trećeg EAP-a, Drugi je produžen za godinu i po dana. To se dogodilo zbog problema institucionalne tranzicije izazvane pristupanjem Grčke i unapređenja Službe za zaštitu potrošača i zaštitu životne sredine u Generalni direktorat za životnu sredinu, zaštitu potrošača i nuklearnu bezbednost.
Kontinuitet u razvoju politike zaštite životne sredine omogućio je Treći akcioni program 1982–1986. Od prethodnih se razlikuje po insistiranju „da se sprovede sveobuhvatna strategija koja bi omogućila uključivanje ekološkog pristupa u neke druge javne politike poput poljoprivrede, energetike, industrije i transporta“.
Pored integracije ekološke dimenzije u druge politike, ovaj program je ojačao preventivni karakter javnih politika EU. Napravljena je lista aktuelnih prioriteta, u rasponu od zagađenja atmosfere, preko tretmana opasnih hemijskih supstanci, do upravljanja otpadom. Na kraju, Treći EAP je uključivao obavezu Komisije da razmotri određene ekološke procene prilikom izrade svojih predloga, kao što je obaveza procene troškova i koristi od predviđenih aktivnosti.‚
Sve pomenute novine do kojih je doveo Treći EAP vodile su ka vidljivom porastu broja usvojenih zakona o životnoj sredini. Između februara 1983. i donošenja Jedinstvenog evropskog akta tj. do kraja 1985. godine, usvojeno je preko 40 direktiva, 8 odluka i 10 regulativa koje se odnose, u manjoj ili većoj meri na zaštitu životne sredine. Pregovori o Četvrtom EAP-u bili su uveliko u toku 1985. godine, ali je postalo jasno da će posebno poglavlje o životnoj sredini postati sastavni deo Jedinstvenog evropskog akta.
Sredinom 80-ih godina prošlog veka, Komisija nije imala formalne nadležnosti da se bavi mnogim problemima životne sredine. Neki autori su tvrdili da se u oblasti zaštite životne sredine radi u „sivoj zoni“. Posleratna Evropa je nesumnjivo imala za cilj privredni rast pre nego brigu o pitanju zaštite životne sredine, međutim, stepen degradacije životne sredine u tim godinama još nije dostigao današnje dimenzije.
U SAD-u, Agencija za zaštitu životne sredine osnovana je 1970. godine, paralelno sa usvajanjem Akta o čistom vazduhu i Zakona o čistoj vodi iz 1972. godine. U Saveznoj Republici Nemačkoj, Vili Brant uključio je zaštitu životne sredine u svoju izbornu platformu 1969. Nešto kasnije, kao kancelar, u oktobru 1971. godine, pokrenuo je zvaničnu politiku zaštite životne sredine. Francuska je otišla dalje, postala je prva evropska zemlja koja je uspostavila ministarstvo za zaštitu životne sredine. Konačno, u leto 1972. godine, Ujedinjene nacije (UN) sazvale su Stokholmsku konferenciju o čovekovoj okolini i obimu štete od kiselih kiša u velikom broju švedskih jezera. Ova konferencija je uspela pod vođstvom Morisa Stronga (Maurice Strong) a kao rezultat imala je osnivanje Programa Ujedinjenih nacija za zaštitu životne sredine (UNEP).
U kontekstu novonastale međunarodne osetljivosti prema ekološkim temama, Francuska je iskoristila priliku tokom predsedavanja Savetom ministara da promoviše Prvi EAP. Savezna Republika Nemačka i Holandija bile su među najvećim zagovornicima zajedničke politike zaštite životne sredine. Zato ne čudi da su nemački i holandski industrijski lobiji bili najglasniji u insistiranju na jednakim ekonomskim troškovima zaštite životne sredine kroz podršku usvajanju zajedničkih standarda.
Podsticaj za nastanak Prvog EAP-a je u suštini trostruki: porast zabrinutosti među članicama o odnosu životne sredine i trgovinske distorzije; vlade država članica osetile su potrebu da iniciraju koherentan odgovor na sve veći politički pritisak na zaštitu životne sredine, kako na nacionalnom, tako i na međunarodnom nivou; s obzirom na transnacionalne posledice zagađenja, bilo je potrebno naći rešenja na nadnacionalnom nivou.
U godinama nakon usvajanja Prvog EAP-a, može se identifikovati još jedan faktor koji je uticao na politiku zaštite životne sredine – ekološke katastrofe koje su se dogodile u Fliksborou (Flixborough) 1974. i Sevezu (Seveso) 1976. godine. Obe katastrofe pokazale su očiglednu zloupotrebu životne sredine koju su izvele petrohemijska i druge industrije, i ukazale na neophodnost daljeg jačanje postojećih principa zaštite životne sredine. Potpuno suprotan efekat na politiku zaštite životne sredine, ostavile su naftne krize – u ovim slučajevima rezultat je bilo privremeno usporavanje.
Politika zaštite životne sredine do 1985. godine može se okarakterisati kao „reakciona“; ona se razvijala i menjala u skladu sa trenutnim ekonomskim, političkim i društvenim okolnostima te možemo reći da zbog toga ima određene prednosti i nedostatke. Najistaknutija prednost jeste fleksibilnost, mogućnost da se brzo reaguje na novonastalu situaciju. Nesumnjivo, nedostatak je bio što se u ovim uslovima, zaštita životne sredine nalazila u podređenom položaju u odnosu na ekonomske ciljeve.
Filip Hildebrand (Philip Hildebrand) identifikovao je nešto više od 20 direktiva kao najvažnije delove evropskog zakonodavstva u oblasti zaštite životne sredine u periodu 1973–1985. Sve ove direktive mogu se grupisati u šest različitih celina prema oblasti kojom se bave: 1. voda, 2. vazduh, 3. buka, 4. otpad, 5. emisije, 6. naftni incidenti. Pored toga, postoje mnogobrojne druge direktive koje se ne uklapaju ni u jednu od ovih grupa: Direktiva Sevezo, Direktiva o hemikalijama, Direktiva o pticama i njihovim staništima. Bez obzira na činjenicu da su institucije Zajednice bile angažovane u usvajanju akata iz domena životne sredine, na nivou Zajednice nije postojala nadležnosti za zaštitu životne sredine, pa se nastavilo sa korišćenjem članova 100 i 235 Rimskog ugovora.
Ostavi komentar