Autor: dr Nebojša Kuzmanović
Problematika vezana za osmišljavanje adekvatnog modela decentralizacije države ima krucijalni značaj u kontekstu razvoja i funkcionisanja države u celini. Međutim, u periodu dužem od protekle tri decenije pitanja vezana za decentralizaciju Srbije predstavljala su i još uvek predstavljaju temu koja, na žalost, nije toliko zastupljena u kontekstu stručnih rasprava i analiza kompetentnih stručnjaka, koliko je prisutna u okviru različitih dnevno-političkih i međustranačkih debata propraćenih medijskim senzacionalizmom i različitim oblicima (dez)informisanja. Uvažavajući prethodno navedeno, kao i činjenicu da problematika decentralizacije Srbije podrazumeva niz složenih pitanja kojima bi trebalo da se bave isključivo kompetentni stručnjaci, ovaj tekst ne pretenduje da ponudi nekakav konačan model, odnosno rešenje na koji način bi trebalo izvršiti decentralizaciju Srbije, već predstavlja kratak kritički osvrt na pojedine aspekte koji se odnose na osnovne probleme, koji proističu kao posledica nepostojanja adekvatne decentralizacije vlasti, kao i osnovnu kritičku vizuru vezanu za problematiku stepena autonomije Vojvodine.
Pre nego što ukažemo na osnovne činjenice koje su u vezi sa problemima oko decentralizacije u Srbiji, kako bi se izbegle eventualne konfuzije u vezi sa terminologijom, neophodno je ukazati na značenje ovog pojma. U tom kontekstu treba istaći da decentralizacija u suštini predstavlja razvijanje i jačanje različitih subnacionalnih nivoa vlasti u smislu prenošenja pojedinih nadležnosti sa centralnog na niže nivoe, pri čemu prenete kompeticije svakako ostaju pod kontrolom najvišeg nivoa, tj. centralne vlasti.
Pod decentralizacijom podrazumevamo da su pojedine kompeticije centralne vlasti u kontekstu nadležnosti u donošenju odluka i vođenju različitih poslova prenesene na niže nivoe koje centralna vlast (država) nadzire i kontroliše. Pri tome se monitoring koji vrši centralna vlast prvenstveno odnosi na ustavnost, kao i na zakonitost odluka koje se donose na nižim nivoima vlasti. Pored navedenog, centralna vlast u procesu praćenja i kontrole zakonske osnove i legalnosti pojedinih odluka donesenih od strane nižih nivoa može dodatno preispitati i eventualno doneti odluku o njihovom ukidanju. Svakako, to ne podrazumeva da centralna vlast ovo ovlašćenje može zloupotrebljavati, već ono treba da predstavlja isključivo specifičnu vrstu zakonskog mehanizma za odbranu od eventualnih protivzakonskih, protivustavnih ili npr. secesionističkih aspiracija pojedinih političkih subjekata. To zapravo znači da se decentralizacijom centralna vlast ne razvlašćuje, budući da nastavlja da nadgleda sprovođenje prenesenih nadležnosti.
Treba, takođe, ukazati i na distinkciju u značenju termina decentralizacije i dekoncentracije što je zapravo termin pod kojim se ne podrazumeva prenošenje značajnijih nadležnosti i prava donošenja odluka na niže nivoe vlasti, već samo određeni stepen dekoncentracije kompeticija između viših i nižih nivoa. Kao i na termin demetropolizacija, koji podrazumeva premeštanje ustanova iz većih gradova u manja mesta, odnosno ravnomeran razvoj i periferije i centra.
Bez namere da ulazimo u analizu kompleksnih istorijskih, društvenih i političkih pitanja koja su u vezi sa problematikom svih predloga modela decentralizacije koji su postojali u različitim periodima egzistiranja SFRJ, SRJ, SCG i RS, treba u najkraćim crtama sumirati kako se pitanje decentralizacije Srbije percipiralo tokom više od protekle tri decenije. U tom pravcu treba istaći da se tema decentralizacije u kontekstu Srbije najčešće i skoro isključivo vezivala za dnevno-politička pitanja oko nadležnosti i ingerencija pokrajina. Zbog ovakvog isključivog pristupa, koji je u značajnoj meri proisticao i kao konsekvenca izuzetno složene političke i socijalne situacije, ali svakako i kontrolisanja budžetskih sredstava, tj. novca građana, pitanja decentralizacije koja bi se odnosila na razvijanje i prenošenje nadležnosti sa centralne (republičke) vlasti na lokalne samouprave ili upravne okruge, praktično su u potpunosti bila zanemarena. Pored toga, problemi oko nadležnosti pokrajina, prvenstveno Kosova i Metohije, su se pri tome dodatno aktuelizovali nakon tzv. antibirokratske revolucije i u kontekstu procesa raspada SFRJ. Konflikti na Kosovu koji su kulminirali prvo oružanim, a zatim i ratnim sukobom tokom 1998. i 1999. godine, koji je okončan agresijom NATO pakta na SRJ, u potpunosti su isključili bilo kakvu raspravu o decentralizaciji Srbije. Štaviše, generalno posmatrano, period tokom devedesetih godina bi se mogao označiti kao svojevrsna recentralizacija Srbije.
Nakon petooktobarskih promena 2000. godine, pitanja u vezi sa potrebama decentralizacije su značajno aktuelizovana, ali fokus je i dalje ostao pre svega usmeren ka problemima koji su se odnosili na nadležnosti pokrajina, tj. samo Vojvodine, s obzirom na specifičnost i kompleksnost situacije na Kosovu i Metohiji. Uprkos različitim predlozima koji su se pojavljivali nakon 5. oktobra 2000. godine, o modelima prema kojima se može rešiti problem prenaglašene centralizacije Srbije, praktično se ništa nije realizovalo na ovom planu u realnosti. Nakon samoproglašenja nezavisnosti Kosova i Metohije, pitanja vezana za decentralizaciju Srbije su iznova dodatno bila opterećena različitim ekstremnim, dnevnopolitičkim i emotivnim pristupima pojedinaca i grupa. Takođe, u tom kontekstu ona su praktično ponovno svedena na probleme oko ingerencija i nadležnosti severne pokrajine, dok su predlozi o eventualnim drugačijim modelima decentralizacije Srbije ograničeni na demagogiju, koju su u kontekstu predizbornih kampanja zloupotrebljavale pojedine političke partije, određene grupe i pojedinci.
Posmatrano iz perspektive s početka ovog veka, problem Srbije kao centralizovane države manifestovao se čitavim dijapazonom negativnih konsekvenci. Neuravnoteženi stepen lokalnog razvoja, drastične razlike u razvijenosti postojeće infrastrukture između pojedinih opština i delova zemlje, kao i niz drugih konstelacija, između ostalog uzrokuju i permanentno povećanje migracionog salda stanovnika iz većine seoskih i manjih gradskih sredina ka većim gradovima, prvenstveno ka Beogradu, Novom Sadu i Nišu. Nedovoljne ingerencije lokalnih samouprava, kao i prilična izolovanost i zaostalost pojedinih delova države usled nedostatka adekvatne infrastrukture i prvenstveno nemogućnosti zapošljavanja, a time i lične egzistencijalne ekonomske održivosti pojedinaca, presudno su uticale na nezavidnu ekonomsku situaciju u brojnim opštinama, kao i u okruzima.
Situaciju je dodatno komplikovalo postojanje više nivoa vlasti čije su se ingerencije međusobno u značajnoj meri preklapale, što je pored opšte konfuzije uzrokovalo i izrazito skupu, preglomaznu i nefunkcionalnu birokratiju, kao i ogromni administrativni aparat s viškom zaposlenih koji predstavlja dodatan teret za budžet. Pri tome, predlozi i neosnovani zahtevi za federalizacijom Srbije, kao i politički rukovođene aspiracije za većim stepenom autonomije Vojvodine u kontekstu ostvarivanja statusa i ingerencija državnosti (statusa subjekta federacije) koje je imala između 1974. i 1989. godine, dodatno opterećuju i politizuju pitanja vezana za decentralizaciju Srbije.
Različitim predlozima o modelu decentralizacije Srbije po federalnom principu kojima se u suštini proklamuju ingerencije i elementi državnosti potencijalnih postojećih ili novouspostavljenih regiona, tj. federativnih ili autonomnih jedinica, u potpunosti se – između ostalog – zanemaruju mogućnosti visokog stepena ekonomske decentralizacije na lokalnom i užem regionalnom nivou. U takvom kontekstu treba sagledati i predloge koji proklamuju vraćanje ingerencija Vojvodini u smislu prenošenja nadležnosti koje je imala u periodu važenja Ustava iz 1974. godine. Precniznije rečeno, vraćanjem ingerencija Vojvodini, prema modelu iz 1974. ne bi se značajnije doprinelo razvoju lokalnih sredina, već bi se izazvao specifičan efekat tzv. „novosadizacije” severne srpske pokrajine.
Pored toga, treba napomenuti da su pokrajine Ustavom iz 1974. godine dobile elemente državnosti i svojstva klasičnih federativnih jedinaca svojstvenih labavoj federaciji, te se samim tim u značajnoj meri remetio suverenitet i državnost Srbije kao celine. Dakle, eventualno vraćanje modela autonomije iz 1974. godine bi u današnjem kontekstu ujedno značilo i svojevrsno gubljenje mogućnosti adekvatnog nadzora države nad severnom pokrajinom, tj. došlo bi do pojave „fenomena državnog fragmenta“. Ovaj termin zapravo označava situaciju kada se država prenoseći deo vlasti odriče neposrednog nadzora nad njenim vršenjem, te u tom smislu teritorija kojoj se prenosi vlast poprima obrise državnosti budući da njeni organi postaju državni što ujedno znači da takav državni fragment može da donosi samostalno odluke i da pri tome centralna vlast, tj. država ne može da donese odluku bez saglasnosti tako uspostavljenog fragmenta.
Stoga, eventualni predlozi o vraćanju ingerencija Vojvodini koje je imala u periodu važenja Ustava iz 1974. godine ne mogu da se percipiraju kao adekvatan model decentralizacije, već kao fragmentacija države, koja je u suprotnosti sa oblicima internih organizacija modernih država. Na osnovu prethodno navedenog, može se konstatovati da je Ustav iz 1974. napravio Srbiju nefunkcionalnom republikom i da bi obnavljanje autonomije Vojvodine prema ovakvom modelu, bilo suprotno savremenom percipiranju decentralizacije.
Suprotno tome, decentralizacija Srbije treba da bude usmerena prvenstveno na podsticanje lokalne ekonomije, kao i na prenošenje kompletno svih ingerencija koje su vezane za lokalna pitanja na lokalne nivoe vlasti, te u tom kontekstu i na stvaranje jeftine i efikasne države u celini. Pored toga, plan decentralizacije bi trebalo da obuhvati i jačanje regionalnih centara kao i premeštanje jednog broja državnih institucija od nacionalnog značaja iz Beograda u druge gradske centre, kao što su Novi Sad, Niš, Kragujevac, Subotica, Sombor, Kraljevo… Izuzev navedenog, planom decentralizacije se mora u potpunosti sprovesti poreska reforma kao ključni preduslov za privlačenje investicija, a time i razvoja lokalnih zajednica u celini.
Model decentralizacije mora biti uspostavljen na način da pored primarne ekonomske autonomije lokalnih zajednica, akceptuje i eventualne lokalne i regionalne kulturne specifičnosti. Međutim, uvažavanje specifikuma eventualnih lokalnih i regionalnih osobenosti (etničkih, nacionalnih, konfesionalnih itd.) mora biti ograničen isključivo na kulturni aspekt, svakako pravno i ustavno regulisan na adekvatan način. U tom kontekstu, ne treba ostaviti mogućnost za eventualnu zloupotrebu i politizaciju ovih pitanja u cilju narušavanja suverenosti i celovitosti države kao celine.
Decentralizaciju treba uporedo da prati i demetropolizacija, i to pre svega kulture i nauke, kako bi se u ovom digitalnom dobu svakom delu naše države omogućio ravnopravan razvoj.
Prilikom osmišljavanja adekvatne platforme i njene implementacije, ne može biti nikakvog kompromisa prema tendencioznim zloupotrebama i politizaciji pitanja autonomije Vojvodine u kontekstu predstavljanja nekakvog jedinstvenog i monolitnog vojvođanskog identiteta kao kompaktne i jasno definisane kategorije suprotstavljene načelima vezanim za teritorijalnu celovitost i suverenitet Republike Srbije.
Dakle, pitanju decentralizacije, a u tom kontekstu i pitanju autonomije, treba pristupiti primarno sa ekonomskih pozicija uz akceptovanje mogućih kulturnih osobenosti nacionalnih, konfesionalnih lokalnih, regionalnih i drugih identiteta, a ne iz prethodno politizovanog i neutemeljenog diskursa o navodnoj eksploataciji severne pokrajine.
Prema tome, kompleksnom pitanju stepena autonomije Vojvodine nipošto ne treba pristupati sa pozicija antagonističkog konstrukta vojvođanskog u odnosu na druge oblike kolektivnih identiteta, koji se tendenciozno i agresivno plasira od pojedinih pojedinaca i grupa, budući da vojvođanski – kao forma regionalnog identiteta – može mirno koegzistirati uz sve ostale oblike grupnih identiteta. U tom smislu, vojvođanski identitet kao oblik regionalnog, ličnog ili grupnog, ali svakako ne i nacionalnog identiteta, ne mora biti konstruisan isključivo u odnosu na Drugog, bar ne u državotvornom smislu, odnosno u kontekstu postojećih i tendenciozno proklamovanih konstrukcija prava na secesiju.
Cilj decentralizacije treba da bude isključivo postizanje boljeg i što ravnomernijeg ekonomskog razvoja lokalnih zajednica, kao i smanjenje preglomazne administracije. U tom kontekstu je vidljivo da trenutna vlast SNS-a (Srpske napredne stranke) u poslednjih desetak godina koncept ekonomske decentralizacije i demetropolizacije kulture – kroz razvoj saobraćajne i putne infrastrukture, otvaranje velikog broja fabrika i poslovnih objekata, te kroz koncept o srpskom kulturnom prostoru – sprovodi ravnomerno u svim delovima Srbije. Na taj način realizuje svoja programska i statutarna načela o razvoju i decentralizaciji Srbije, sa posebnim osvrtom na razvoj sela.
Zbog toga, insistiranje na širenju nadležnosti Vojvodine čisto zbog formalnog statusa autonomije, kao podloge za identitetsku kategoriju koja se konstruiše u cilju secesije kroz antagonističku poziciju, odnosno kroz dihotomiju u odnosu na nacionalnu a bez realnih utemeljenja koja mogu doprineti opštem razvoju i progresu, treba u startu isključiti i barem u pravnom smislu ignorisati. Svakako, ovo ne znači da ne treba otvoriti široku diskusiju o različitim rešenjima u cilju postizanja najadekvatnijeg modela budućeg oblika autonomije, ali u pravnim i ustavnim okvirima ne sme postojati nikakav kompromis prema bilo kakvim mogućim secesionističkim tendencijama određenih političkih grupa i pojedinaca.
U tom kontekstu, treba preispitati svrsishodnost i realnu utemeljenost političkih aspekata autonomije Vojvodine kao celine kakva danas postoji, pre svega u kontekstu pronalaženja i implementacije budućih rešenja koja treba da teže ekonomskoj i fiskalnoj decentralizaciji lokalnih zajednica kao i regionalnih centara, a ne ponovnom formiranju, odnosno resurekciji nekakvog novog fenomena državnog fragmenta.
Ostavi komentar