Bosna i Hercegovina ‒ put do statusa kandidata za članstvo u EU

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

Evropska unija prepoznala je Bosnu i Hercegovinu kao potencijalnog kandidata za članstvo još od odluke Evropskog saveta i Samita u Solunu 2003. godine, dok je tek dvadesetak godina kasnije, 15. decembra 2022, odlukom Saveta postala zvaničan kandidat za članstvo u EU. Tokom Samita EU održanog juna 2022. doneta je odluka o dodeljivanju statusa kandidata Ukrajini i Moldaviji. Pitanje kandidatskog statusa za Bosnu i Hercegovinu se pojavilo kao problem jer Slovenija nije dozvoljavala usvajanje paketa zaključaka gde je bila obuhvaćena i odluka o Ukrajini i Moldaviji, dok se u poglavlju Zapadnog Balkana ne uvrsti konkretnija rečenica što se tiče kandidatskog statusa za Bosnu i Hercegovinu. Premijer Slovenije Robert Golob je uoči ovog Samita najavio da će tražiti da u njegovim zaključcima lideri EU odrede vremenski okvir kada će Bosna i Hercegovina dobiti status kandidata i da je spreman da na ovom pitanju insistira „ako je potrebno i do jutra“. Ovu slovenačku inicijativu su, prema nezvaničnim izvorima, podržale Hrvatska, Austrija, a potom i Mađarska. Na kraju je pronađena kompromisna formulacija kojom se potvrđuje spremnost EU da dodeli status kandidata Bosni i Hercegovini, ali nakon novog izveštaj Evropske komisije zakazanog za oktobar 2022. godine.

Podsetimo, Bosna i Hercegovina je 2019. godine dobila negativno mišljenje Evropske komisije kao odgovor na njen zahtev za punopravno članstvo u EU. Međutim, junska preporuka EK da se Ukrajini dodeli status kandidata „uz razumevanje“ da će zemlja naknadno ispuniti neophodne uslove, pokrenulo je pitanje statusa Bosne i Hercegovine kojoj upravo zbog neispunjavanja uslova ranije nije dodeljen ovaj status.

Bilateralni odnosi BiH i EU razvijaju se duže od 23 godine. Evropska zajednica je 1997. godine BiH pružila mogućnost korišćenja tzv. autonomnih trgovinskih povlastica, a godinu kasnije uspostavljena je Konsultativna radna grupa koja je osiguravala tehničku i stručnu pomoć u razvoju administracije, regulatornog okvira i politika. Bosna i Hercegovina učestvuje u Procesu stabilizacije i pridruživanja od 1999. godine. Godine 2000. objavljena je Mapa puta ka EU. Ovim dokumentom utvrđeno je 18 ključnih uslova koje Bosna i Hercegovina treba da ispuni kako bi se pristupilo izradi Studije izvodljivosti za početak pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju. Marta 2003. godine počeo rad na Studiji izvodljivosti. Pregovori o SSP-u između EU i BiH zvanično su počeli 2005. godine, očekivalo se da će biti završeni krajem 2007. ali su  zastali zbog neslaganja u vezi s reformom policije za koju je Unija insistirala da bude centralizovana nezavisno od entiteta u Bosni i Hercegovini. Sporazum je iniciran 4. decembra 2007. i nakon usvajanje reforme policije u aprilu 2008 potpisan 16. juna 2008. Građani BiH su 2010. godine dobili mogućnost putovanja u Šengenski prostor bez viza. U junu 2015. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju stupio je na snagu. Početkom 2016. Bosna i Hercegovina predala je zahtev za članstvo. Nakon toga u decembru iste godine Evropska unija je predala Bosni i Hercegovini upitnik o pristupanju u članstvo. U 2017. nisu učinjeni nikakvi koraci ka članstvu u Uniji, cele godine se odgovaralo na upitnik. Februara 2018. Bosna i Hercegovina predala je odgovore na Upitnik o pristupanju. Juna iste godine Evropska komisija poslala je 655 dodatnih pitanja u upitniku.  Marta 2019. Bosna i Hercegovina predaje odgovore na dodatna pitanja. Krajem maja 2019. Evropska komisija odgovara na Upitnik, gde propisuje 14 uslova koje BiH mora da ispuni da bi dobila status kandidata.

Ubrzo nakon objavljivanja Godišnjeg izveštaja za BiH, Evropska komisija (EK) je u oktobru 2022. preporučila za BiH status kandidata za punopravno članstvo u EU, uz očekivanje da će se ispuniti osam konkretnih uslova:

• prioritetno usvojiti izmene u postojećem Zakonu o Visokom sudskom i tužilačkom savetu,
• usvojiti zakon o sudovima Bosne i Hercegovine,
• doneti zakon o sprečavanju sukoba interesa,
• preduzeti odlučni koraci za jačanje prevencije i borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala,
• odlučno unaprediti rad na obezbeđivanju efikasne koordinacije na svim nivoima kapaciteta upravljanja granicom, kao i obezbeđivanju funkcionisanja sistema azila,
• obezbediti zabranu torture, posebno uspostavljanjem nacionalnog preventivnog mehanizma protiv torture i zlostavljanja,
• garantovati slobodu izražavanja i medija i zaštitu novinara, posebno osiguravanjem odgovarajućeg sudskog postupanja u slučajevima pretnji i nasilja nad novinarima i medijskim radnicima
• obezbediti rezultate u funkcionisanju na svim nivoima mehanizma koordinacije o pitanjima EU, uključujući i razvoj i usvajanje nacionalnog programa za usvajanje pravne tekovine EU.

EU je najveći trgovinski partner Bosne i Hercegovine. U 2020. godini, 60,6% uvoza zemlje bilo je poreklom iz EU, dok je 72,3% izvoza otišlo u EU. Gotovo dve trećine direktnih stranih ulaganja potiče iz zemalja EU. EU pruža značajnu finansijsku podršku Bosni i Hercegovini. Od 1996. do 2007. godine BiH je bila korisnica finansijske pomoći EU kroz programe PHARE, OBNOVA i CARDS. Od 2007. godine, BiH uglavnom prima pomoć od EU kroz Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA).

EU podržava sprovođenje Opšteg okvirnog sporazuma za mir potpisanog u Dejtonu/Parizu 1995. godine. Kao prva misija EU ikada pokrenuta u okviru Zajedničke bezbednosne i odbrambene politike, Policijska misija Evropske unije (EUPM) je u razdoblju od januara 2003. godine do juna 2012. godine pružala podršku institucijama vladavine prava u borbi protiv organizovanog kriminala i korupcije. Delegacija EU i Kancelarija specijalnog predstavnika EU u BiH su 2012. godine preuzeli pružanje strateške podrške institucijama za provođenja zakona u BiH.

EU je pokrenula vojnu operaciju EUFOR Altea u decembru 2004. godine. Glavni ciljevi Operacije uključuju pružanje pomoći kod izgradnje kapaciteta i obuke Oružanih snaga Bosne i Hercegovine, podrške naporima BiH na održavanju sigurnog i stabilnog okruženja u BiH, kapaciteta odvraćanja i kontinuiranog poštovanja uloge određene Aneksima 1A i 2 Dejtonskog/pariskog sporazuma, a u svojstvu pravnog naslednika SFOR-a.

Politički dijalog između BiH i EU o vladavini prava održava se od 2011. godine u kontekstu Strukturiranog dijaloga o pravosuđu, a od decembra 2016. u okviru Pododbora za pravdu, slobodu i bezbednost. Strukturirani dijalog o pravosuđu pruža podršku kod konsolidacije nezavisnog, učinkovitog, efikasnog i profesionalnog pravosudnog sistema. Kao rezultat inicijative EU da se poboljša praćenje vladavine prave, u decembru 2019. godine je objavljen Izveštaj stručnjaka o pitanjima vladavine prava u BiH („Pribeov izveštaj“). Nalazi ovog izveštaja ukazuju na niz duboko zabrinjavajućih nedostataka u vladavini prava u BiH.

Nakon dobijanja Upitnika Evropske komisije, BiH je trebalo 14 meseci da odgovori na prva 3.242 pitanja i još osam meseci da odgovori na dodatnih 655 pitanja. Uprkos uspostavljenom mehanizmu koordinacije za pitanja koja se tiču EU, vlasti se nisu mogle dogovoriti da dostave odgovore na 22 pitanja: jedno iz političkih kriterijuma, četiri iz regionalne politike i 17 pitanja iz politike obrazovanja. Među njima su i ona iz političkih kriterijuma, ali je najviše iz sektora obrazovanja, od kojih su mnoga pitanja koja se tiču nadležnosti. Objašnjenje glasi: „Nismo u mogućnosti u ovom trenutku dostaviti odgovor na ovo pitanje zbog nedostatka sveobuhvatnih informacija“. Određena pitanja su zaista tehničke prirode, gde se traže od određenih institucija informacije koje bi one trebalo da imaju i koje bi samo trebalo prikupiti, sortirati i slično. Međutim, s druge strane, tu su i neka osetljiva pitanja, kao što je, recimo, iz političkih kriterijuma, gde Evropska komisija traži razloge o neizvršenju 13 odluka Ustavnog suda BiH. Između ostalog, odgovora nema ni na pitanja iz oblasti obrazovanja, poput nadležnosti i uloge pojedinih ministarstava na različitim nivoima, aranžmanima za registraciju privatnih obrazovnih ustanova, koje su nadležnosti i odgovornosti prosvetno-pedagoških zavoda i slično.

Mišljenje Evropske komisije BiH dobila je u maju 2019. i u njemu je definisano 14 prioriteta podeljenih u četiri oblasti koje BiH treba da ispuni kako bi počela pregovore o punopravnom članstvu ‒ Demokratija i funkcionisanje institucija, Vladavina prava, Osnovna prava i Reforma javne uprave. Za godinu i po dana nakon objavljivanja Mišljenja EK vlasti u BiH su (delimično) ispunile tri, a ispunjavanje svih ostalih zahtevalo je izmene odredbi Ustava BiH kojima su data ekskluzivna prava konstitutivnim narodima – Bošnjacima, Hrvatima i Srbima, odnosno, njihovim političkim predstavnicima, kod izbora ili imenovanja u izvršnu, zakonodavnu i sudsku vlast. Od BiH se traži (privremeno) prenošenje ovlašćenja s nižih nivoa vlasti na više, formiranje vrhovnog suda na nivou BiH, ukidanje ili smanjivanje entitetskog i nacionalnog veta, ukidanje Kancelarije međunarodnoga visokog predstavnika (OHR), što je opet uslovljeno rešavanjem pitanja državne i vojne imovine.

Među prioritetima/uslovima su se našle i izmene Izbornog zakona BiH kako bi se održali izbori u Mostaru (poslednji put održani 2008. godine), izmene Ustava BiH kako bi se sprovela presuda Evropskog suda za ljudska prava u predmetu „Sejdić i Finci protiv BiH”, te kako bi se za Predsedništvo i Dom naroda Parlamentarne Skupštine BiH mogli kandidovati i pripadnici ostalih naroda, a ne samo „konstitutivni” – Bošnjaci, Hrvati i Srbi, reforma Ustavnog suda BiH koja bi trebala rešiti i pitanje stranih sudija (od devet, tri su stranci), pa sve do ukidanja smrtne kazne koja je kao mogućnost koja se nije koristila postojala u Ustavu Republike Srpske kao jednom od dva entiteta. Među „apstraktnijim” uslovima je recimo „preduzeti konkretne korake na unapređenju okruženja pogodnog za pomirenje kako bi se prevladalo nasleđe rata”. Osim političkih, Evropska komisija je postavila i ekonomske uslove, kao što su depolitizacija i restrukturiranje javnih poduzeća i osiguravanje transparentnosti procesa privatizacije.

U julu 2020. izmenjen je Izborni zakon BiH čime je omogućeno da se 20. decembra 2020. održe lokalni izbori u Mostaru, prvi put nakon 2008. godine kad su poslednji put održani. Ustavni sud BiH je u oktobru 2019. ukinuo odredbu Ustava Republike Srpske o postojanju smrtne kazne.

Prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju koji je potpisan 2008. i stupio na snagu 2015. godine, Bosna i Hercegovina je trebalo da izradi program za usvajanje zakonodavstva EU, a vlasti su tek 2020. godine utvrdile metodologiju za izradu tog programa. Parlamentarni odbor za stabilizaciju i pridruživanje osnovan je u 2015. godine, takođe kao telo u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. No, on nije funkcionisao budući da nikad nije usvojen poslovnik o njegovom radu ‒ neki delegati iz BiH u tom odboru insistirali su da se uvrste odredbe o etničkom načelu glasanja što, kako smatra Evropska komisija, nije u skladu s evropskim standardima. Poslovnik o radu usvojen je u Parlamentu BiH u julu 2020. godine i prema tom kompromisnom rešenju bi za donošenje odluka trebala dvotrećinska većina glasova parlamentaraca iz BiH, iako su iz Evropskog parlamenta tražili da to bude natpolovična većina.

Veće ministara je, pre dobijanja Mišljenja Evropske komisije, u septembru 2018. usvojilo Strateški okvir za reformu javne uprave u BiH za period do 2022. godine kojim bi se u BiH trebala uspostaviti racionalnija, koherentnija, efikasnija i odgovornija javna uprava na svakom nivou upravne vlasti. I tu se završava popis prioriteta koje su vlasti u BiH (delimično) ispunile, od 14 koliko je pred njih postavila Evropska komisija.

Evropska komisija konstatuje da su u Ustavu BiH pobrojane nadležnosti na državnom nivou, čime su sve ostale nadležnosti pripale entitetima. Od BiH se traži da osigura pravnu sigurnost u pogledu podele nadležnosti između različitih nivoa vlasti. Naime, u BiH ne postoji postupak koji omogućava državnom nivou da spreči i ukloni povrede prava EU koje bi počinili drugi nivoi vlasti, a za koje bi cela Bosna i Hercegovina bila odgovorna.

U mišljenju Evropske komisije se navodi i da Kancelarija međunarodnog visokog predstavnika (OHR), koji ima ovlašćenja za donošenje ili menjanje zakona i smenjivanje izabranih funkcionera, nije u skladu sa suverenitetom BiH, a time ni sa članstvom u EU.

Međutim, za ukidanje OHR-a 2008. godine postavljeno je 5+2 uslova i cilja među kojima su: raspodela imovine između države i drugih nivoa vlasti, rešenje za vojnu imovinu, sprovođenje Konačne odluke za Brčko Distrikt BiH, fiskalna održivost BiH, usvajanje državne strategije za ratne zločine, donošenje zakona o strancima i azilu i usvajanje državne strategije za reformu sektora pravosuđa.

U BiH četrnaest rukovodilaca ima nadležnosti koje su povezane sa sprovođenjem evropskog zakonodavstva. Iako je uspostavljen mehanizam koordinacije procesa EU integracija, on prema oceni Evropske komisije ne funkcioniše, uz značajan nedostatak administrativnih kapaciteta.

Što se tiče reforme javne uprave, Evropska komisija primećuje da u propisima ne postoje načela zasluga prilikom zapošljavanja, napredovanja i otpuštanja, da postoji političko uplitanje u procesima primene propisa.

Što se tiče pravosuđa kojem je posvećeno posebno poglavlje u Mišljenju, Evropska komisija traži da Visoko sudsko i tužilačko veće (VSTV), kome je zadatak imenovanje sudija i tužilaca na svim nivoima, treba da ima ustavni status, što znači nove izmene Ustava BiH za koje je potrebna dvotrećinska većina u državnom parlamentu.

Bosna i Hercegovina nema vrhovni sud na državnom nivou koji bi dosledno tumačio pravo u celoj BiH, a njegovo osnivanje je upitno zbog protivljenja stranaka iz Republike Srpske.

Evropska komisija konstatuje da je u BiH raširena korupcija i da svi nivoi vlasti pokazuju znakove da su pod kontrolom politike, što utiče na svakodnevni život građana, posebno u oblastima zdravstva, obrazovanja, zapošljavanja i javnih nabavki.

Što se tiče dela Osnovnih prava, Evropska komisija konstatuje da su zakonski i institucionalni okviri „uglavnom uspostavljeni”, ali da nedostaje sprovođenje. Jedan od prioriteta koje ističe Komisija govori o tome da političari ne doprinose pomirenju i prevladavanju događaja iz ratne prošlosti. Od BiH se, između ostalog, traži da usvoji revidiranu državnu strategiju za rad na predmetima ratnih zločina i da trajno reši pitanje smeštaja za oko 100.000 izbeglica i interno raseljenih osoba.

Što se tiče ekonomskih kriterijuma, Komisija je mišljenja da je BiH u ranoj fazi uspostavljanja funkcionalne tržišne ekonomije i da kao takva trenutno ne bi bila konkurentna na tržištu EU. BiH nema oblasti politike u kojima zemlja ima dobar nivo pripremljenosti ili je dobro napredovala u pogledu kapaciteta da preuzme obaveze koje proizilaze iz članstva u EU, poput spoljne, bezbednosne i odbrambene politike, regionalne politike, ekonomske i monetarne politike, zaštite životne sredine ili, poljoprivrede.