Autor: Lazar Slepčev, politički analitičar i filozof
Birokratija je pojam koji se najčešće doživljava, u najmanju ruku, neblagonaklono. Pod birokratijom uglavnom podrazumevamo besmislene formalnosti na koje se traći vreme, sporost i uzaludne komplikacije.
U domenu politike, pod birokratijom se podrazumeva administrativni državni aparat, odnosno ogroman broj državnih službenika i zvaničnika koji su zaduženi da sprovode vladinu politiku. Drugi se oslanjaju na Maksa Vebera i na birokratiju gledaju kao na poseban oblik organizacije koji se ne nalazi samo u vladi već i u svim sferama savremenog društva. Međutim, ono što je sigurno, jeste da je s povećanjem vlade i odgovornosti birokratija dobijala sve važnije mesto u političkom životu. Državni službenici ne mogu se više smatrati pukim administrativcima, odnosno onima koji samo sprovode politiku. Naprotiv, oni su ključni akteri u političkom procesu, a ponekad i vode svoje države. Iza fasade predstavljanja i demokratske odgovornosti može se nalaziti „vladavina činovnika“. Otuda je kontrola birokratske moći jedan od najvećih problema savremene politike i teško ga je rešiti u bilo kom političkom sistemu.
Pitanje birokratije izaziva velike političke strasti. U današnje vreme one su uvek negativne. Liberali kritikuju birokratiju zbog nedovoljne otvorenosti i nedovoljne odgovornosti. Socijalisti je optužuju da je sredstvo klasnog potčinjavanja, dok nova desnica prikazuje birokrate kao ljude koji služe sebi samima i po prirodi su neefikasni. U osnovi tih suprotstavljenih gledišta nalazi se dublje neslaganje o samoj prirodi birokratije. Jednostavno, ovaj pojam korišćen je na toliko različitih načina da je pokušaj da se da sveobuhvatna definicija nerealan.
U akademskom izučavanju birokratije, preovladavalo je delo Maksa Vebera. Po njemu, birokratija je „idealan tip“ vladavine, zasnovan na sistemu racionalnih pravila, nasuprot tradiciji ili harizmi. On je odredio skup načela koja navodno odlikuju birokratsku organizaciju. Najznačajnija su:
- Domeni ovlašćena strogo su određeni i potvrđeni, i regulisani zakonima ili pravilima,
- Postoji čvrsto strukturisana hijerarhija, koja obezbeđuje da, u okviru lanca komande, određene više službe nadgledaju niže,
- Posao se obavlja na osnovu pisanih dokumenata i sistema arhiviranja,
- Vlast zvaničnika je bezlična i u potpunosti proističe iz položaja koje zauzimaju, a ne ličnog statusa,
- Birokratska pravila dovoljno su precizna da do krajnjih granica smanjuju korišćenje ličnog suda,
- Imenovanje i napredak u okviru birokratije zasnivaju se na profesionalnim kriterijumima, kao što su obučenost, stručnost i administrativne veštine.
Prema Veberu, osnovno obeležje birokratije je njena racionalnost, jer održava pouzdana, predvidljiva i pre svega delotvorna sredstva društvene organizacije. On smatra da je birokratija poseban oblik organizovanja koji se javlja u savremenom društvu i da je njeno uvećanje nezaustavljivo.
Kada je reč o osnovnim funkcijama birokratije, najčešće se izdvajaju:
- Vođenje administracije,
- Davanje političkih saveta,
- Artikulacija i agregacija interesa,
- Održavanje političke stabilnosti.
Osnovna funkcija birokratije je da primenjuje ili sprovodi pravo i politiku, dakle njoj je povereno da administrira vladine poslove. Zato se ponekad birokratija označava kao „administracija“, a politička izvršna vlast kao „vlada“. Ova razlika podrazumeva da se može povući jasna granica između uloge kreiranja politike, koju imaju političari, i uloge sprovođenja politike, koju obavlja birokratija.
Politički značaj birokratije u najvećoj meri proizlazi iz njene uloge najvažnijeg izvora političkih informacija i saveta koji stoje na raspolaganju vladi. Ova politička uloga doprinosi da se najviši državni službenici, koji imaju svakodnevni kontakt sa političarima i od kojih se očekuje da deluju kao politički savetnici, razlikuju od činovnika srednjeg i nižeg nivoa koji se više bave rutinskim administrativnim poslovima. Zato se rasprava o političkom značaju birokratije uglavnom vodi o ovoj elitnoj grupi najviših službenika.
Iako to nikako nije njena formalna funkcija, birokratija često doprinosi artikulaciji, a ponekad i agregaciji interesa. Birokrate dolaze u kontakt sa interesnim grupama po prirodi svog zadatka da sprovode politiku i učestvuju u njenoj formulaciji i davanju saveta. Ovaj kontakt je pojačan zbog korporativističkih kretanja koja su zamaglila razliku između organizovanih i interesnih grupa i vladinih tela. Međutim, kada se interesi grupa poklope sa interesima birokratije, može doći do stvaranja političke mreže koju demokratski političari nikako ne mogu da uklone.
Važna funkcija birokratije je i da obezbedi stabilnost i kontinuitet političkog sistema. Ova uloga posebno se smatra značajnom u zemljama u razvoju, gde grupa obučenih profesionalnih službenika predstavlja jedinu garanciju da će se vlast vršiti organizovano i pouzdano. Ta stabilnost u velikoj meri zavisi od statusa birokrata kao stalnih i profesionalnih javnih službenika.
Potreba za kontrolisanjem birokratije ukazuje na različite bojazni. Pre svega, nekontrolisana moć birokratije dovodi do propasti predstavničke i odgovorne vlade. Da bi politička demokratija imala težinu, imenovani zvaničnici moraju da budu odgovorni političarima koji su pak odgovorni ukupnoj javnosti. Naravno, prema jednoj od dugo postojećih kritika liberalne demokratije, iza fasade partijskog takmičenja i odgovornosti prema javnosti nalazi se ukorenjena moć birokrata koji nikome nisu odgovorni. To je razlog zbog kojeg moraju da se ustanove garancije u borbi protiv korupcije, loše administracije i samovoljnog vršenja vlasti.
U svakom slučaju, i sa svim svojim vrlinama i manama, bila, dakle, brza ili spora, mala i operativna ili preglomazna, efikasna ili ne, birokratija će još dugo, kao što je uostalom kroz istoriju to stalno i bilo, biti ključni stub državne organizacije. Svaka dražava nužno mora imati neku vrstu servisa, koji će na manje ili više stručan i profesionalan način brinuti o normalnom funkcionisanju njenog postojanja i opstajanja.
Ostavi komentar