Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Evropski savet prema predlogu Ugovora o Ustavu postaje nezavisna institucija Evropske unije na čijem čelu će se nalaziti predsednik Evropskog saveta izabran na period od dve i po godine. Čine ga predsednici država članica. Odluke donosi jednoglasno. On nema zakonodavna ovlašćenja već donosi strateške smernice i usmerava dalji razvoj Unije. Iako nema eksplicitnih zakonodavnih ovlašćenja, Evropski savet ima značajne „prikriveneˮ zakonodavne moći. On je taj koji odlučuje da li će se u nekoj oblasti zameniti jednoglasno donošenje odluka kvalifikovanim, zatim određuje broj članova Evropskog parlamenta, rotaciju članova Komisije, dakle sve ono što Ugovor o Ustavu ne rešava precizno. Iz ovoga se može zaključiti da je Evropski savet jedna od najmoćnijih institucija Unije jer ima široko diskreciono pravo da donosi odluke koje su značajne za funkcionisanje Evropske unije. Činjenica da ga čine šefovi država i vlada država članica potvrđuje tezu međuvladine teorije gde leži moć u Evropskoj uniji – ne u nadnacionalnim institucijama već kod država članica.
Konvencija se, kada je na dnevnom redu bila debata o Komisiji, uglavnom držala rešenja iz Nice prema kojima će do 2009. godine svaka država imati po jednog predstavnika, a posle toga će se broj smanjiti na petnaest, na osnovu principa rotacije. Međutim, na kraju je predlog bio „maloˮ modifikovan. Ni rešenje iz Nice nije odgovaralo malim i srednjim državama, a posebno im nije odgovarao novi predlog po kome će Komisija imati onoliko članova koliko i država članica, ali će samo petnaest biti sa pravom glasa. Tih petnaest država menjaće se sistemom rotacije kako bi svaka država u jednom trenutku imala po jednog Evropskog komesara – kako su po ovom predlogu nazvani Komesari sa pravom glasa. Male države su se protivile ovakvom sastavu Komisije, smatrajući da nije ispoštovan princip jednakosti država. To je donekle tačno, ali bi manja Komisija mogla efikasnije da obavlja svoje zadatke.
Ono što je na prvi pogled jasno kada se pogledaju ovlašćenja Evropskog parlamenta prema Ugovoru o Ustavu, to je da su ona uvećana. I predsednika Evropske komisije i predsednika Evropskog saveta bira Evropski parlament. Predsednik Evropske komisije biće politički odgovoran upravo Parlamentu. Takođe, povećana je uloga Evropskog parlamenta u usvajanju budžeta EU, pošto će od sada imati konačnu reč u odobravanju ukupnih troškova (ne samo neobaveznih kako je bilo ranije). Prošireno je učešće Evropskog parlamenta u zakonodavnom postupku jer je saodlučivanje postao glavni postupak odlučivanja. Broj članova ograničen je na 736 i, kao što je već rečeno, nakon prijema dvadeset sedme članice Evropski savet će biti taj koji odlučuje kako će taj broj mesta biti raspoređen prema državama članicama.
Sud pravde Evropskih zajednica menja ime i ubuduće će se zvati Evropski sud pravde. To bi praktično bila najmanja izmena pošto će i u budućnosti nastaviti da interpretira zakonodavne odluke i kontroliše sprovođenje evropskog zakonodavstva.
Ugovor o Ustavu donosi neke značajne novine u pogledu konstitucionalizacije. Najpre, sa stanovišta pojednostavljenja, Ugovor o Ustavu zamenjuje sve prethodne Ugovore. Zatim, Evropska unija dobija pravni subjektivitet (čl. 7). Prethodno su pravni subjektivitet imale samo Evropske zajednice, a od sada će i EU moći da sklapa međunarodne ugovore, konvencije, moći će da bude članica drugih međunarodnih organizacija. Ugovorom se ukida postojanje tri stuba, izvršena je striktna podela nadležnosti između Unije i država članica. Prema Ugovoru o Ustavu, to je pet vrsta nadležnosti: isključive nadležnosti Unije, podeljene nadležnosti između Unije i država članica, podrška, koordinacija i komplamentarne aktivnosti, koordinacija ekonomske politike i zapošljavanja i zajednička spoljna i bezbednosna politika. Kada je reč o zakonodavnim odlukama, Ugovor sistematizuje više od petnaest zakonodavnih instrumenata u novih šest: zakoni i okvirni zakoni, regulative i direktive (pravno obavezujuće odluke) i preporuke i savetodavna mišljenja (pravno neobavezujući dokumenti).
Još jedan bitan deo Ugovora o Ustavu jeste Povelja o ljudskim pravima koja postaje pravno obavezujući dokument za sve članice EU. Povelja je bila usvojena još u Nici, ali kao Deklaracija, pa stoga nije imala visok stepen pravne obaveznosti. Evropski sud pravde sa sedištem u Luksemburgu biće nadležan da procenjuje da li je neko pravo iz ove Povelje ugroženo. Kao još jednu novinu treba navesti da se Ugovorom prvi put pominje mogućnost napuštanja EU. Naime, država članica može napustiti EU ako to prethodno najavi dve godine unapred.
Još od Međuvladine konferencije u Amsterdamu 1996. godine bilo je jasno da se sistem glasanja u Savetu ministara mora promeniti i prilagoditi funkcionisanju EU25+. Države članice nisu uspele u Amsterdamu da se dogovore oko prihvatljivog sistema glasanja, već su to prebacile na narednu Međuvladinu konferenciju u Nici. Nica je stvorila složen sistem trostruke većine koji nije uspeo da reši problem efikasnosti donošenja odluka. Privremeno rešenje iz Nice trebalo je da zameni jednostavniji i efikasniji sistem predložen na Konvenciji. Izgleda da ni ovaj sistem dvostruke većine nije odgovarao svim državama članicama pošto je postojala mogućnost da Poljska i Španija, nezadovoljne sistemom glasanja, blokiraju potpisivanje Ugovora o Ustavu.
Neki autori smatraju da je najvažniji kriterijum prilikom reforme sistema glasanja u Savetu ministara da se očuva sposobnost Unije da deluje (ability to act). Verovatnoća prolaznosti (passage probabillity) predstavlja vrednost koja pokazuje kolika je verovatnoća da Savet usvoji neku odluku slučajnim izborom, pri čemu slučajni izbor podrazumeva da su sve države jednako raspoložene da glasaju za ili protiv nekog predloga. Ova vrednost dobija se tako što se najpre izračuna koliko može koalicija da se napravi od postojećeg broja članica, a zatim i koliko koalicija je na osnovu predviđenih pragova dobitno. Krajnja vrednost dobije se tako što se broj dobitnih podeli sa brojem mogućih koalicija. Ova vrednost uzima se uz dosta rezerve zato što su uslovi pod kojima se ona izračunava prilično uopšteni – države u realnosti nemaju uvek isti stav prema različitim predlozima koje razmatraju u Savetu. Međutim, i ovako uopštena, ova vrednost ima značaj za proučavanje efikasnosti složenih sistema glasanja. Koliko će iznositi vrednost verovatnoće prolaznosti zavisi od tri faktora: broja država članica, rasporeda glasova među njima i pragova potrebnih za donošenje odluka.
Prilikom izbora sistema glasanja, tokom istorije evropskih integracija, vodilo se računa o tome da bude istovremeno ispoštovan i legitimitet država članica i legitimitet građana, s obzirom na to da je više puta naglašeno da je Evropska unija unija država i unija građana. Ova „dilema legitimitetaˮ nalazila se u sedištu rasprave o izboru modela glasanja u Savetu ministara. Od 1958. do 2004. bilo je lako pomiriti ova dva legitimiteta zato što je bio relativno mali broj država članica, a pored toga odnos velikih i malih država bio je 5–10. Sada se struktura Unije značajno menja pošto od deset država koje su 2004. godine postale članice samo se jedna može svrstati u kategoriju velikih (Poljska), dok se broj malih država uvećava duplo. Imajući u vidu ogromne razlike u broju stanovnika, teško je dogovoriti prag za stanovništvo koji odgovara svima. Npr. velikih šest država u EU27 imaju skoro 70% od ukupnog stanovništva Unije, dok najmanjih jedanaest (države koje imaju manje od pet miliona stanovnika) ima svega 5% populacije Unije. Kada je reč o kriterijumu država članica, sve države imaju jednak udeo, 1/27, odnosno 3,7% udeo je svake države članice. Kod nekih država je drastična razlika između procenta stanovništva i procenta članstva, kao npr. kod Nemačke, gde je taj odnos 17,1% – 3,7% ili obrnuto kod Malte, 0,1% – 3,7%.
Evidentno je da veći prag za kriterijum stanovništva odgovara mnogoljudnim državama dok veći prag kriterijuma članstva odgovara malim i srednjim državama. Ako je prag članstva 50%, potrebno je četrnaest država članica da glasa za neku odluku. Ako je pak ovaj prag postavljen na 60%, onda je taj broj sedamnaest, što automatski smanjuje verovatnoću prolaznosti, jer je teže sakupiti sedamnaest država da glasa u korist neke odluke. Stoga se može zaključiti da povećavanjem praga članstva smanjuje se efikasnost EU u smislu smanjenja verovatnoće prolaznosti (videti grafikon). Pređimo na drugi kriterijum – prag stanovništva. Analizu započinjemo, kao i kod kriterijuma članstva, od početnog praga na 50%. Postoji veliki broj dobitnih kombinacija koje imaju najmanje četiri članice (Nemačka, Velika Britanija, Francuska, Italija), a maksimalmo svih dvadeset sedam članica. Podizanjem ovog praga umanjuje se efikasnost, ali dosta sporije nego sa povećavanjem praga broja članica.
Posmatrajući ovaj grafikon može se zaključiti da najveću verovatnoću prolaznosti EU bi ostvarila sa pragovima 50–50. Ako bi se jednako uvećavali pragovi, efikasnost opada za 1/3 sa pragovima 55–55, na 60–60 za 2/3, a na 70–70 za čak 80%. Zanimljivo je da je u svakom sistemu dvostruke većine (osim sa pragovima 70–70) veća efikasnost EU27 nego sa kvotama postavljenim u Nici (2,1%). Postavlja se pitanje zašto je Nica ovako neefikasna. Odgovor leži u tome da je drastično povećanje broja članica povećalo moć blokiranja odluka za 30%, dok broj dobitnih kombinacija nije porastao u tolikoj meri pošto su ušle uglavnom male i srednje države sa malim brojem glasova. Ukupan broj kombinacija u EU27 prema pravilima trostruke većine iz Nice iznosi 134.217.728, dok je broj dobitnih 2.700.000. Kada se podeli broj dobitnih sa brojem ukupnih kombinacija dobija se da je efikasnost EU, odnosno verovatnoća prolaznosti, svega 2,1%.
Juna 2004. konačno je dogovoren i potpisan Ugovor o Ustavu. Promena odlučivanja u Savetu ministara usaglašena je nakon dugotrajnog zastoja uzrokovanog neprihvatanjem Španije i Poljske da se odreknu statusa koji su ranije, Ugovorom iz Nice, stekle. Iako je predlog Konvencije bio da se uvođenjem dvostruke većine (većina država i 3/5 stanovništva) pojednostavi procedura odlučivanja, nakon duge debate države članice uspele su da brojnim mehanizmima zaštite naprave dosta drugačiji sistem glasanja nego što je to Konvencija predložila. Međutim, i tako izmenjen sistem bio je efikasniji od Nice.
Ako se analiziraju dobici i gubici država članica prema Ugovoru o Ustavu, primećuje se da su dobitnici sve velike države, a najviše Nemačka, dok se kod srednjih i malih država ne primećuje niti drastično povećanje niti smanjenje glasačke snage. Najmanje se primećuje promena glasačke snage kod država koje imaju oko deset miliona stanovnika. Ono što je poznato u literaturi kao Asnarov (Hoze Maria Asnar) bonus iz Nice, odnosno profitiranje u smislu značajnog povećanja Španije i Poljske u odnosu na ostale velike države, sada na osnovu Ugovora o Ustavu ublaženo je Sapaterovim (Hoze Luis Sapatero) kompromisom. Naime, iako su sve velike države dobile u glasačkoj snazi uvođenjem dvostruke većine, najmanji dobitak zabeležen je kod Španije i Poljske. Ugovorom o Ustavu konačno je narušen paritet članica francusko–nemačke ose jer je Nemačka dobila gotovo trećinu više glasačke snage od Francuske. Tako Francuska postaje mlađi partner u ovoj koaliciji. S druge strane, prema svim pokazateljima Nemačka je i ranije zasluživala veću glasačku snagu (i po broju stanovnika i po ekonomskim pokazateljima). Usvajanjem Ugovora o Ustavu dobijaju i male države. To je moguće zato što uvođenjem dva kriterijuma glasačka snaga svedena na prosek između kriterijuma stanovništva i kriterijuma članstva. S obzirom na to da je malim državama irelevantan kriterijum stanovništva, one ne gube samim tim što kod kriterijuma članstva dobijaju jednaku težinu kao velike, pa je kod njih prosek pozitivan zahvaljujući većem udelu u kriterijumu članstva nego u kriterijumu stanovništva.
Ugovor o Ustavu potvrdio je hibridnu prirodu Evropske unije – negde na pola puta između države i međunarodne organizacije. Ono što je uočljivo jeste da balans moći između institucija ostaje isti, sa naglaskom na to da je moć ravnomerno uvećana kod sve tri institucije koje učestvuju u donošenju odluka u EU – Saveta, Komisije i Parlamenta. U toku samih pregovora o Ugovoru o Ustavu, države su pokušale i uspele da ostanu „gospodari Ugovoraˮ. To je potvrđeno, između ostalog, i jačanjem institucije međuvladinog karaktera – Evropskog saveta, kao i uvođenjem predsednika Evropskog saveta. I sama borba oko raspodele glasova između velikih i malih država jeste, u stvari, borba da se zaštiti nacionalni interes jednih, odnosno drugih.
Ostavi komentar