Уговор о Уставу – институционална решења и реформа система гласања у Савету министара

30/07/2022

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Европски савет према предлогу Уговора о Уставу постаје независна институција Европске уније на чијем челу ће се налазити председник Европског савета изабран на период од две и по године. Чине га председници држава чланица. Одлуке доноси једногласно. Он нема законодавна овлашћења већ доноси стратешке смернице и усмерава даљи развој Уније. Иако нема експлицитних законодавних овлашћења, Европски савет има значајне „прикривенеˮ законодавне моћи. Он је тај који одлучује да ли ће се у некој области заменити једногласно доношење одлука квалификованим, затим одређује број чланова Европског парламента, ротацију чланова Комисије, дакле све оно што Уговор о Уставу не решава прецизно. Из овога се може закључити да је Европски савет једна од најмоћнијих институција Уније јер има широко дискреционо право да доноси одлуке које су значајне за функционисање Европске уније. Чињеница да га чине шефови држава и влада држава чланица потврђује тезу међувладине теорије где лежи моћ у Европској унији – не у наднационалним институцијама већ код држава чланица.

Конвенција се, када је на дневном реду била дебата о Комисији, углавном држала решења из Нице према којима ће до 2009. године свака држава имати по једног представника, а после тога ће се број смањити на петнаест, на основу принципа ротације. Међутим, на крају је предлог био „малоˮ модификован. Ни решење из Нице није одговарало малим и средњим државама, а посебно им није одговарао нови предлог по коме ће Комисија имати онолико чланова колико и држава чланица, али ће само петнаест бити са правом гласа. Тих петнаест држава мењаће се системом ротације како би свака држава у једном тренутку имала по једног Европског комесара – како су по овом предлогу названи Комесари са правом гласа. Мале државе су се противиле оваквом саставу Комисије, сматрајући да није испоштован принцип једнакости држава. То је донекле тачно, али би мања Комисија могла ефикасније да обавља своје задатке.

Оно што је на први поглед јасно када се погледају овлашћења Европског парламента према Уговору о Уставу, то је да су она увећана. И председника Европске комисије и председника Европског савета бира Европски парламент. Председник Европске комисије биће политички одговоран управо Парламенту. Такође, повећана је улога Европског парламента у усвајању буџета ЕУ, пошто ће од сада имати коначну реч у одобравању укупних трошкова (не само необавезних како је било раније). Проширено је учешће Европског парламента у законодавном поступку јер је саодлучивање постао главни поступак одлучивања. Број чланова ограничен је на 736 и, као што је већ речено, након пријема двадесет седме чланице Европски савет ће бити тај који одлучује како ће тај број места бити распоређен према државама чланицама.

Суд правде Европских заједница мења име и убудуће ће се звати Европски суд правде. То би практично била најмања измена пошто ће и у будућности наставити да интерпретира законодавне одлуке и контролише спровођење европског законодавства.

Уговор о Уставу доноси неке значајне новине у погледу конституционализације. Најпре, са становишта поједностављења, Уговор о Уставу замењује све претходне Уговоре. Затим, Европска унија добија правни субјективитет (чл. 7). Претходно су правни субјективитет имале само Европске заједнице, а од сада ће и ЕУ моћи да склапа међународне уговоре, конвенције, моћи ће да буде чланица других међународних организација. Уговором се укида постојање три стуба, извршена је стриктна подела надлежности између Уније и држава чланица. Према Уговору о Уставу, то је пет врста надлежности: искључиве надлежности Уније, подељене надлежности између Уније и држава чланица, подршка, координација и компламентарне активности, координација економске политике и запошљавања и заједничка спољна и безбедносна политика. Када је реч о законодавним одлукама, Уговор систематизује више од петнаест законодавних инструмената у нових шест: закони и оквирни закони, регулативе и директиве (правно обавезујуће одлуке) и препоруке и саветодавна мишљења (правно необавезујући документи).

Још један битан део Уговора о Уставу јесте Повеља о људским правима која постаје правно обавезујући документ за све чланице ЕУ. Повеља је била усвојена још у Ници, али као Декларација, па стога није имала висок степен правне обавезности. Европски суд правде са седиштем у Луксембургу биће надлежан да процењује да ли је неко право из ове Повеље угрожено. Као још једну новину треба навести да се Уговором први пут помиње могућност напуштања ЕУ. Наиме, држава чланица може напустити ЕУ ако то претходно најави две године унапред.

Још од Међувладине конференције у Амстердаму 1996. године било је јасно да се систем гласања у Савету министара мора променити и прилагодити функционисању ЕУ25+. Државе чланице нису успеле у Амстердаму да се договоре око прихватљивог система гласања, већ су то пребациле на наредну Међувладину конференцију у Ници. Ница је створила сложен систем троструке већине који није успео да реши проблем ефикасности доношења одлука. Привремено решење из Нице требало је да замени једноставнији и ефикаснији систем предложен на Конвенцији. Изгледа да ни овај систем двоструке већине није одговарао свим државама чланицама пошто је постојала могућност да Пољска и Шпанија, незадовољне системом гласања, блокирају потписивање Уговора о Уставу.

Неки аутори сматрају да је најважнији критеријум приликом реформе система гласања у Савету министара да се очува способност Уније да делујe (ability to act). Вероватноћа пролазности (passage probabillity) представља вредност која показује колика је вероватноћа да Савет усвоји неку одлуку случајним избором, при чему случајни избор подразумева да су све државе једнако расположене да гласају за или против неког предлога. Ова вредност добија се тако што се најпре израчуна колико може коалиција да се направи од постојећег броја чланица, а затим и колико коалиција је на основу предвиђених прагова добитно. Крајња вредност добије се тако што се број добитних подели са бројем могућих коалиција. Ова вредност узима се уз доста резерве зато што су услови под којима се она израчунава прилично уопштени државе у реалности немају увек исти став према различитим предлозима које разматрају у Савету. Међутим, и овако уопштена, ова вредност има значај за проучавање ефикасности сложених система гласања. Колико ће износити вредност вероватноће пролазности зависи од три фактора: броја држава чланица, распореда гласова међу њима и прагова потребних за доношење одлука.

Приликом избора система гласања, током историје европских интеграција, водило се рачуна о томе да буде истовремено испоштован и легитимитет држава чланица и легитимитет грађана, с обзиром на то да је више пута наглашено да је Европска унија унија држава и унија грађана. Ова „дилема легитимитетаˮ налазила се у седишту расправе о избору модела гласања у Савету министара. Од 1958. до 2004. било је лако помирити ова два легитимитета зато што је био релативно мали број држава чланица, а поред тога однос великих и малих држава био је 510. Сада се структура Уније значајно мења пошто од десет држава које су 2004. године постале чланице само се једна може сврстати у категорију великих (Пољска), док се број малих држава увећава дупло. Имајући у виду огромне разлике у броју становника, тешко је договорити праг за становништво који одговара свима. Нпр. великих шест држава у ЕУ27 имају скоро 70% од укупног становништва Уније, док најмањих једанаест (државе које имају мање од пет милиона становника) има свега 5% популације Уније. Када је реч о критеријуму држава чланица, све државе имају једнак удео, 1/27, односно 3,7% удео је сваке државе чланице. Код неких држава је драстична разлика између процента становништва и процента чланства, као нпр. код Немачке, где је тај однос 17,1%3,7% или обрнуто код Малте, 0,1%3,7%.

Евидентно је да већи праг за критеријум становништва одговара многољудним државама док већи праг критеријума чланства одговара малим и средњим државама. Ако је праг чланства 50%, потребно је четрнаест држава чланица да гласа за неку одлуку. Ако је пак овај праг постављен на 60%, онда је тај број седамнаест, што аутоматски смањује вероватноћу пролазности, јер је теже сакупити седамнаест држава да гласа у корист неке одлуке. Стога се може закључити да повећавањем прага чланства смањује се ефикасност ЕУ у смислу смањења вероватноће пролазности (видети графикон). Пређимо на други критеријумпраг становништва. Анализу започињемо, као и код критеријума чланства, од почетног прага на 50%. Постоји велики број добитних комбинација које имају најмање четири чланице (Немачка, Велика Британија, Француска, Италија), а максималмо свих двадесет седам чланица. Подизањем овог прага умањује се ефикасност, али доста спорије него са повећавањем прага броја чланица.

Посматрајући овај графикон може се закључити да највећу вероватноћу пролазности ЕУ би остварила са праговима 50–50. Ако би се једнако увећавали прагови, ефикасност опада за 1/3 са праговима 55–55, на 60–60 за 2/3, а на 70–70 за чак 80%. Занимљиво је да је у сваком систему двоструке већине (осим са праговима 70–70) већа ефикасност ЕУ27 него са квотама постављеним у Ници (2,1%). Поставља се питање зашто је Ница овако неефикасна. Одговор лежи у томе да је драстично повећање броја чланица повећало моћ блокирања одлука за 30%, док број добитних комбинација није порастао у толикој мери пошто су ушле углавном мале и средње државе са малим бројем гласова. Укупан број комбинација у ЕУ27 према правилима троструке већине из Нице износи 134.217.728, док је број добитних 2.700.000. Када се подели број добитних са бројем укупних комбинација добија се да је ефикасност ЕУ, односно вероватноћа пролазности, свега 2,1%.

Јуна 2004. коначно је договорен и потписан Уговор о Уставу. Промена одлучивања у Савету министара усаглашена је након дуготрајног застоја узрокованог неприхватањем Шпаније и Пољске да се одрекну статуса који су раније, Уговором из Нице, стекле. Иако је предлог Конвенције био да се увођењем двоструке већине (већина држава и 3/5 становништва) поједностави процедура одлучивања, након дуге дебате државе чланице успеле су да бројним механизмима заштите направе доста другачији систем гласања него што је то Конвенција предложила. Међутим, и тако измењен систем био је ефикаснији од Нице.

Ако се анализирају добици и губици држава чланица према Уговору о Уставу, примећује се да су добитници све велике државе, а највише Немачка, док се код средњих и малих држава не примећује нити драстично повећање нити смањење гласачке снаге. Најмање се примећује промена гласачке снаге код држава које имају око десет милиона становника. Оно што је познато у литератури као Аснаров (Хозе Мариа Аснар) бонус из Нице, односно профитирање у смислу значајног повећања Шпаније и Пољске у односу на остале велике државе, сада на основу Уговора о Уставу ублажено је Сапатеровим (Хозе Луис Сапатеро) компромисом. Наиме, иако су све велике државе добиле у гласачкој снази увођењем двоструке већине, најмањи добитак забележен је код Шпаније и Пољске. Уговором о Уставу коначно је нарушен паритет чланица француско–немачке осе јер је Немачка добила готово трећину више гласачке снаге од Француске. Тако Француска постаје млађи партнер у овој коалицији. С друге стране, према свим показатељима Немачка је и раније заслуживала већу гласачку снагу (и по броју становника и по економским показатељима). Усвајањем Уговора о Уставу добијају и мале државе. То је могуће зато што увођењем два критеријума гласачка снага сведена на просек између критеријума становништва и критеријума чланства. С обзиром на то да је малим државама ирелевантан критеријум становништва, оне не губе самим тим што код критеријума чланства добијају једнаку тежину као велике, па је код њих просек позитиван захваљујући већем уделу у критеријуму чланства него у критеријуму становништва.

Уговор о Уставу потврдио је хибридну природу Европске уније – негде на пола пута између државе и међународне организације. Оно што је уочљиво јесте да баланс моћи између институција остаје исти, са нагласком на то да је моћ равномерно увећана код све три институције које учествују у доношењу одлука у ЕУ – Савета, Комисије и Парламента. У току самих преговора о Уговору о Уставу, државе су покушале и успеле да остану „господари Уговораˮ. То је потврђено, између осталог, и јачањем институције међувладиног карактера – Европског савета, као и увођењем председника Европског савета. И сама борба око расподеле гласова између великих и малих држава јесте, у ствари, борба да се заштити национални интерес једних, односно других.

Остави коментар

Ваш коментар ће бити проверен пре објављивања