Ugovor iz Nice – privremeno rešenje za istočno proširenje EU

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

Međuvladina konferencija 2000. godine trajala je 370 sati među kojima je održano 30 sednica ličnih izaslanika, 10 sastanaka ministara inostranih poslova, 3 zasedanja Evropskog saveta. Ona je rezultirala potpisivanjem Ugovora iz Nice koji predstavlja četvrtu reviziju Osnivačkih ugovora u periodu od 13 godina (od 1987. kad je usvojen Jedinstveni evropski akt). Opšte posmatrano, Ugovor iz Nice je ispunio cilj zbog koga je ova konferencija sazvana. Uspeo je da stvori institucionalni okvir potreban za istorijsko proširenje. U ovoj analizi neće se ulaziti u detalje da li je i u kojoj meri takav okvir efikasan i funkcionalan, već će se izložiti ono što Ugovor iz Nice predlaže kao dogovorena rešenja.

Nica uvodi trostruku većinu kao način odlučivanja u Savetu. Da bi odluka bila doneta potrebno je da postoji kvalifikovana većina koja ima za nijansu viši prag nego pre, zatim da glasa većina država članica i treći uslov je da, ukoliko neka država to želi, može proveriti da li je za odluku glasalo 62% stanovništva Unije. Sastavni deo Ugovora iz Nice su Protokol o proširenju i dve Deklaracije, od kojih se jedna odnosi na proširenje, a druga na prag za kvalifikovanu većinu u proširenoj Uniji. Deklaracija o proširenju sadrži tabelu sa glasovima svih 27 potencijalnih članica, dok druga Deklaracija propisuje kako se prag za kvalifikovanu većinu treba menjati sa povećanjem broja članica, kao i broj članica koje predstavljaju blokirajuću manjinu.

Kada je reč o novom odmeravanju glasova, poštovan je kriterijum broja stanovnika kao i prethodnih puta kada je menjan broj ponderisanih glasova država članica. Međutim, taj kriterijum nije u potpunosti ispoštovan pošto se desilo da države koje imaju približan broj stanovnika imaju različit broj glasova i obrnuto. Neki autori tvrde da bi pored kriterijuma broja stanovnika, prilikom dodeljivanja glasova trebalo da se poštuju i neki drugi parametri, npr. ekonomska snaga ili politički uticaj koji neka država ima. Francuska se sve vreme borila da održi paritet sa Nemačkom u pogledu broja glasova što je na kraju i uspela, iako ima manji broj stanovnika za više od 20 miliona. Luksemburg i Malta imaju približan broj stanovnika, ali je Luksemburg dobio 4 glasa, a Malta 3.  Ako posmatramo Luksemburg u odnosu na ostale države koje imaju po 4 ponderisana glasa, može se zaključiti da jedino Kipar ima približno stanovnika dok Slovenija i Letonija imaju 5, odnosno, 6 puta više stanovnika od njega. Još jedan primer predstavlja poređenje između Rumunije i Holandije. Naime, Rumunija ima za 8 miliona više stanovnika od Holandije, a u broju ponderisanih glasova samo jedan više. Čini se da buduće države članice nisu imale jednak tretman sa „starim” članicama, pa da otud proističu ove neravnomernosti. Da li je razlog tome možda prećutno razlikovanje država prema ekonomskoj moći, ne može se pouzdano tvrditi. Ono što se može primetiti jeste da je među „novim” državama, jedino Poljska dobila isti tretman kao Španija sa kojom ima sličan broj stanovnika.

Raspored glasova pre i posle Nice

Ostale teme koje su bile na dnevnom redu Međuvladine konferencije koja je prethodila, rešene su na sledeći način. Kada je reč o budućem izgledu Komisije, ono što je i pre Međuvladine konferencije bilo izvesno je da će se velike države odreći drugog komesara. One su, naravno, tražile nadoknadu u vidu povećavanja glasačke snage u Savetu. Kako stoji u članu 4 Protokola o proširenju, Komisija će do 1. januara 2005. godine imati onoliko članova koliko bude bilo država članica sve do trenutka dok se ne bude priključila dvadeset sedma članica. Tada će broj članova Komisije biti manji od broja država članica. Koja od država članica će imati predstavnika u Komisiji, određivaće se na osnovu utvrđene rotacije.

Iako je bilo izvesno da je u toku konferencije postignut dogovor da će broj članova Evropskog parlamenta iznositi maksimalno 700, Protokol o proširenju propisuje da će gornja granica u EU27 iznosti 732. Povećanje broja mesta rezultat je kompenzacije pojedinim državama članicama do koje je došlo zbog njihovog nezadovoljstva odmeravanjem glasova u Savetu. Kao primer može se uzeti Belgija koja je tražila dodatna mesta u Evropskom parlamentu u poslednjim satima konferencije, kako bi lakše prihvatila to što je dobila manje glasova od Holandije, sa kojom je od osnivanja Evropskih zajednica imala jednak broj glasova.

Širenje kvalifikovane većine i saodlučivanja, teme koje su direktno povezane sa efikasnošću odlučivanja u EU, bile su dosta osetljive i o njima se raspravljalo sa posebnom pažnjom. Premda su sve države članice pre konferencije zdušno podržavale širenje kvalifikovane većine zarad efikasnijeg i sposobnijeg delovanja EU, na konferenciji su se, kao što obično biva u takvim situacijama, pojavila izvesna ograničenja. Države članice nisu mogle lako da se dogovore u kojim oblastima će se preći na odlučivanje kvalifikovanom većinom, jer je svaka država imala neke oblasti koje je smatrala pitanjima od nacionalne važnosti. U toku konferencije napravljen je spisak od 45 odredaba u kojima bi se jednoglasnost zamenila kvalifikovanim odlučivanjem. Među ovim odredbama moglo se identifikovati 5 osetljivih oblasti za koje se pretpostavljalo da se o njima neće postići dogovor, budući da upravo one predstavljaju pitanja od nacionalnog interesa za pojedine države članice. Tako nije bilo moguće uvesti kvalifikovanu većinu u oblasti socijalnog osiguranja radnika migranata, poreza, viza i azila, finansiranja kohezionih fondova. Na kraju je od predloženih 45 odredaba kvalifikovana većina uvedena u 27, dok je od tih 27 samo u 7 uvedeno saodlučivanje. Nakon usvajanja Ugovora iz Nice ostalo je još 75 odredaba u kojima je propisano jednoglasno odlučivanje.

Načini odlučivanja u Savetu 1962-1999.

(Skraćenice koje se pojavljuju na grafikonu Načini odlučivanja u Savetu 1962-1999:  EZUČ-Ugovor o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik; EEZ-Ugovor o Evropskoj ekonomskoj zajednici; JEA-Jedinstveni evropski akt)

Bliža saradnja je tema kod koje je došlo do važnih dogovora na ovoj Međuvladinoj konferenciji. Mehanizam koji je pokrenut u Amsterdamu sada je razrađen tako da broj država koje žele da pokrenu bližu saradnju iznosi 8 i ono što treba posebno naglasiti jeste to da se odluka o primeni ovog mehanizma donosi kvalifikovanom većinom.

Nakon dugih i napornih pregovora, decembra 2000. godine zatvorena je Međuvladina konferencija koja je sazvana da bi se razrešili leftovers-i iz Amsterdama. Glavni cilj je ostvaren: stvoren je institucionalni okvir koji će omogućiti da Unija „apsorbuje” nove države članice bez velikih teškoća. Ono što ipak može biti problematično po pitanju budućeg funkcionisanja Unije je to što je stvoren dosta složen sistem preraspodele glasova sa trostrukom većinom koji umesto da pojednostavi odlučivanje, čini taj sistem još više složenim. Stoga će se analiza efekata koje Nica ima na odlučivanje započeti analizom kriterijuma trostruke većine.

Prvi kriterijum jeste kriterijum kvalifikovane većine ponderisanih glasova. Prilikom pregovora, države članice su se složile da je cilj premeravanja glasova da se obezbedi da bilo koja dobitna koalicija koja ispunjava prag za kvalifikovanu većinu predstavlja razumnu većinu stanovništva, a da odluku ne može blokirati neznatna manjina. U EU15 prag je iznosio  71.31% a  u EU27 taj prag je 74.78% (258 od 345), a nakon prijema dvadeset sedme članice 255 glasova, odnosno 73.91%. Sa ovim pragom je direktno povezan i broj glasova koji su potrebni da bi se blokirala odluka. Taj broj iznosi 88 glasova u EU25, a nakon toga 91. Blokirajuću manjinu u EU15 (26 glasova) moguće je dostići glasovima tri velike, ili dve male i dve velike, a u budućoj Uniji biće potrebni glasovi tri velike i jedne male, ili veće koalicije malih država. Prag za kvalifikovano odlučivanje postavljen je više nego do tada da bi se nadoknadilo relativno skromno povećanje glasova većih država (osim Španije koja je imala značajno uvećanje). Nesumnjivo, biće teže blokirati odluku u Savetu u proširenoj Uniji nego ranije. Primer za to: male i srednje države – njih 14 u EU27 nemaju dovoljno glasova da blokiraju odluku. One zajedno imaju 88 glasova od 91 koliko je potrebno za blokiranje. Međutim, treba pomenuti i drugi primer: pretpostavimo da će sve države kandidati za članstvo glasati protiv neke odluke, pri tome zanemarujući njihove različite interese koji u krajnjem slučaju oslikavaju podelu na „velike i male” među njima samima. Ta kalkulacija donosi 108 glasova što je više nego dovoljno da se blokira odluka.

 Kriterijum većine država članica nije postojao kao uslov za odlučivanje u Savetu pre Nice. Broj država koji je bio potreban za kvalifikovanu većinu predstavljao je i većinu država članica u EU6, EU9, EU12, EU15. Tako na primer u EU15 da bi se sakupila 62 glasa koliko je bilo potrebno, trebalo je da glasaju svih 5 velikih država (10+10+10+10+8=48) plus tri srednje države (5+5+5=15) ili pet velikih plus 5 malih (4+3+3+3+2=15). To znači da bi odluka bila doneta treba da glasa minimum 8 država što za Uniju od 15 država predstavlja većinu država. Situacija u EU27 se drastično menja iz dva razloga: prvi je premeravanje glasova u korist velikih država, a drugi – povećanje broja država. U tom slučaju, većina koja ima kvalifikovanu većinu ne mora predstavljati i većinu država članica. Npr. uzmimo sledeću situaciju da je za odluku glasalo svih 6 velikih (29+29+29+29+27+27=170) i 7 srednjih (14+13+12+12+12+12+12=87), dolazi se u situaciju da se glasovima manjine država može usvojiti odluka pošto svih trinaest država ima 257 glasova. Ostatku država ne preostaje mogućnost da blokiraju odluku, s obzirom da taj prag za EU27 iznosi 91, a njih 14 imaju 88 glasova. Iz tog razloga, male države su insistirale da se kriterijum većine država uvrsti u uslove za donošenje odluka kvalifikovanom većinom.

Kriterijum stanovništva, treći kriterijum ili „pomoćni” kriterijum, kako se može kod nekih autora naći, uveden je na zahtev i u korist Nemačke. To je cena koju EU morala da plati, budući da je Nemačka u premeravanju glasova, nakon iscrpljujućih pregovora, pristala da ima isti broj glasova kao i Francuska, Velika Britanija i Italija koje imaju daleko manje stanovnika od nje. Uključivanjem kriterijuma stanovništva među uslove za odlučivanje kvalifikovanom većinom, povećana je moć blokiranja odluka za Nemačku s obzirom da ona zajedno sa dve velike države članice može blokirati odluku. Dosta vremena na konferenciji je potrošeno na raspravu o tome koliko treba da iznosi procenat stanovništva koji bi bio potreban da se verifikuje odluka doneta kvalifikovanom većinom. Drugim rečima, koliki je procenat koji kvalifikovanu većinu čini kvalifikovanom i u odnosu na stanovništvo. Iako nije postojao pre Nice, kao formalni kriterijum za kvalifikovano odlučivanje, procenat stanovništva koji je prema Ugovoru iz Nice iznosi 58.2%. Male države bile su bliže stavu da kriterijum stanovništva bude oko 60%, dok su velike, a među njima se izdvajala Nemačka, zahtevale da taj procenat bude iznad 60% pa čak i do 68%.  I Francuska, i Velika Britanija su dobile veću moć blokiranja odluka preko kriterijuma stanovništva, ali za to im je u koaliciji bila potrebna i Nemačka.