Tradicija i javna administracija

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

Poslednjih decenija 20. i početkom 21. veka većina zemalja sveta suočava se sa sličnim izazovima poput globalizacije, ekonomske krize, demokratizacije, evropeizacije, informatizacije. Oni dopiru do svakog segmenta države pa tako utiču i na sistem javne administracije. Države odgovaraju na ove izazove, tako što sprovode slične strategije reformi (posebno one koje se odnose na „novi javni menadžment“, kada je reč o javnoj administraciji). Imajući u vidu sličnost izazova i odgovora, često se pretpostavlja da će javne administracije na kraju ličiti jedne na druge, odnosno da će postati jednoobrazne. Međutim, kako vreme prolazi,  reforme se kontinuirano sprovode ali se do sada nije pojavio globalni administrativni model. Nacionalni administrativni sistemi, sa sopstvenim institucionalnim, organizacionim i političkim osobenostima opstali su uprkos pomenutim spoljnim izazovima a ključno pitanje koje se postavlja jeste zašto nije došlo do stvaranja jednog opšteg administrativnog modela.

Martin Pejnter i Gaj Piters, zajedno sa grupom saradnika, u knjizi Tradition and public administration ponudili su bolje razumevanje ove slagalice koju čine država, javna administracija, tradicija i reforme. Drugim rečima, autori posmatraju koncept administrativne tradicije, kao potencijalno sredstvo za razumevanje problema kako i zašto opstaju različiti sistemi javnih administracija uprkos reformama koje se sprovode poslednjih nekoliko decenija. Odgovor koji nam ova knjiga daje, blizak je školi istorijskog institucionalizma. Međutim, čini se da je taj odgovor daleko širi jer tradicija obuhvata i druge neinstitucionalne varijable, kada se objašnjava administrativna promena i kontinuitet, odnosi između države i društvenih aktera, odnosi između birokratije i političkih aktera.

Knjiga Tradition and public administration pruža nam dosta podataka o različitim administrativnim tradicijama. Postoje poglavlja sa posebnim zemljama, kao što su Kina, Indija, Bangladeš, Japan, Velika Britanija, SAD, Francuska i Švedska. Takođe, imamo i poglavlja o grupi zemalja koje pripadaju određenim regionima: zemlje Afrike, anglofone zemlje, Napoleonove zemlje; sa aspekta čitaoca i istraživača iz Srbije treba pomenuti i postkomunističke države, kao i države koje su postale članice EU u poslednjem talasu proširenja. Pored pomenutih, knjiga obrađuje i sisteme javnih administracija zemalja Latinske Amerike, istočne Azije kao i islamske države. Ovo grupisanje ima i neizbežne teškoće jer ako se pažljivije pogleda, ispostavlja se da se države iz iste grupe dosta razlikuju. To je posebno uočljivo u slučaju sa Napoleonovim zemaljama gde se nalaze Francuska, Španija, Portugalija i Grčka gde je najveća različitost uočljiva između Francuske i Grčke.

Iz teorijske perspektive, pomenuta knjiga pokriva širok niz zanimljivih tema od kojih su tri pitanja iskočila u prvi plan. Prvo – pitanje koje se provlači kroz sva poglavlja u većoj ili manjoj meri, a posebno o njemu se raspravlja u prvom i drugom poglavlju, odnosi se na konceptualna značenja termina administrativna tradicija. Ova poglavlja pokazuju da je administrativna tradicija suštinski širok i maglovit koncept, ne samo da je bilo teško da ga autori nedvosmisleno definišu, već i da ga jasno diferenciraju od drugih srodnih pojmova (na primer, državna tradicija, nacionalna kultura, nasleđe).

Drugo pitanje koje se postavlja odnosi se na korene pojedinačnih administrativnih tradicija. Kako autori pokazuju, institucije i vrednosti koje određuju tradiciju svake zemlje, ne razvijaju se nužno linearno. Naprotiv, one predstavljaju mešavinu mnogih političkih procesa i prošlih događaja: imperijalističke odore i revolucionarnih transformacija (Kina), britanskog kolonijalizma i Mughalove baštine (Indija), ili kolonijanizma i pakistanskog nasleđa (Bangladeš), kolonijalizma, plemenske prakse, i postkolonijalne borbe (Afrika) i habsburške tradicije u kombinaciji sa komunističkim vrednostima (države centralne i istočne Evrope). Osim toga, u nekim slučajevima, administrativna tradicija je uslovljena obavezom uvođenja nadnacionalnih principa Evropskog administrativnog prostora (u slučaju država koje pristupaju EU).

Na kraju, treće pitanje o kome se raspravlja jeste kako (i koliko) administrativa  tradicija ograničava usvajanje i sprovođenje administrativne reforme. Ovo pitanje se detaljno analizira u vezi sa sprovođenjem budžetske reforme u Francuskoj, reformi iz domena novog javnog menadžmenta u Velikoj Britaniji, Švedskoj i Sjedinjenim Američkim Državama, zatim kroz reforme sistema državnih službenika u Mađarskoj i sprovođenje principa Evropskog administrativnog prostora u pridruženim državama. Ove analize pokazuju da je administrativna tradicija bitna u svakom pogledu jer utiče na sadržaj, dubinu i širinu reformi. Međutim, administrativna tradicija utiče na reformske procese ali istovremeno, i reforme povratno utiču na tradiciju.

Sa svojim bogatim empirijskim analizama i zanimljivim teorijskim raspravama, ova knjiga nudi modernu raspravu na temu tradicije i javne administracije, dok u isto vreme postavlja neka pitanja koja ostaju otvorena, na primer: koliko daleko treba istražiti prošlost pojedinačne države kako bi se označile ključne karakteristike njene administrativne tradicije; kada nešto počinje da se računa kao suštinska osobina administrativne tradicije konkretne države; zašto se čini da su neke administrativne tradicije više ili manje otporne na reforme? Upravo ta neodgovorena pitanja daju podsticaj za istraživački rad u budućnosti.

Kakav je status nasleđa prošlosti za savremeni razvoj javne administracije u državama centralne i istočne Evrope? Da li je razumevanje nasleđa prošlosti ključno za razumevanje današnjeg administrativnog uređenja?

Administrativne tradicije predstavljaju DNK nacionalnih javnih sektora. Ne treba da čudi što su mnogi autori, koji su se bavili analizom procesa reforme javne administracije u centralnoj i istočnoj Evropi, čak deceniju nakon pada komunizma, dolazili do zaključka da su se reforme sporije odvijale usled uticaja faktora koji se može nazvati nasleđe komunizma. Reforme državne službe su, na primer, bile podložne kašnjenjima u većini zemalja, jer su prvi Zakoni o državnoj službi usvojeni tek krajem 90-ih godina 20. veka ili početkom 21. veka. Ali čak i u situacijama kada su zakoni bili usvojeni, oni se često nisu sprovodili ili su ostali nepotpuni i kontradiktorni. Ovo za posledicu ima da je loše stanje javne administracije u istočnoj i centralnoj Evropi, u literaturi dugo bilo interpretirano kroz negativne efekte komunističkog nasleđa. I akademski i neakademski krugovi naglašavali su potrebu da se prevaziđe komunističko nasleđe kako bi se sprovele reforme sektora javne administracije.

Neki autori ukazuju na ograničeni efekat komunističkih tradicija i tvrdi da se istorija javnih administracija u državama centralne i istočne Evropi, ne može svesti isključivo na komunističku upravu koja je sprečila postkomunističke reforme, budući da postoje i mnoga druga različita nasleđa prošlosti u pomenutim državama. Prvo, administrativna istorija država centralne i istočne Evrope, ne može se svesti na komunističku javnu upravu idealnog tipa za koju bi se moglo reći da je, uglavnom, inhibirala postkomunističke administrativne reforme.

Postoje različita nasleđe prošlosti, koja imaju različite efekte na administrativne reforme u istočnoj i centralnoj Evropi. Sa jedne strane, treba uzeti obzir činjenicu da su se „komunističke javne uprave“ razlikovale među državama, dok su se druge strane, u još većoj meri razlikovala i prekomunistička nasleđa u pomenutim državama. Kao rezultat toga, slika administrativne tradicije, daleko je raznovrsnija od pretpostavke koja je do sada dominirala u objašnjenjima reforme javne uprave u postkomunističkim državama. Važno je znati da upravna tradicija predstavlja samo delimično objašnjenje za sporost u procesu reformi sektora javne uprave. Tako možemo govoriti i o drugim determinantama kao što su socio-ekonomski faktori, varijable političkog sistema, proces donošenja odluka ali i neki situacioni faktori kao što su skandali i iznenadne političke krize.

Pojam višestrukog nasleđa u segmentu javne administracije uzima u obzir da su se komunističke (socijalističke) javne administracije razlikovale među zemljama a posebno treba naglasiti da im se u značajnoj meri razlikovalo i pretkomunističko administrativno nasleđe. Kao rezultat, dobijamo sliku u kojoj je administrativno nasleđe u državama centralne i istočne Evrope mnogo raznovrsnije od onoga što se često pretpostavlja. Nasleđe je dakle, samo jedna od mnogih odrednica administrativnih reformi u istočnoj i centralnoj Evropi. Da bi objašnjenja reforme javnih administracija u ovim državama bila potpuna, treba da se bave interakcijom nasleđa sa drugim, alternativnim determinantama reforme. Prva generacija istraživanja o administrativnoj transformaciji u zemljama centralne i istočne Evrope očekivala je da će javne administracije ovih država proći kroz postupak postepenog prilagođavanja zapadnim modelima javne uprave. Potkraj 90-ih godina prošlog veka, optimistični pogled ustupio je mesto skeptičnijim procenama jer mnoge karakteristike komunističke administracije, kao što je prekomerna politizacija kadrovske politike uporno su opstajale i primetne su čak i danas u nekim državama (prvenstveno Zapadnog Balkana) ali ne samo u njima.

Javna administracija u zemljama centralne i istočne Evrope, istorijski posmatrano, mnogo je izloženija spoljnim uticajima od administrativnog razvoja u većini zapadnoevropskih zemalja. Tokom komunističkog perioda bili su deo „sovjetskog bloka“ i samim tim pod snažnim uticajem Moskve. Iako su se nakon kraha komunizma mehanizmi podsticanja promenili, javne administracije zemalja centralne i istočne Evrope su nesumnjivo podložne jačem spoljnom uticaju od njihovih zapadnih kolega. Naročito debata o evropeizaciji sugeriše da su pomenute države bile isključivo „preuzimaoci“ pravne tekovine EU tokom pretpristupnog perioda. Oni praktično nisu imali mogućnosti da oblikuju politiku EU. Suprotno tome, članice EU-15 bili su „insajderi“ odnosno, „otpremaoci“ jer su mogli da oblikuju politiku EU tokom dužeg vremenskog perioda i, kao rezultat toga, smanjuju adaptivne pritiske koji proizlaze iz članstva u EU. „Periferni status“ zemalja centralne i istočne Evrope podrazumeva da međunarodni faktori imaju veći potencijal da u kraćem vremenskom roku nadmaše uticaj administrativne tradicije. Suprotno tome, za države zapadne Evrope očekujemo da su administrativne tradicije otpornije prema međunarodnom uticaju i drugim reformskim pritiscima.

Studije odnosa između stranke i države naglašavaju ulogu postkomunističke politike, a ne komunističkog nasleđa, u pokušajima objašnjenja politizacije administracije u istočnoj i centralnoj Evropi. Ovaj pravac u raspravi naglašava da političke stranke imaju podsticaj da ponude radna mesta u državnoj službi u zamenu za podršku tokom izbornih kampanja ili za članstvo u stranci. Sposobnost partija da pribegnu patronatskim strategijama zavisi od strukture stranačkog nadmetanja i obrazaca formiranja vlade. Na primer, prisustvo jake konkurencije između stranaka može dovesti do prisustva „odgovornih vlada“, kao i „više kritičkih opozicija“, koji povećavaju prag za vladajuće stranke da eksploatišu državu u sopstvenu korist. Ovi argumenti impliciraju da se varijacije u politizaciji države u istočnoj i centralnoj Evropi, bolje objašnjavaju fokusiranjem na postkomunističko političko ponašanje nego na komunističku tradiciju.