SRBIJA I EVROPSKA UNIJA – O ČEMU TAČNO PREGOVARAMO?

09/11/2018

SRBIJA I EVROPSKA UNIJA – O ČEMU TAČNO PREGOVARAMO?

 

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

 

Predmet pregovora o pristupanju Evropskoj uniji su uslovi pod kojima država kandidat za članstvo ulazi u članstvo. Osnovu pristupnih pregovora predstavlja ispunjavanje kriterijuma za članstvo utvrđenih na samitu u Kopenhagenu 1993. godine. Država koja pristupa je dužna da pokaže drugim državama članicama da je sposobna ili da će do momenta stupanja u članstvo biti sposobna da u potpunosti ispunjava svoje obaveze države članice. Najzahtevniji deo predstavlja ispunjavanje trećeg kriterijuma za članstvo, tj. usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa propisima EU. Danom ulaska u članstvo, primena pravnih tekovina EU se proširuje i na teritoriju nove države, koja je u obavezi da ih primenjuje na svojoj teritoriji. Usklađivanjem zakonodavstva sa propisima i standardima Evropske unije, država kandidat će ispuniti i prvi i drugi kriterijum za članstvo koji podrazumevaju demokratsko uređenje države, stabilnost institucija, vladavinu prava, zaštitu ljudskih i manjinskih prava (prvi, politički kriterijum), i obezbediće postojanje funkcionalne tržišne privrede sposobne da izdrži pritisak konkurencije na jedinstvenom tržištu EU (drugi, ekonomski kriterijum). Zbog toga se najveća pažnja usmerava na usklađivanje zakonodavnog sistema i izgrađivanje upravnog i pravosudnog kapaciteta za primenu propisa, kao i na samu kasniju primenu propisa. Generalno, propis se može doneti za nekoliko meseci, ali izgradnja institucija traje par godina, a najzahtevniji zadatak je promena ustaljenih načina ponašanja, odnosno izgradnja prakse u skladu sa pravilima EU, za šta je potrebno nekoliko godina, pa čak i decenija, ako pričamo o zaštiti životne sredine. Zato proces pristupanja traje dugo, i sve je duži sa razvojem same EU i razvojem prava u pojedinim oblastima, koje ranije nisu bile uopšte regulisane na nivou EU. Tako npr., životna sredina postaje politika EU tek 1986. godine, Šengenska pravila se uvode tek 1995. godine, a Direktiva o uslugama 2006/123/EZ doneta 2006. godine (nakon 20 godina pregovora u samoj EU) je u potpunosti promenila pregovore u ovoj oblasti.

Pregovori o pristupanju Evropskoj uniji predstavljaju pregovore o pristupanju međunarodnoj organizaciji, što znači da nova država članica treba da se prilagodi načinu funkcionisanja te međunarodne organizacije. Razvijenost Evropske unije i dubina postignute integracije tokom decenija postojanja i rada učinile su pristupanje Evropskoj uniji veoma zahtevnim procesom i različitim od pristupanja drugim, klasičnim međunarodnim organizacijama, npr. Savetu Evrope ili Međunarodnoj telekomunikacionoj uniji. Rezultat pregovora će biti međunarodni ugovor koji će utvrditi uslove pod kojima Srbija pristupa Evropskoj uniji. Taj ugovor se zove Ugovor o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji. Drugi razlog kompleksnosti ovih pregovora je povećanje broja članica EU. Od svog početka i stvaranja Evropske ekonomske zajednice (EEZ) 1958. godine, Evropska unija je u stanju konstantnog proširenja, budući da je prvobitno članstvo sa šest država osnivača naraslo na 28 država članica, ulaskom Hrvatske u članstvo 1. jula 2013. godine.

Izlazak Velike Britanije iz EU će smanjiti taj broj na 27, ali će to uslediti tek u narednim godinama. Ono što je za državu koja pristupa Evropskoj uniji novitet i novo stanje stvari, Evropskoj uniji je dugogodišnja ustaljena praksa. Od prvog proširenja 1973. godine i ulaska Velike Britanije, Irske i Danske u članstvo Evropske ekonomske zajednice, utvrđena su pravila proširenja, koja predviđaju da je država koja pristupa ta koja mora da se prilagodi pravilima koja važe u okviru EEZ, danas EU. Predmet pregovora dakle nisu pravne tekovine EU kao takve. Pravne tekovine EU predstavljaju važeće pravo koje se primenjuje na teritoriji EU u svakom trenutku i na sve države članice. One se neće menjati zato što Srbija pristupa u članstvo EU. Država kandidat je dužna da prihvati pravne tekovine EU u onom obliku u kom važe na dan pristupanja EU. Iz toga se može zaključiti da se pregovori ne vode o sadržini pravnih tekovina EU jer su one date. Svaka država članica EU, pa i novoprimljena, dužna je da ih primenjuje, što znači da predmet pregovora nije „da li će se Srbija prilagoditi pravnim tekovinama EU“. S obzirom da se pregovori ne vode o suštini pravnih tekovina EU, mora se istaći da se pregovaraju uslovi i modaliteti pristupanja države kandidata tom sistemu. To praktično znači da podnošenjem zahteva za prijem u članstvo EU država kandidat prihvata da će se uskladiti sa pravnim tekovinama EU koje budu važile na dan pristupanja u EU.

Proces pristupnih pregovora zato predstavlja proces prilagođavanja domaćeg pravnog sistema pravilima EU, kako bi nova država članica mogla danom ulaska u EU da funkcioniše, kao i sve druge države članice. Pregovori dakle daju odgovor na pitanja: „kada, kako i kojim finansijskim sredstvima“ će se Srbija prilagoditi pravnim tekovinama EU. Od nove države se očekuje da u toku pristupanja dokaže da je sposobna da primenjuje pravne tekovine EU na svojoj teritoriji od dana pristupanja na isti način kao i stare države članice. Ona to mora dokazati u pristupnom periodu. Zbog toga je usklađivanje domaćeg zakonodavstva u tom periodu i izgradnja institucija koje moraju biti sposobne da primenjuju to pravo, kao i sudova koji nadziru ceo sistem, od ključnog značaja. Možemo zaključiti da je sposobnost primene prava EU na teritoriji Srbije uslov za članstvo, a ne njegova posledica. Budući da Srbija svoje zakonodavstvo usklađuje od 2004. godine, a da od 2008. godine Srbija ima višegodišnje planove usklađivanja koji obuhvataju sva poglavlja pregovora, domaće zakonodavstvo je već u dobroj meri usklađeno sa pravom EU. To znači da Srbija već u ovom trenutku primenjuje pravo EU u pojedinim oblastima u obliku domaćeg zakonodavstva koje je prethodno usklađeno sa evropskim (poput intelektualne svojine – poglavlje 7, prava konkurencije – deo poglavlja 8, carinskih propisa – poglavlje 29, spoljnotrgovinskog režima – deo poglavlja 30). U ovim oblastima nije potrebno veće zakonodavno delovanje u budućnosti, već dosledna primena usvojenih propisa i jačanje upravnih i sudskih kapaciteta za to. Država dakle pregovara na koji način, u kojim rokovima će usklađivanje biti urađeno. Takođe, dogovaraju se finansijski uslovi pristupanja nove države, tj. njen pristup sredstvima iz budžeta EU i njen doprinos u budžet EU. Na ovom mestu je potrebno istaći da su pristup budžetu EU i doprinos države članice uglavnom regulisane pravilima EU u vezi sa brojem stanovnika države, njenim nivoom razvoja i bruto domaćim proizvodom, što sužava prostor za pregovore obe strane na tu temu. Od zahteva za potpunom usklađenosti danom ulaska postoje mogućnosti derogacija, tj. dogovaranje tranzicionih aranžmana između EU i Srbije, koji će na određeno vreme odložiti određenu obavezu Srbije proisteklu iz članstva u EU, ili će odložiti pristup određenom pravu Srbije na određeno vreme nakon stupanja u članstvo. Ovo su izuzeci od pravila koji se dogovaraju u izuzetnim okolnostima i koji moraju biti izuzetno dobro argumentovani.

Izuzeci nisu dozvoljeni u nekim oblastima jer bi to narušilo pravilno funkcionisanje same EU. Ovi prelazni aranžmani će biti dogovarani u oblastima u kojima Srbija neće biti u stanju da od dana pristupanja EU primenjuje u potpunosti pravne tekovine EU. Razlozi ove nemogućnosti mogu biti različiti, a jedan od najčešćih je da Srbija neće biti u mogućnosti da na kratki, a negde čak ni na srednji i duži rok primeni pravne tekovine EU, budući da to zahteva velike investicije, pre svega u infrastrukturu (u oblastima poput životne sredine, poljoprivrede, energetike, transporta). Poseban razlog mogu biti ranije preuzete ugovorne obaveze Republike Srbije koje nisu u skladu sa pravilima EU, a koje se ne mogu raskinuti ili ispuniti pre stupanja u članstvo EU. Izvor prelaznih aranžmana može biti i činjenica da se sistemi Republike Srbije i Evropske unije razlikuju u tolikoj meri, da je usklađivanje moguće samo na srednji i duži rok, poput oblasti životne sredine. Takođe, sama Evropska unija može da zahteva određene tranzicione aranžmane pre nego što dozvoli da Srbija pristupi svim pravima koje pravo EU i članstvo donose, poput slobode kretanja radnika.

Kao što im i ime kaže, tranzicioni aranžmani su privremenog tipa. Protekom poslednjeg dogovorenog roka, Srbija će uživati sva prava i imati sve obaveze kao i druge države članice. Treba naglasiti da brojnost dogovorenih tranzicionih aranžmana ne podrazumeva i da država ulazi pod boljim uslovima u članstvo. Veliki broj ovih aranžmana može biti pokazatelj da država nije spremna za članstvo ili da su iz političkih razloga dogovarani tranzicioni aranžmani koji realno nisu potrebni. Cilj pregovora jeste da se utvrde tačke gde su takvi aranžmani potrebni i da se oni dogovore u skladu sa realnim mogućnostima države da ih ispuni. Pregovarački okvir EU za pregovore sa Srbijom postavlja okvir prihvatljivosti mogućih zahteva Srbije. Da bi Evropska unija prihvatila tranzicione aranžmane koje Srbija bude tražila, oni moraju biti vremenski i predmetno ograničeni, moraju biti održivi i realni, što znači da treba da budu praćeni jasnim planom sa definisanim fazama sprovođenja, kao i sa jasno određenim finansijskim sredstvima i administrativnim kapacitetima koji će omogućiti ispunjenje plana. U oblastima povezanim sa funkcionisanjem unutrašnjeg tržišta mere moraju biti brze, a prelazni rokovi kratki i malobrojni. Takođe, ove mere ne mogu uključivati izmene u odnosu na pravila i politike Unije, ometati njihovo funkcionisanje ili voditi ka značajnom ometanju konkurencije.  Primera radi, u slučaju država koje su postale članice Evropske unije 2004. godine sa svih 10 novih država članica dogovoreno je 312 tranzicionih aranžmana i to u 15 od ukupno 31 poglavlja u kojima su one vodile pregovore.  Čak 211 tranzicionih aranžmana je ugovoreno u svega četiri poglavlja. Poglavlje 7 – Poljoprivreda  – 85 tranzicionih aranžmana, Poglavlje 22 – Životna sredina – 55 tranzicionih aranžmana, Poglavlje 10 – Porezi – 42 tranziciona aranžmana i Poglavlje 6 – Konkurencija – 29 tranzicionih aranžmana.  Dakle, u više od pola pregovaračkih poglavlja nije bilo nijednog tranzicionog aranžmana, već su nove članice počele da primenjuju pravne tekovine EU od dana stupanja u članstvo.  Sa druge strane, i Evropska unija je tražila prelazne periode u oblastima u kojima stare države članice nisu bile spremne da ponude jednak tretman novim članicama. Države članice EU zadržale su pravo (u Poglavlju 2 slobodan protok radnika) da za pitanje pristupa njihovim nacionalnim tržištima rada primenjuju nacionalne propise koji mogu onemogućiti radnicima iz novih država članica zaposlenje. Ovaj izuzetak se odnosi na radnike iz svih 10 novih država članica koje su pristupile 2004. godine, osim Malte i Kipra, i ograničen je na maksimalnih sedam godina od dana pristupa novih država članica. Ovu mogućnost nisu iskoristile sve stare države članice, već uglavnom one koje se graniče sa novim državama i koje su mogle očekivati veliki priliv radne snage. Drugi izuzetak je u Poglavlju 7 – Poljoprivreda, gde zemljoradnici iz novih država članica koje su pristupile EU 2004. godine nisu dobijale isti nivo subvencija iz budžeta EU, kao i zemljoradnici u starim državama, već je on progresivno rastao da bi dostigao pun iznos 2012. godine. Rumunija i Bugarska, prilikom čijeg pristupanja su pregovori takođe vođeni kroz 31 poglavlje, dobile su ukupno 61 tranzicioni aranžman. Rumuniji je odobreno 33 tranzicionih aranžmana, od čega najviše u Poglavlju 22 – Životna sredina, ukupno 13, kao i u Poglavlju 7 – Poljoprivreda, ukupno osam. Njihovo trajanje kreće se od godinu dana, koliko iznosi prelazni rok koji se odnosi na obavezu prikupljanja elektronskog otpada, do 11 godina, koliko iznosi prelazni rok za izgradnju sistema za prikupljanje i obradu otpadnih voda. Prosečna dužina prelaznih rokova iznosi pet godina, dok je najveći broj rokova ugovoren u trajanju od dve godine. Bugarska je dobila ukupno 28 prelaznih rokova. Najveći broj se, kao i u slučaju Rumunije, odnosi na Poglavlje 22 – Životna sredina, za koje je predviđeno ukupno devet, dok je u Poglavlju 7 – Poljoprivreda, predviđeno sedam prelaznih rokova. U okviru njega se nalazi i najduži prelazni rok od devet godina za postepeno postizanje usklađenosti u oblasti direktnog plaćanja do 2016. godine. Pregovori sa Hrvatskom vođeni su u 35 poglavlja. Pregovorima je utvrđeno ukupno 44 tranzicionih aranžmana u korist Hrvatske. Najviše tranzicionih aranžmana vezano je za Poglavlje 27 – Životna sredina – ukupno 13, kao i za Poglavlje 11 – Poljoprivreda i ruralni razvoj – ukupno sedam tranzicionih aranžmana, koji ujedno ostavljaju i najduže rokove za postizanje pune usklađenosti (kao što je npr. prelazni rok do 1. januara 2024. godine za usklađivanje sistema za tretiranje otpadnih voda).

Osnovni princip pregovora je da „ništa nije dogovoreno dok sve nije dogovoreno“. To znači da se sva poglavlja zatvaraju na privremenoj osnovi do momenta dok se poslednje poglavlje pregovora ne dogovori. Kada poslednje poglavlje bude dogovoreno i zatvoreno, pristupa se potpisivanju Ugovora o pristupanju Srbije Evropskoj uniji. Ugovor o pristupanju se potpisuje po pravilu šest meseci od zatvaranja poslednjeg poglavlja. Do tog momenta sva poglavlja koja su bila privremeno zatvorena mogu biti ponovno otvorena. Nakon potpisivanja Ugovora o pristupanju, to više nije moguće.

Dana 28. juna 2013. godine Evropski savet je doneo odluku o otvaranju pristupnih pregovora sa Srbijom, najkasnije u januaru 2014. godine. Naredni korak, nakon odluke o otvaranju pregovora, bilo je usvajanje Opšte pregovaračke pozicije EU za pregovore sa Republikom Srbijom (Pregovarački okvir EU) od strane Evropskog saveta u decembru 2013. godine. EU je ovim dokumentom utvrdila metodologiju vođenja pregovora sa Republikom Srbijom.  Njime su definisani koraci u pregovorima, kao i opšte smernice kako će se EU u pregovorima ponašati. Pregovarački okvir EU predstavlja ključni dokument o kom treba voditi računa u svakom momentu pregovora. Pregovori su zvanično počeli sazivanjem i održavanjem Međuvladine konferencije sastavljene od predstavnika vlada država članica EU, s jedne strane, i Republike Srbije, s druge strane, na kojoj su razmenjeni pregovarački okviri dve strane, 21. januara 2014. godine. Prvi konkretni korak u pristupnim pregovorima predstavlja faza analitičkog pregleda zakonodavstva i ocena njegove usklađenosti sa pravnim tekovinama EU (tj. skrininga), koja predstavlja fazu provere i ocene u kojoj meri je zakonodavstvo Republike Srbije usklađeno sa pravnim tekovinama EU.  Proces skrininga se obavlja za svako pregovaračko poglavlje s ciljem utvrđivanja preseka stanja šta je još potrebno uraditi u tom poglavlju kako bi se zakonodavstvo Republike Srbije uskladilo sa pravnim tekovinama EU do pristupanja u članstvo. Skrining nije obavljen jedino za Poglavlje 34 – Institucije. Iako formalno skrining treba da prati zvanično otvaranje pregovora, u slučaju Crne Gore 2012. i Srbije 2014. godine, Evropska komisija je po odobrenju Evropskog saveta uradila skrining za određena poglavlja pre nego što su pregovori zvanično otvoreni. U slučaju Srbije, skrininzi za poglavlja 23, 24 i 32 su održani u periodu septembar–decembar 2013. godine.

Sam proces skrininga se sastoji iz dva dela, eksplanatornog skrininga tj. objašnjavajućeg skrininga i bilatelarnog skrininga. Oba se obavljaju za svako pojedinačno poglavlje. Eksplanatorni skrining predstavlja deo skrininga gde je Evropska komisija predstavila Srbiji pravne tekovine EU u datoj oblasti. Eksplanatorni skrining je bio otvoren za predstavnike organizacija civilnog društva, budući da su predstavnici OCD mogli da u direktnom prenosu u Beogradu prate sastanak skrininga koji se odvijao u Briselu. Bilateralni skrining predstavlja deo skrininga gde je Vlada Srbije predstavila Evropskoj komisiji zakonodavstvo Srbije, na osnovu čega je utvrđen jaz između srpskog i EU zakonodavstva. Sastanak bilateralnog skrininga nije bio otvoren za predstavnike organizacija civilnog društva, ali su posle svakog sastanka, predsednik pregovaračke grupe i šefica Pregovaračkog tima predstavljali predstavnicima organizacija koje su pratile eksplanatorni skrining, glavne elemente rasprave koja se vodila u Briselu. Procesom skrininga rukovodi Evropska komisija. U procesu skrininga učestvuju predstavnici EK, a iz države kandidata članovi pregovaračkih grupa za vođenje pregovora za pojedinačna pregovaračka poglavlja, kao i drugi predstavnici državne uprave. Sam proces skrininga je zatvoren za javnost, uključujući i države članice EU, sa izuzetkom Poglavlja 23, 24 i 31, imajući u vidu njihov politički značaj. Dužina trajanja skrininga za svako poglavlje zavisi od složenosti i obima pravnih tekovina EU u datom poglavlju, usled čega trajanje skrininga varira od par sati do pet dana. Danas, proces skrininga traje godinu i po dana. U slučaju Srbije, skrining je trajao od 25. septembra 2013. do 24. marta 2015. godine. Eksplanatorni skrining se inače tako naziva jer je u ranijim talasima proširenja uvek više država odjednom pregovaralo sa Evropskom unijom. Zbog ekonomičnosti Evropska komisija je uvek svim državama koje pregovaraju zajedno predstavljala svoje zakonodavstvo, pa se zato eksplanatorni skrining zvao još i „multilateralni“ skrining. Nasuprot eksplanatornom tj. multilateralnom skriningu, na bilateralnom skriningu je svaka država kandidat samostalno predstavljala svoje zakonodavstvo Evropskoj uniji, i odatle potiče naziv bilateralni skrining.

Cilj skrininga je da se utvrdi jaz između pravnog sistema države kandidata i zahteva koji proizlaze i pravnih tekovina EU. Na osnovu toga država kandidat procenjuje za svako poglavlje posebno da li je u mogućnosti da preuzme obavezu da uskladi svoje nacionalno zakonodavstvo do momenta pristupanja u EU. Analiza koju pruža skrining je osnova za izradu izveštaja sa skrininga koji priprema Evropska komisija, kao i pregovaračkih pozicija države kandidata, a naročito onih gde je potrebno da se definišu prelazni rokovi za usklađivanje i sprovođenje određenog broja propisa EU, dok je za Evropsku komisiju to pokazatelj spremnosti države kandidata za otvaranje pojedinih pregovaračkih poglavlja. Skrining se sprovodi na način da Evropska komisija dostavlja liste relevantnih propisa za sva pregovaračka poglavlja, kao i relevantne presude Suda pravde EU, na osnovu čega su pregovaračke grupe Srbije analizirale koliko su domaće zakonodavstvo i praksa različiti od zahteva koji proističu iz članstva u EU. Na osnovu zaključaka sa skrininga, Evropska komisija izrađuje Izveštaj sa skrininga za svako poglavlje. Ovaj izveštaj se šalje državama članicama i državi kandidatu. U izveštaju, Evropska komisija ocenjuje spremnost države kandidata za vođenje pregovora u datom poglavlju, tj. za njihovo otvaranje. Izveštaj se dostavlja Savetu na usvajanje. Izveštaj daje dve mogućnosti: – Komisija ocenjuje da je država kandidat u dovoljnoj meri usklađena, usled čega preporučuje da Savet pozove državu kandidata da podnese pregovaračku poziciju za dato poglavlje, ili – Komisija ocenjuje da država kandidat nije u dovoljnoj meri usklađena, usled čega preporučuje da Savet prihvati merila za otvaranje koje je predložila Komisija. Merila se uglavnom postavljaju za teža pregovaračka poglavlja. Na primer, Hrvatska je imala 23 merila za otvaranje pregovora u 11 poglavlja.  Hrvatskoj je trebalo uglavnom između jedne do dve godine za ispunjavanje merila za otvaranje pregovora, dok je za Poglavlje 8 – Konkurencija, bilo potrebno čak četiri godine, jer je jedno od težih poglavlja za pregovore, zbog propisa o državnoj pomoći. Kada je reč o merilima za otvaranje pregovora, to su uglavnom preporuke za usvajanje strategija i akcionih planova, ispunjavanje ugovornih obaveza sa EU, pre svega sprovođenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, usvajanje zakona i podzakonskih akata. Najbolji primeri zahtevanih merila su akcioni planovi za poglavlja 23 i 24, kojima je je predviđen plan, dinamika, odgovorne institucije i potrebna sredstva za dostizanje zahtevanih standarda EU. Tokom pregovora Srbija će raditi na ispunjavanju ovih planova, a Evropska komisija će o tome izveštavati Savet dva puta godišnje.

Nakon skrininga, odluku o otvaranju poglavlja donose države članice u okviru Saveta jednoglasno. Cilj pregovora je da se utvrdi na koji način će država kandidat da prenese i primeni pravne tekovine EU u određenom poglavlju, uključujući i tranzicione aranžmane ukoliko ih je država kandidat tražila. Pregovori se vode na osnovu zajedničkih stavova EU i pregovaračkih pozicija države kandidata, koji se pripremaju za svako pregovaračko poglavlje na osnovu rezultata procesa skrininga. Država kandidat dostavlja svoju pregovaračku poziciju sa planom za dostizanje pune usklađenosti, koji sadrži način na koji će se preneti i sprovesti pravne tekovine EU uz opis i administrativnih kapaciteta za taj proces i eventualnih zahteva za tranzicionim aranžmanima. Moguće je da i u kasnijoj fazi pregovora država kandidat dostavi dopunu pregovaračke pozicije, za slučaj da je Savet tražio dodatna razjašnjenja ili da dođe do promene zahteva države kandidata. Kada je reč o merilima za zatvaranje pregovora, Hrvatska je imala 104 merila u 31 od 35 pregovaračkih poglavlja. Oni su se uglavnom odnosili na efikasnu primenu pravnih tekovina, na izgradnju administrativnih kapaciteta za sprovođenje, kao i na praćenje rezultata, uz sprovođenje ugovornih obaveza kao ključni preduslov. Hrvatskoj je za ispunjavanje merila za zatvaranje pregovora trebalo oko godinu dana za jednostavnija poglavlja, a oko dve godine za većinu poglavlja. Pregovaračke pozicije se razmatraju u okviru međuvladine konferencije, uz održavanje niza stručnih sastanaka između predstavnika EK i predstavnika države kandidata, radi rešavanja svih otvorenih pitanja i pripreme sastanka međuvladine konferencije. Na stručnim sastancima se raspravljaju svi ključni elementi pozicija koji moraju biti dogovoreni pre sazivanja međuvladine konferencije, na kojima se dogovoreni stavovi zajednički potvrđuju. Poglavlje se privremeno zatvara u slučaju da je država kandidat ispunila merila za zatvaranje pregovora i to na predlog EK, uz jednoglasnu odluku Saveta, a sa političkom potvrdom Evropskog saveta. Sve do potpisivanja Ugovora o pristupanju postoji mogućnost ponovnog otvaranja poglavlja za slučaj da država kandidat donese nove propise kojima se narušavaju preuzete obaveze ili krše pravne tekovine EU ili se u predviđenom roku ne ispune već preuzete obaveze, tako da EK kontinuirano prati svako privremeno zatvoreno poglavlje. Evropska komisija tokom pregovora izveštava Savet o ispunjavanju kriterijuma za članstvo i preuzetih obaveza države kandidata po pregovaračkim poglavljima, a takođe priprema redovne godišnje izveštaje o napretku država u procesu pristupanja. O toku pregovora se redovno izveštava i Evropski parlament.

Nakon što se sva pregovaračka poglavlja privremeno zatvore, Evropski savet odlučuje konsenzusom o zatvaranju pregovora, a zatim se pristupa izradi Ugovora o pristupanju. Nacrt Ugovora izrađuju predstavnici država članica, države kandidata i institucija EU i on sadrži sve što je dogovoreno u toku pregovora. Pre potpisivanja Ugovora o pristupanju, Evropska komisija daje završno Mišljenje o članstvu i završetku pregovora, na koje Evropski parlament mora dati saglasnost, a Savet jednoglasno odlučiti o prihvatanju nove države članice. Posle potpisivanja, Ugovor o pristupanju mora proći proces ratifikacije u državama članicama, a u državi koja pristupa obično se organizuje referendum o članstvu (u zavisnosti od ustavne procedure svake države), mada je bilo primera država koje nisu održale referendum o članstvu EU (Bugarska, Rumunija, Kipar). U Uvodnoj izjavi Republike Srbije, predstavljenoj na prvoj međuvladinoj konferenciji 21. 1. 2014. godine, Srbija je predstavila svoj plan da će konačnu odluku o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji, po potpisivanju Ugovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji, dati građani Republike Srbije na referendumu.  Prilikom potpisivanja Ugovora o pristupanju određuje se i datum kada će nova država članica pristupiti EU, a sve države preuzimaju obavezu da do tog datuma ratifikuju Ugovor, kako bi mogao stupiti na snagu na dan predviđen u Ugovoru. U slučaju Hrvatske, Ugovor o pristupanju potpisan je šest meseci nakon zatvaranja poslednjeg poglavlja, a Hrvatska je postala članica EU godinu i po dana nakon potpisivanja Ugovora o pristupanju.

Novi pristup, uveden tokom 2012. godine u pristupnim pregovorima sa Crnom Gorom, zasnovan je na iskustvima stečenim u procesu ranijih pristupnih pregovora naročito u oblastima koji se odnose na Poglavlja 23 – Pravosuđe i osnova prava, i 24 – Pravda, sloboda i bezbednost, i podrazumeva otvaranje pomenutih poglavlja na samom početku procesa pregovoranja, što do sada nije bio slučaj, da bi se državi kandidatu dalo više vremena za usklađivanje sa pravnim tekovinama EU i sprovođenje potrebnih reformi i kako bi dobila mogućnost da prikaže pouzdane „rezultate primene“. Ovo takođe ostavlja dodatno vreme članicama EU za proveru reformi u državi koja pristupa. Noviteti uvedeni u pregovorima sa Crnom Gorom, primenjeni su i u pregovorima sa Srbijom i postali su standardni deo pregovaračke metodologije EU.

Korektivne mere daju mogućnost EK da, ukoliko dođe do problema u pregovorima, ukaže na potrebu izmene akcionih planova ili u slučaju većeg zastoja u pregovorima u okviru poglavlja 23 i 24 može tražiti zaustavljanje čitavog pregovaračkog procesa dok se problemi nastali u ova dva poglavlja ne reše. Pored uvođenja prelaznih merila u ovim poglavljima dodatna novina jeste uvođenje tzv. „klauzule o neravnoteži“. U toku praćenja napretka u pregovorima Komisija će redovno obaveštavati Savet i dva puta godišnje podnositi izveštaje Savetu o ostvarenom napretku u pregovorima u okviru poglavlja Pravosuđe i osnovna prava i Pravda, sloboda i bezbednost. Ukoliko dođe do problema u toku pregovaranja ova dva poglavlja, Komisija može tokom čitavog procesa da predloži revidirana merila, uključujući zahtev za novim i izmenjenim akcionim planovima ili druge korektivne mere, po potrebi. U posebnim okolnostima, a „imajući u vidu povezanost između poglavlja Pravosuđe i osnovna prava i Pravda, sloboda i bezbednost i vrednosti na kojima je Unija zasnovana, kao i imajući u vidu njihov značaj za sprovođenje pravnih tekovina EU u svim oblastima, ukoliko napredak u okviru pomenuta dva poglavlja bude u značajnom zaostatku u odnosu na celokupan napredak pregovora, i nakon što sprovede sve druge raspoložive mere, Komisija će, na sopstvenu inicijativu ili na zahtev jedne trećine država članica, predložiti da ne preporuči otvaranje i/ili zatvaranje drugih pregovaračkih poglavlja, kao i da prilagodi povezane pripremne aktivnosti, prema potrebi, dok se neravnoteža u ostvarenom napretku ne reši“.  U praksi ovo znaci da ukoliko dođe do zaostatka u napretku u primeni obaveza preuzetih u poglavljima 23 i 24, može doći do zaustavljanja daljeg otvaranja i/ili zatvaranja svih drugih poglavlja.

Pored izmena u vođenju pregovora u vezi sa poglavljima 23 i 24, pregovori sa Srbijom nose još jednu specifičnost, a ona se odnosi na pitanje praćenja procesa normalizacije odnosa Beograda i Prištine. To znači da se sve navedene izmene u vođenju pregovora u poglavljima 23 i 24 u najvećoj mogućoj meri odnose i na poglavlje 35 – Ostala pitanja. Razlika u pristupu Poglavlju 35 u odnosu na poglavlja 23 i 24 je u tome što Poglavlje 35 ne sadrži pravne tekovine EU sa kojima Srbija treba da se uskladi. Usled toga, Srbija je otvorila Poglavlje 35 bez podnošenja pregovaračke pozicije, jer u njoj ne može predstaviti plan razgovora sa Prištinom koji nije dogovoren. Pregovaračkim okvirom EU je definisano da će Evropska unija u okviru Poglavlja 35 – Ostala pitanja, pratiti napredak Republike Srbije u ispunjavanju obaveza preuzetih u okviru dijaloga sa Prištinom. To znači da pitanja koja se tiču odnosa sa Prištinom neće biti raspravljana u okviru matičnog pregovaračkog poglavlja, već će biti prebačena u Poglavlje 35, gde će sva pitanja vezana za odnose sa Prištinom biti raspravljana na jednom mestu. Time se pojedinačna poglavlja „oslobađaju“ od pitanja u vezi sa dijalogom sa Prištinom i fokusiraju se na usklađivanje sa pravnim tekovinama i politikama EU u datim oblastima. Pregovori u okviru Poglavlja 35 predstavljaju isključivo mehanizam za praćenje i ocenu implementacije sporazuma koji su prethodno već postignuti u dijalogu o normalizaciji i da se u okviru Poglavlja 35 ne vode pregovori o Kosovu sa EU. Ipak, napredak u Poglavlju 35 će uslovljavati napredak u celokupnim pregovorima o pristupanju Srbije Evropskoj uniji.

Ostavi komentar

Vaš komentar će biti proveren pre objavljivanja