Sprovođenje evropskih javnih politika- izazovi i problemi

Sprovođenje evropskih javnih politika – izazovi i problemi

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

Implementacija predstavlja složen proces stavljanja javne politike u praksu kroz različite mehanizme i procedure koje uključuju široku grupu aktera. Ovo je faza procesa kreiranja politika gde se teorije odlučivanja, izbor instrumenata i sredstva testiraju u stvarnosti. U stvari, ova faza „životnog ciklusa javnih politika“ donosi direktan odnos između javnih aktera, političko-administrativnih institucija i krajnjih korisnika. Implementaciju (sprovođenje) javne politike možemo da definišemo kao skup procesa koji je usmeren na realizaciju ciljeva javne politike.

Javne politike EU nastaju kao rezultat donošenja odluka na evropskom nivou. Odluke se donose kroz nekoliko različitih zakonodavnih modela (redovan zakonodavni postupak, poseban zakonodavni postupak, otvoren metod koordinacije, model intenzivne međuvladine saradnje), u zavisnosti od stepena komunitarizacije određene politike. Postoje dve vrste aktera uključenih u proces implementacije evropskih javnih politika: javni akteri (evropski, nacionalni i sub-nacionalni) i privatni akteri (pojedinci, preduzeća i grupe).  Implementacija predstavlja proces koji se sastoji iz tri različite faze i podjednako je složen i dugotrajan kao ostala dva procesa u okviru „životnog ciklusa“ javne politike: kreiranje javne politike i donošenje odluka. U Evropskoj uniji problem sa implementacijom u velikoj meri nastaje zbog prirode njenog političkog sistema. Naime, poslednjih decenija EU se sve više shvata kao sistem u kome se upravljanje odvija na više nivoa. Subnacionalni akteri (gradovi, regioni, pokrajine) imaju mogućnosti da direktno pristupe procesu donošenja odluka EU. Umesto da se EU posmatra kao novi nivo vlasti koji stoji na vrhu hijerarhije, pristalice teorije upravljanja na više nivoa govore o uzajamno povezanima arenama u kojima lokalni, regionalni, nacionalni i nadnacionalni nivo zavise jedan od drugog.

Evropska komisija se često posmatra kao izvršni organ EU, iako se ona ne ponaša potpuno kao tipična nacionalna izvršna institucija. Osnivači EU jesu ovlastili Komisiju u nadzoru primene javnih politika, ali su nacionalne političko-administrativne strukture dobile zadatak da u praksi sprovode evropske javne politike. Izvršna ovlašćenja bila su u početku u nadležnosti Saveta. Od ranih 60-ih godina Savet je bio zatrpan poslom. Zbog toga je počeo da prenosi ovlašćenja na mnogobrojne međuvladine komitete u kojima je bila predstavljena i Komisija. Bio je to uvod u „komitologiju“.

U implementaciji evropskih javnih politika akcenat je na odgovarajućim pravnim i administrativnim odredbama kojima se u nacionalni pravni poredak unose pravni i institucionalni uslovi koje proističu iz evropskih javnih politika. Iz toga sledi da, uspešna primena ne podrazumeva samo blagovremeno i potpuno prilagođavanje evropskim zahtevima, već i integraciju ovih pravila u postojeći regulatorni okvir. U političkom sistemu EU, postoji jasna podela nadležnosti oko sprovođenja evropskih javnih politika. Prema članu 4. Ugovora o Evropskoj uniji (TEU), država članica je odgovorna za sprovođenje zakona EU u okviru svog pravnog sistema: „države članice će preduzeti sve odgovarajuće mere, bilo opšte ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obaveza koje proističu iz Ugovora ili iz akata institucija Unije“.

U cilju potpunog razumevanja procesa implementacije, neophodno je analizirati tri faze kroz koje ovaj proces prolazi. To su: pravna implementacija, praktična primena, nadzor nad primenom. Pravna implementacija je faza koja podrazumeva tri aspekta: usvajanje mere u određenom vremenskom roku, usaglašenost mere sa evropskim propisom, i njegova tačna integracija u nacionalni regulatorni okvir. Faza praktične primene je faza u kojoj se zakoni primenjuju i sprovode. Većinu zakona sprovode države članice, dok se neke politike neposredno primenjuju na nivou EU preko Komisije i ECB (monetarna politika). Poslednja faza implementacije je faza nadzora u kojoj Komisija, Sudovi i ostali ovlašćeni akteri proveravaju da li se zakoni pravilno primenjuju.

Uloga nacionalnih centralnih vlasti u implementaciji evropskih javnih politika je četvorostruka. Prvo, oni prenose većinu zakona EU u nacionalno zakonodavstvo. U većini slučajeva nacionalni parlamenti nisu u mogućnosti da utiču na sprovođenje kroz proces transpozicije, jer vlade imaju velika ovlašćenja da prenesu zakonodavstvo EU putem podzakonskih akata. Drugo, centralne vlade poseduju veoma značajna ovlašćenja i razne instrumente koje mogu da koriste kako bi  obavljali svoje zadatke. Ovi instrumenti su posebno važni u procesu implementacije. To su na primer, ljudski resursi, instrumenti finansiranja, instrumenti podsticajnog usmeravanja i kazne. Treće, vlada može neke EU zakone primenjivati direktno u onim oblastima koje su komunitarizovane. I na kraju, vlada je formalno odgovorna za pravnu kontrolu procesa implementacije. Dakle, centralne vlade imaju važnu ulogu posrednika između EU i nacionalnih država. NJihove akcije mogu da podstaknu dobru implementaciju ili je mogu učiniti neuspešnom.

Postoji važna razlika između direktiva, s jedne strane i regulativa i odredbi Ugovora, sa druge strane. Regulative i odredbe Ugovora direktno su primenjive u državama članicama što znači da nakon što su usvojene na nivou EU treba da se sprovedu u praksi na način koji je propisan. Sa direktivama je situacija drugačija. Budući da one obavezuju u pogledu cilja koji treba postići, države članice su same odgovorne za izbor preciznih pravnih instrumenata. Ovaj proces je poznat kao transpozicija zakonodavstva EU. Osnovna razlika između direktiva i drugih EU pravnih instrumenata zakonodavstva je u transpoziciji. Direktive omogućavaju državama članicama fleksibilnost u biranju načina na koji će da primeni EU zakone. U zavisnosti od sadržaja Direktive i pravnog sistema država članica, proces transpozicije može izgledati kao formalno usvajanje zakona u nacionalnom parlamentu (ili u obliku potpuno novog zakona ili prilagođavanja postojećih zakona) ili drugih zakonskih mera kao što su uredbe. U slučaju da postojeće zakonodavstvo u potpunosti pokriva uslove Direktive, država članica nema potrebu za izradu novog zakona. Blagovremeno, transpozicija direktiva je od suštinskog značaja, jer zakoni mogu stupiti na snagu samo kada su preneti u nacionalno zakonodavstvo. Svaka direktiva stoga navodi vremenski period koji država ima da ga prenese u nacionalno zakonodavstvo. Ovaj period može da varira od tri meseca do tri godine i u nekim slučajevima čak i duže, ali najčešće vremenski period za transpoziciju iznosi dve godine. Iako na prvi pogled izgleda da države članice imaju dovoljno vremena, u više od polovine svih slučajeva, rok za prenošenje nije ispunjen, a oko 20% država članica prelazi rok za transpoziciju. Nekoliko studija označilo je niz faktora koji utiču na vreme transponovanja direktive: direktive koje uključuju mnogo mera koje treba preduzeti traže više vremena za transponovanje; direktive koje daju državama više opcija zahtevaju više vremena za transpoziciju; državama sa slabim administrativnim kapacitetima treba više vremena od onih sa efikasnom administracijom; države u kojima se postojeće zakonodavstvo značajno razlikuje od predloženih mera u Direktivi, potrebno je više vremena da prenesu od onih koji imaju kompatibilno zakonodavstvo ili koje nemaju uopšte zakone u toj oblasti.

Blagovremena transpozicija je potreban, ali ne i dovoljan uslov za uspešan proces implementacije. Čak i ako su Direktive prenete na vreme, često se dešava da nisu ugrađene sve odredbe ili su uključene i neke koje nisu dozvoljene.

Iako su zakonski tekstovi obično veoma detaljni, oni skoro nikada ne sadrže u potpunosti sve operativne detalje koji su potrebni kako bi se implementacija sprovela na odgovarajući način. Formulisanje izvršnih mera (odluka za implementaciju) predstavlja zadatak Komisije. U periodu do uspostavljanja jedinstvenog tržišta sve veći broj direktiva sadrži klauzulu koja obavezuje države članice da pošalju Komisiji nacrte zakonskih mera za transpoziciju EU propisa u nacionalno zakonodavstvo, pre njihovog formalnog usvajanja. Službe Komisije proveravaju kompatibilnost ovih mera sa duhom i slovom odgovarajućeg pravnog akta EU. Komisija je odgovorna i za: 1) direktnu primenu politike konkurencije, odnosno za odlučivanje o državnoj pomoći, spajanja širom EU značaja i zloupotrebe dominantnog položaja na jedinstvenom tržištu i 2) izvršenje budžeta EU. Komisija jeste zadužena da donosi odluke za implementaciju, ali ona to ne obavlja samostalno već zajedno sa državama članicama. Države šalju predstavnike koji zajedno sa predstavnicima Komisije razmatraju detaljno odluke za implementaciju u okviru više od 250 komiteta (Komitologija). Komitologija predstavlja sistem komiteta u kojima državni službenici iz država članica raspravljaju i nadgledaju odluke za implementaciju. Ipak, uprkos veoma fragmentiranoj i specijalizovanoj prirodi komitologije, ovaj sistem u praksi funkcioniše sasvim efikasno.

Nakon formalne transpozicije, fokus se prebacuje na omogućavanje integrisanja evropskih javnih politika u nacionalni pravni poredak. Druga faza implementacije odnosi se na praktičnu primenu, odnosno stepen do kojeg EU zakoni zaista dovode do odgovarajućih prilagođavanja u nacionalnoj regulatornoj praksi. Za veći deo zakonodavstva EU sprovođenje se odvija na nacionalnom nivou. Većinu posla obavljaju državni službenici u državi članici: od sprovođenja politike, preko nadgledanja ove politike i rezultate izveštavanja i statistike.

Uspešna praktična primena značilo bi da se subjekti koji su propisom obuhvaćeni ponašaju u skladu sa zahtevima koji proističu iz tog propisa (compliance of addressees). Ovo podrazumeva i jačanje kapaciteta države za sprovođenje propisa, između ostalog i instrumenata za sankcionisanje.

Subnacionalne vlasti (regionalne i lokalne vlasti) i izvršna regulatorna tela obavljaju veliki deo posla oko sprovođenja javnih politika. Na primer, regionalne i lokalne vlasti koriste strukturne fondove EU, nacionalne zdravstvene i bezbednosne regulatorne agencije obezbeđuju primenu propisa iz domena zdravlja i bezbednosti na radnom mestu, nacionalne agencije za zaštitu životne sredine sprovode zakone EU iz ove oblasti. U ovoj fazi implementacije neophodna je koordinacija između svih aktera. To najčešće nije slučaj sa nacionalnim regulatornim agencijama, koje poznaju mnogo bolje u tehničkom smislu zakonodavstvo pre svega zbog stručnosti, a zatim i zbog njihovog učešća u mnogim specijalističkim komitetima, savetodavnim telima koje uspostavlja Komisija prilikom formulisanja predloga. Evropska komisija podstiče saradnju između takvih agencija uključenih u sprovođenje javnih politika EU. Na primer, IMPEL (Mreža EU za implementaciju i primenu Zakona o zaštiti životne sredine) nastao je 1992. godine i predstavlja neformalnu mrežu koja okuplja predstavnike Komisije i ekološke vlasti država članica. NJen cilj je da vrši podsticaj za efikasno sprovođenje zakona o životnoj sredini kroz razmenu informacija i iskustava.

Pored regulatornih agencija, sprovođenje uključuje i subnacionalne vlasti. Primer primene regionalne politike u Kantabriji (regionu u Španiji) dovoljno pokazuje kakva je uloga regionalnih vlasti. Evropski revizorski sud utvrdio je da je implementacija programa regionalnog razvoja značajno usporena sredinom 90-ih zbog činjenice da  regionalni budžet za 1994. godinu nije usvojen do marta 1995. godine, tako je  došlo do otkazivanja programa  za 1994. godinu i značajno smanjenje jednog dela novca predviđenog programom za 1995. godinu.

Treća faza implementacije podrazumeva praćenje sprovođenja evropskih javnih politika. EU je do sada razvila složen sistem za praćenje sprovođenja zakonodavstva pri čemu se izdvajaju dva mehanizma: preko Komisije i preko sudova. Prvo, Komisija može da pokrene prekršajni postupak protiv bilo koje države članice. Drugo, nacionalni sudovi mogu zatražiti savet od Suda pravde o svim predmetima koji uključuju primenu zakonodavstva EU kroz mišljenje o  prethodnoj odluci.

Komisija ima formalnu vlast da nadgleda ispravnu primenu zakona EU. Član 258. DFES daje pravo Komisiji da pokrene prekršajni postupak protiv države članice koje nepravilno sprovodi EU zakonodavstvo. Može doći do tri vrste problema: 1) ne-komunikacija-država članica ne podnese izveštaj Komisiji da je transponovana direktiva; 2) nepotpuna ili netačna transpozicija- direktiva je transponovana, ali ne na pravi način ili nije u potpunosti; 3) nepravilna primena ili odsustvo primene zakona: propisi kojima treba da se sprovodi politika nisu u skladu sa onim što je propisano direktivom  ili nisu ni doneti.

Za Komisiju je relativno lako da identifikuje slučajeve nekomunikacije jer su države članice dužne da obaveste Komisiju o transpoziciji zakonodavstva EU kroz elektronske baze podataka. Čim rok za transpoziciju Direktive prolazi, Komisija može pogledom u bazu to da proveri. Uočavanje netačne ili nepotpune transpozicije direktiva zahteva veće angažovanje. Komisija treba da analizira tekstove nacionalnog zakonodavstva i proverava njihovu usklađenost sa zakonodavstvom EU. Na primer, Generalni direktorat za životnu sredinu, koji nadgleda implementaciju Direktive o otpadu, zapošljava tim od 35 advokata koji stalno preispituju implementaciju zakona o životnoj sredini od strane država članica. Oni moraju da ispitaju nacionalno zakonodavstvo i upoređuju ga sa odredbama Direktive. Na kraju, još veći izazov za Komisiju je da identifikuje probleme oko praktične primene zakona. Ona mora da se osloni na spremnost država članica da sarađuju kao i agencija za sprovođenje. Zbog ovih teškoća, Komisija godinama unazad zahteva više ovlašćenja za direktni nadzor, ali za sada države članice pružaju veliki otpor tome. Iako u mnogim oblasti politike Komisija ima ovlašćenje da prati primenu zakonodavstva u zemljama članicama – kao što su ribarstvo, veterinarska i regionalna politika –  ona nema ova ovlašćenja u svim oblastima politike, kao što je npr. politika zaštite životne sredine. Jasno je da resursi Komisije nisu dovoljni da sveobuhvatno nadgledaju praktičnu primenu zakonodavstva u državama članicama. Zato ona poziva pojedince i organizacije da prijave eventualne probleme u implementaciji. Ove prijave predstavljaju važan dodatni izvor informacija pored onih što Komisija prikuplja na osnovu vlastitih istraživanja. Neke oblasti politike su sklonije ovakvim prijavama od drugih. U oblasti unutrašnjeg tržišta mnoge žalbe dolaze iz kompanija koje veruju da država članica postavlja neopravdano prepreke slobodnom tržištu. U oblasti životne sredine mnoge pritužbe dolaze od zabrinutih građana i ekoloških grupa koje primete kršenje zakonodavstva EU na terenu. Komisija  odlučuje koje žalbe zaslužuju dalju istragu. U svom godišnjem izveštaju o primeni zakona zajednice, Komisija daje uvid u prioritete koje postavlja u izboru prekršajnih slučajeva koje želi da pokrene. Kao opšti princip daje prednost onim slučajevima „koji imaju najveći uticaj na opšte dobro“, kao što su one žalbe u kojima se ukazuje  na kršenje osnovne četiri slobode unutrašnjeg tržišta ili ona pitanja zaštite životne sredine koja predstavljaju direktnu i neposrednu opasnost po zdravlje i bezbednost građana.

Kad Komisija odluči da nastavi ispitivanje žalbe, ona započinje postupak koji se sastoji od sledećih koraka:

• Šalje pismo formalnog obaveštenja državi članici u kome predstavlja rezultate svoje istrage i traži od države članice mišljenje po tom pitanju. Na osnovu odgovora, Komisija odlučuje da li želi da nastavi ili ne.
• Ako se odluči da nastavi, Komisija šalje obrazloženo mišljenje, gde navodi detaljno šta treba da se uradi da se isprave greške u okviru i u kom vremenskom okviru to mora da se uradi. Nakon toga Komisija i država mogu da započnu pregovore koji mogu voditi do sporazuma.
• Ako država članica ne pruži zadovoljavajući odgovor ili jednostavno ne odgovori na zahteve Komisije, Komisija formalno upućuje slučaj Sudu pravde.

Početna odluka Suda je formalna potvrda postojanja prekršaja. Sud nema druga ovlašćenja u ovoj fazi nego jednostavno da utvrdi prekršaj. Od države članice se očekuje da poštuje odluku Suda. Međutim, ako ona to ne učini, Član 260. DFES omogućava Komisiji da započne novi sudski spor u kome  može tražiti od suda da izrekne novčane kazne za svaki dan koji država članica ne ispunjava svoje obaveze.

Nacionalni sudovi predstavljaju drugi kanal preko koga se primena zakona EU prati. S obzirom na potvrđene principe suprematije evropskog prava i njegovog direktnog efekta na nacionalno zakonodavstvo, sudovi u državama članicama su u obavezi da primenjuju pravo EU direktno u odgovarajućim slučajevima i da proglase nacionalno zakonodavstvo nevažećim ako se sukobi sa pravom EU. Ovakav decentralizovan način praćenja sprovođenja ima nekoliko prednosti u odnosu na pokretanje prekršajnog postupka pred Sudom pravde. Prvo, broj nacionalnih sudova i njihova blizina građana i organizacija čini ih mnogo pristupačnijim svim zainteresovanim stranama, zatim brže se rešavaju problemi, i na kraju, takve presude se lakše sprovode jer presude nacionalnog suda se u celini neposredno primenjuju od strane nacionalnih vlasti.

Član 260. DFES daje Sudu mogućnost da obezbedi preliminarno odlučivanje o predmetima iz domena evropskog prava pred domaćim sudovima. Porast broja zatraženog prethodnog mišljenja može da se pripiše većem obimu zakonodavstva, kao i stalnom porastu broja članica tokom decenija. Očigledno postoje razlike između država članica u meri u kojoj njihovi sudovi traže prethodno mišljenje. Jedan od faktora je veličina države članice, sudovi u većim državama članicama suočavaju se sa većim brojem predmeta od onih u manjim državama. Drugi faktor je otvorenost ekonomije države članice. Veći trgovinski obim će dovesti više predmeta o slobodnom kretanju roba u tim zemljama i samim tim više prethodnih mišljenja.

Međutim, nije zanemarljiva ni uloga građana i raznih udruženja koja zastupaju svoje interese kako na nacionalnom tako i na evropskom nivou, u sprovođenju evropskih javnih politika. NJihova uloga je trostruka. Prvo, pojedinci, firme i grupe sprovode javne politike EU direktno. Na primer, u politici konkurencije, firme se spajaju, dobijaju državnu pomoć itd., na osnovu zakonodavstva EU. U politici javnih nabavki, firme se nadmeću za javne nabavke koje moraju biti dodeljene na osnovu pravila EU. Drugo, i što je još važnije, razvoj procesa integracija je neminovno doveo do uspostavljanja neformalne veze između Evropske komisije sa jedne strane, i pojedinaca i grupa, sa druge. Oni se trude da zaštite svoje interese kada osete da su oštećeni od strane nacionalnih vlasti. Komisija često koristi „dojave“ ove vrste u cilju prikupljanja informacija o tome šta se dešava na nivou država članica i da na taj način imaju veću kontrolu nad implementacijom.

Praktična primena podrazumeva mnoštvo individualnih i kolektivnih ekonomskih aktera. Iako je praktična primena decentralizovan proces, vlade država članica  nadgledaju sprovođenje na nižim nivoima i smatraju se odgovornim pred EU ukoliko se direktive ne primenjuju na odgovarajući način.

Izazovi i problemi

Problemi koji nastaju u fazi kreiranja javnih politika, ukoliko se ne reše do faze implementacije, predstavljaju recept za kasnije teškoće u implementaciji. Kreiranje javnih politika EU važno je zbog toga što svaki nacionalni predstavnik u Savetu pokušava da minimizira uticaj politike EU odnosno zalaže se za politiku koja se što je moguće manje razlikuje od odgovarajuće javne politike u nacionalnoj državi iz koje dolazi. Svaka zemlja želi „nacionalni home run“. To se dešava u situaciji kada EU usvoji javnu politiku koja se podudara u okvirnom smislu sa nacionalnom javnom politikom. Takva situacija svodi troškove prilagođavanja te zemlje na minimum, dok sa druge strane, verovatno povećava troškove za druge države članice. Ovo je posebno značajno u slučajevima kada su nacionalne političke tradicije dijametralno različite. Razlike su uočljive ne samo u stilu implementacije, već i u institucionalnim aranžmanima. Na primer, britanska i nemačka industrija obiluju strukturnim različitostima tako da iako postoji zajednička dogovorena politika, u implementaciji se moraju koristiti drugačije metode i instrumenti.

Razlozi koji mogu dovesti do neuspešne implementacije javnih politika:

a) nesavršena formulacija politike na nivou EU;

b) loše sprovedena transpozicija zakonodavstva EU u nacionalno zakonodavstvo;

v) neodgovarajuća operacionalizacija politike na nacionalnom nivou;

g) nedostatak institucionalnih, odnosno administrativnih kapaciteta;

d) kulturne osobenosti nacionalno-administrativnih struktura;

Proces formulacije i usvajanja direktive kao najčešće mere evropskih javnih politika, važan je ne samo za razumevanje njenog sadržaja već i zbog toga što problemi sa implementacijom, mogu biti u direktnoj korelaciji sa procesom odlučivanja na nivou EU (recimo, ako je država članica nadglasana u Savetu prilikom odlučivanja kvalifikovanom većinom).

Retko se dešava da izvršni organi prate političke smernice nesmetano tokom realizacije, pa čak i ako to učine, u nekim slučajevima rezultati odstupaju dosta od političkih očekivanja. Ovo proizilazi pre svega iz činjenice da u procesu implementacije učestvuje veliki broj aktera na različitim institucionalnim nivoima.

Postoji više problema sa transpozicijom. Prvo, neke države članice bukvalno iskopiraju zakonske tekstove EU u nacionalne pravne instrumente. Drugo, nacionalne vlade u pokušaju da tumače EU propise, ponekad uvode odredbe koje nisu predviđene da budu deo tog propisa EU ili koje predstavljaju pokušaj smanjenja njene efikasnosti. Transpozicija pruža prvu priliku za države članice da ograniče gubitke koji su možda nastali u fazi formulacije.

Izvori problema sa transpozicijom su brojni i raznovrsni. Komisija smatra da se kašnjenje u transpoziciji dešava usled problema koje proističu iz administrativnih struktura članica. Glavni razlog, po mišljenju Komisije, leži u nesaglasnosti između nacionalnog i EU zakona o postojanju dva ili više pravna sistema u nekoliko država članica, kao i zbog teškoća koje se javljaju prilikom izmene nacionalnih zakona o životnoj sredini zbog efekta koji ima na druga područja, kao što su poljoprivreda, transport i industrija.

Kolins i Ernšou navode sledeće probleme u transpoziciji. Prvo, opseg i složenost postojećih nacionalnih zakona može otežati prilagođavanje zahtevima EU zakona; drugo, koncepti koji se nalaze u mnogim direktivama različito se definišu u različitim državama članicama; i treće, nacionalni i subnacionalni administrativni sistemi razlikuju se kod članica.  Na primer, Nemačka je federacija gde nacionalne i pokrajinske vlade moraju sarađivati u transpoziciji i implementaciji, dok regionalne vlade imaju višu autonomiju u Italiji, Belgiji i Španiji nego što je to u Velikoj Britaniji ili Francuskoj. Četvrto, razlike u „zakonodavnoj“ kulturi  mogu se odraziti u vidu činjenice da nekim državama članicama treba duži vremenski period u odnosu na ostale, da se usaglase novi nacionalni zakoni.

Takođe, postoji i više problema u fazi sprovođenja: samo nominalno prijavljeno sprovođenje, u praksi se ne sprovodi. Prilikom komparativne analize primene otkrivaju se poprilične teškoće u pogledu institucionalnih kapaciteta. Mnogi autori tvrde da je implementacija evropskih javnih politika uslovljena istorijski i institucionalno. Oni prave razliku između činjeničnih i konceptualnih prepreka koje proističu iz domaćih institucija. Govoreći o prenošenju i praktičnoj primeni politike zaštite životne sredine u Velikoj Britaniji i Nemačkoj u EU, oni su pokazali da kada je politika EU u suprotnosti domaćim administrativnim aranžmanima, domaće institucije pružaju otpor promenama, čime se povećava verovatnoća neefikasne implementacije. Naprotiv, kada su zahtevi EU kompatibilni sa postojećim institucionalnim aranžmanima, verovatnoća efikasne implementacije je veća.

Institucionalni kapaciteti ne zavise samo od dostupnosti resursa. Postavljanje prioriteta i postupanje po njima je ključni element. U širem smislu, problemi implementacije u južnim državama članicama se često tumače kao rezultat njihovih političkih kultura. To su kulture koje odlikuju klijentizam, patronatom i nepoštovanje političkog i pravnog autoriteta, što je u suprotnosti sa temeljima na kojima se zasniva politika EU. Nasuprot tome, neke zemlje (Švedska kao klasičan primer) imaju kulturu poštovanja, naročito kada su u pitanju međunarodni ugovori. Dakle, analiza kulturnih preduslova mogla bi predvideti značajne među-nacionalne varijacije u sprovođenju zakona EU. Mora se biti oprezan kada se koristi ovo kao jedini faktor objašnjenja. Postoje varijacije ne samo između država, već i unutar država u različitim oblastima uprkos postojanju pogodnih uticaja političke kulture.

Efektivna primena javnih politika EU u državama članicama je od vitalnog značaja za postizanje ciljeva politike koji su definisani kako u Osnivačkim ugovorima tako i u regulativama i direktivama. Kašnjenje ili pogrešna primena evropskih politika slabi sistem EU, smanjuje mogućnost da se u potpunosti ostvare ciljevi tih politika i lišava građane i preduzeća potencijalnih koristi. Opšte posmatrano, brzina implementacije države članice rezultat je kombinacije političke volje i sposobnosti, uključujući stepen institucionalnog poklapanja.

Implementacija je zaista ključno pitanje i ozbiljan test za EU. Dizajniranje kvalitetne i odgovarajuće javne politike malo znači ako nedostaje kapacitet da se one i sprovode. Poboljšanje implementacije postaje neizostavni deo agende EU i neki važni koraci su preduzeti u tom smeru. 2001. godine Komisija je objavila Belu knjigu o evropskom upravljanju, u kojoj se kaže da je „puna usaglašenost sa zakonodavstvom EU od suštinskog značaja, ne samo zbog efikasnosti unutrašnjeg tržišta, već i zbog jačanja kredibiliteta Unije“. Politika EU koja se odnosi na primenu i sprovođenje evropskih zakona zasniva se na nekoliko dokumenata Komisije: Saopštenje „Bolje praćenje primene zakona Zajednice“ iz 2002. godine, Saopštenje „Evropa rezultata-primena zakona Zajednice“  iz 2007. godine, i na kraju Saopštenje „Implementacija evropskih zakona o zaštiti životne sredine“ iz 2008. godine. Komisija u svim ovim dokumentima ističe tri cilja: probleme u vezi sa implementacijom i sprovođenjem rešavati u ranoj fazi, raditi na jačanju instrumenata za implementaciju,  i  na kraju manje pribegavati prekršajnom postupku.