Савет министара  – централна институција одлучивања у Европској унији

20/12/2021

Ауторка: др Јелена Тодоровић Лазић

Једна од основних потешкоћа у теоријском проучавању функционисања Европске уније јесте то што се политички систем ЕУ не може поредити ни са једним политичким системом на нивоу националне државе. Главни разлог јесте што ЕУ није држава, нити за сада иде у том правцу. С друге стране, Европска унија није ни типична међународна организација. Широко је прихваћена тврдња да ЕУ представља јединствени sui generis политички систем који је „више од међународне организације мање од државе“. Ако за институције у политичким системима националних држава важи правило да су засноване на принципу поделе власти између извршне, законодавне и судске, онда се за институције ЕУ може рећи да више почивају на принципу поделе интереса него поделе власти. Тако Европски парламент заступа интересе грађана, Комисија интересе Уније док је Савет најконтроверзнија институција која истовремено заступа и интересе држава чланица – чине је представници националних држава и интересе Уније – доноси одлуке квалификованом већином које примењују и оне државе које нису гласале за њих.

У оквиру Савета министара очигледна је компетитивност између међувладиног и наднационалног али и политичка борба око превласти између условно говорећи великих и малих држава чланица. Прва борба огледа се у избору начина одлучивања – једногласно или квалификовано док се друга рефлектује кроз вишедеценијско стремљење свих држава чланица да максимизирају свој утицај на доношење одлука.

Важно питање које се намеће јесте да ли је Савет министара најважнија или централна институцију одлучивања у ЕУ. Променама Оснивачких уговора ширила се примена квалификованог одлучивања и на тај начин расле законодавне моћи ове институције. Изворни баланс моћи пружао је већа овлашћења Комисији наспрам међувладиним телима, где се убраја и Савет. Тако, првобитно неофункционалистичко виђење третира Комисију као кључну институцију Уније. Базични аргумент је да она поседује аутономију у односу на интересе држава чланица, тј. да као независтан актер продубљује интеграцију. Ово тумачење је великим делом засновано на теорији рационалног избора, плуралистичком атомизму и постојању широког спектра интереса и интересних група које делују у супранационалном окружењу и теже да своје циљеве максимизирају продубљивањем интеграција. Међутим, еволуција је водила другачијем исходу и структури у односима моћи, где су преломне тачке представљале уговорне измене, било парцијалне или целокупне. Пракса је показала да је, у институционалном контексту, дошло до дисбаланса моћи у корист међувладиних органа у односу на наднационалне. Протоком времена и институционалним реформама, међувладине установе, Европски савет и Савет министара (државе чланице као кључни актери у њиховом деловању), постепено су формализовале и кристалисале круцијалну позицију у процесу одлучивања. Ширење опсега јавних политика у чијем формулисању и имплементацији институције ЕУ поседују активну улогу, узроковало је противречан ефекат. Уместо наглашенијих надлежности наднационалних институција, државе су зарад заштите сопствених интереса ојачале позицију у којима су кључни актери, што је последично водило додатној супрематији Савета министара у односу на Европски парламент и Комисију. Промене предвиђене Лисабонским уговором још више су измениле дотадашњу структуру моћи. Јачање Европског савета још је један у низу фактора који сведочи о транзицији моћи ка међувладиним институцијама. Пружање најопштијих смерница, формулисање циљева и развојних праваца Уније потврђује становиште да је Европски савет најважнија институција. С друге стране, конкретизована позиција Савета министара, који спецификује и детаљније уређује поједине јавне политике, кроз учешће у законодавној процедури и бројност одлука које доноси  чини га централним органом ЕУ.

Ево још једног аргумента у прилог тврдњи да је Савет централна институција одлучивања. „Законодавни троугао“  ЕУ чине Комисија, Савет и Парламент. Осим када је у питању процедура саодлучивања када су нешто веће законодавне моћи које има Европски парламент, Савет има пресудну улогу тј. има последњу реч када се ради о доношењу закона у ЕУ. То не значи да је Савет најважнија институција одлучивања већ да је само централна јер законодавну одлуку не може донети друга институција осим Савета, са мањим или већим учествовањем Европског парламента, не умањујући при томе ни иницијативну улогу Комисије приликом формулисања и предлагања већине законских аката.

Надовезујући се на тврдњу о Савету као централној институцији одлучивања треба поменути и Цебелисову (George Tsebelis) теорију о вето играчима. Ова теорија се на Савет може применити двоструко: 1. када посматрамо процес доношења одлука у ЕУ можемо да закључимо да је Савет министара значајан вето играч на нивоу Уније; 2. када анализирамо одлучивање у оквиру Савета министара, свака држава чланица је потенцијални вето играч.

Формална правила одлучивања од настанка Европских заједница постављена су тако да се спречи вето мањине. Сврха реформи система одлучивања јесте управо да се спречи блокада коју би могли да изазову вето играчи, односно, државе чланице које су у мањини у случају процентуално нижег прага за доношење одлука квалификованом већином. Утицај формалних правила (прагови за квалификовано одлучивање, блокирајућа мањина) је пресудан у ситуацијама када би државе попут Пољске или Шпаније могле да блокирају неку одлуку која је од велике важности за целокупну Унију (као пример за то често се узима блокада за време договарања Уговора о Уставу коју су изазвале управо ове две државе). Даље, треба имати на уму да је Европска унија пре свега и суштински економска унија и да они вето играчи са већом економском моћи одређују правила која иду њима у прилог, како у осталим институцијама, тако и у Савету. Приликом постављања формалних правила води се рачуна, пре свега, о интересима економски моћних држава чланица, најчешће Немачке јер је недопустиво да држава која је највећи финансијер буџета ЕУ буде доведена у ситуацију да буде прегласана у Савету. То све потврђује претпоставку да формалнo установљена правила пресудно утичу на исход одлучивања.

Имајући у виду чињеницу да се у ситуацијама када је предвиђено квалификовано одлучивање чешће прибегава консензусу него формалном гласању, можемо говорити да поред доминатног утицаја формалних правила, велику улогу имају и неформалне норме. Стиче се утисак да је ова норма више последица усавршеног облика преговарања у коме влада принцип „дај нешто да би добио нешто“ (Немачка ће подржати француски предлог у области пољопривреде која је њој од виталног интереса уколико Француска подржи немачки предлог за комплетирањем унутрашњег тржишта, нпр.).

Такође, неке државе чланице чешће гласају негативно и чешће блокирају одлуке приликом гласања у Савету. То нам потврђују бројни подаци о томе које државе и у којим областима гласају негативно. Најчешће негативно гласају међу великим државама Немачка, Велика Британија и Италија док су од мањих  на тој листи Данска, Шведска и Холандија. Области у којима има највећи број негативних гласова су убедљиво пољопривреда, заштита животне средине, рибарство, унутрашње тржиште. Након проширења 2004. године није се значајно изменио списак држава нити области са највећим бројем негативних гласова. Једино је новина да се Шпанија придружила групи великих са већим бројем негативних гласова, а од нових чланица ту је једино Пољска. Нове области у којима се повећао број негативних гласова јесу правосуђе и унутрашњи послови, запошљавање и социјална питања.

Бројни су разлози због којих једна држава гласа негативно. Један од важних јесте чињеница у коликој мери је држава евроскептична. Евроскептицизам као израз критичког дискурса према Европи није од почетка европских интеграција био тако изражен као што је данас. Евроскептицизам у данашњем облику изазван је:

  • продубљењем интеграције односно прогресивним ширењем надлежности (Мастрихт, Амстердам, Ница, Уговор о Уставу, Уговор из Лисабона),
  • проширењем броја чланица (са почетних 6 на 28),
  • постојањем прет-приступне стратегије ЕУ према кандидатима које су од 2004. постале чланице.

Међу државама чланицама које су вођене евроскептицизмом издвајају се традиционално евроскептична Велика Британија (док је била чланица), затим Данска и Шведска које испољавају свој скептицизам тиме што одбијају да уђу у еврозону, затим Пољска, Мађарска и Чешка чији евроскептицизам је узрокован, углавном, прет-приступном стратегијом а код Пољске ту је још један разлог – жеља да се докаже као велика држава.

Утицај економског фактора се огледа у томе да ли је нека држава нето платиша или прималац у Европској унији. Логично је да државе које су највећи нето даваоци чешће гласају против неке одлуке пошто то значи ново оптерећење за њихов буџет и супротно. Зато не чуди високо позиционирана Немачка на листи држава које негативно гласају, док с друге стране, државе које су примаоци ређе гласају против одлука већине које се тичу обезбеђивања додатних средстава које одлазе њима. Међу државама које су примаоци а чешће гласају негативно, нарочито након последњег проширења истиче се Шпанија. Она тако демонстрира незадовољство јер више новца за пољопривреду иде новим чланицама – посебно Пољској, а Шпанија је до тада навикла да она буде та којој иду већа средства из пољопривредних фондова.

Формалне, институционалне препреке пријему нових држава у ЕУ не постоје након усвајања Лисабонског уговора. То значи да се више неће сати и сати проводити преговарајући са потенцијалним чланицама о томе колико ће оне имати гласова у Савету министара. На тај начин уштедеће се пуно времена које је на претходним Међувладиним конференцијама трошено на расправе о томе, условљавање и убеђивање потенцијалних чланица са могућношћу да се западне у озбиљне ћорсокаке као што се десило приликом усвајања Уговора о Уставу.

Историја одлучивања у Савету министара, заправо, представља историју многобројних покушаја да се успостави равнотежа између великих и малих држава, између самих великих, као и између „старих“ и „нових“ чланица. Нове чланице, ненавикнуте на одлучивање консезусом, чврсто остају на својим позицијама приликом гласања демонстрирајући на тај начин своју гласачку моћ. Старе државе чланице биле су тога свесне па су се, као што је већ поменуто, и приликом договора Уговора из Нице, а посебно Уговора о Уставу, оштро бориле да сачувају већу гласачку моћ у односу на нове чланице како би се обезбедила стабилност ЕУ и спречило њено стагнирање узроковано потенцијалним блокадама. И сама борба око расподеле гласова између великих и малих држава јесте у ствари борба да се заштити национални интерес једних, односно, других.

На основу повећања броја држава чланица – скоро пет пута више него што их је било приликом настанка Европских заједница, у будућности неће бити једноставно предвидети које ће државе бити у коалицији јер је могуће да свако са сваким нађе блиску позицију по одређеном питању. Управо због свега овога наведеног мора се водити рачуна приликом мењања система одлучивања о праговима за квалификовану већину и за блокирајућу мањину пошто од њих зависи да ли ће ЕУ чешће или ређе западати у ћорсокаке.

Ниједан Уговор није представљао последњи корак у развоју европске интеграције. Сваки следећи водио је продубљењу интеграције. Иако од усвајања Лисабонског уговора није прошло пуно времена, ЕУ се данас поново налази на прекретници. Низ криза у великој мери је продрмао темеље Лисабоном успостављене ЕУ. Све је започело 2008. године и избијањем светске економске кризе која се наставила кроз кризу евра, потом и мигрантску кризу, да би кулминација уследила у политичкој кризи изазваној Брегзитом. Наравно, не треба заборавити ни успон популиста у многим европским државама као и заокрет ка илибералној демократији (Мађарска, Пољска).

У новембру 2019. Француска и Немачка су представиле заједнички план за Конференцију о будућности Европе, на којој ће се током наредне две године (уз смернице и консултације са грађанима) расправљати о уставним и институционалним променама (попут ревизије европског изборног система), као и о одређеним политикама и стратегијама (попут улоге Европе у свету и борбе против климатских промена). Не би требало очекивати да ће реформе које ће произићи са Конференције бити далекосежне јер су велике промене увек потенцијално спорно питање које захтева консензус (који је, пак, тешко изградити са национално-популистичким владама у Мађарској и Пољској). Међутим, све потенцијалне реформе биле би добродошле јер би учиниле ЕУ демократичнијом, транспарентнијом и ефикаснијом у ношењу са унутрашњим и спољним изазовима.

Остави коментар

Ваш коментар ће бити проверен пре објављивања