Autorka: dr Jelena Todorović Lazić
Jedna od osnovnih poteškoća u teorijskom proučavanju funkcionisanja Evropske unije jeste to što se politički sistem EU ne može porediti ni sa jednim političkim sistemom na nivou nacionalne države. Glavni razlog jeste što EU nije država, niti za sada ide u tom pravcu. S druge strane, Evropska unija nije ni tipična međunarodna organizacija. Široko je prihvaćena tvrdnja da EU predstavlja jedinstveni sui generis politički sistem koji je „više od međunarodne organizacije manje od države“. Ako za institucije u političkim sistemima nacionalnih država važi pravilo da su zasnovane na principu podele vlasti između izvršne, zakonodavne i sudske, onda se za institucije EU može reći da više počivaju na principu podele interesa nego podele vlasti. Tako Evropski parlament zastupa interese građana, Komisija interese Unije dok je Savet najkontroverznija institucija koja istovremeno zastupa i interese država članica – čine je predstavnici nacionalnih država i interese Unije – donosi odluke kvalifikovanom većinom koje primenjuju i one države koje nisu glasale za njih.
U okviru Saveta ministara očigledna je kompetitivnost između međuvladinog i nadnacionalnog ali i politička borba oko prevlasti između uslovno govoreći velikih i malih država članica. Prva borba ogleda se u izboru načina odlučivanja – jednoglasno ili kvalifikovano dok se druga reflektuje kroz višedecenijsko stremljenje svih država članica da maksimiziraju svoj uticaj na donošenje odluka.
Važno pitanje koje se nameće jeste da li je Savet ministara najvažnija ili centralna instituciju odlučivanja u EU. Promenama Osnivačkih ugovora širila se primena kvalifikovanog odlučivanja i na taj način rasle zakonodavne moći ove institucije. Izvorni balans moći pružao je veća ovlašćenja Komisiji naspram međuvladinim telima, gde se ubraja i Savet. Tako, prvobitno neofunkcionalističko viđenje tretira Komisiju kao ključnu instituciju Unije. Bazični argument je da ona poseduje autonomiju u odnosu na interese država članica, tj. da kao nezavistan akter produbljuje integraciju. Ovo tumačenje je velikim delom zasnovano na teoriji racionalnog izbora, pluralističkom atomizmu i postojanju širokog spektra interesa i interesnih grupa koje deluju u supranacionalnom okruženju i teže da svoje ciljeve maksimiziraju produbljivanjem integracija. Međutim, evolucija je vodila drugačijem ishodu i strukturi u odnosima moći, gde su prelomne tačke predstavljale ugovorne izmene, bilo parcijalne ili celokupne. Praksa je pokazala da je, u institucionalnom kontekstu, došlo do disbalansa moći u korist međuvladinih organa u odnosu na nadnacionalne. Protokom vremena i institucionalnim reformama, međuvladine ustanove, Evropski savet i Savet ministara (države članice kao ključni akteri u njihovom delovanju), postepeno su formalizovale i kristalisale krucijalnu poziciju u procesu odlučivanja. Širenje opsega javnih politika u čijem formulisanju i implementaciji institucije EU poseduju aktivnu ulogu, uzrokovalo je protivrečan efekat. Umesto naglašenijih nadležnosti nadnacionalnih institucija, države su zarad zaštite sopstvenih interesa ojačale poziciju u kojima su ključni akteri, što je posledično vodilo dodatnoj suprematiji Saveta ministara u odnosu na Evropski parlament i Komisiju. Promene predviđene Lisabonskim ugovorom još više su izmenile dotadašnju strukturu moći. Jačanje Evropskog saveta još je jedan u nizu faktora koji svedoči o tranziciji moći ka međuvladinim institucijama. Pružanje najopštijih smernica, formulisanje ciljeva i razvojnih pravaca Unije potvrđuje stanovište da je Evropski savet najvažnija institucija. S druge strane, konkretizovana pozicija Saveta ministara, koji specifikuje i detaljnije uređuje pojedine javne politike, kroz učešće u zakonodavnoj proceduri i brojnost odluka koje donosi čini ga centralnim organom EU.
Evo još jednog argumenta u prilog tvrdnji da je Savet centralna institucija odlučivanja. „Zakonodavni trougao“ EU čine Komisija, Savet i Parlament. Osim kada je u pitanju procedura saodlučivanja kada su nešto veće zakonodavne moći koje ima Evropski parlament, Savet ima presudnu ulogu tj. ima poslednju reč kada se radi o donošenju zakona u EU. To ne znači da je Savet najvažnija institucija odlučivanja već da je samo centralna jer zakonodavnu odluku ne može doneti druga institucija osim Saveta, sa manjim ili većim učestvovanjem Evropskog parlamenta, ne umanjujući pri tome ni inicijativnu ulogu Komisije prilikom formulisanja i predlaganja većine zakonskih akata.
Nadovezujući se na tvrdnju o Savetu kao centralnoj instituciji odlučivanja treba pomenuti i Cebelisovu (George Tsebelis) teoriju o veto igračima. Ova teorija se na Savet može primeniti dvostruko: 1. kada posmatramo proces donošenja odluka u EU možemo da zaključimo da je Savet ministara značajan veto igrač na nivou Unije; 2. kada analiziramo odlučivanje u okviru Saveta ministara, svaka država članica je potencijalni veto igrač.
Formalna pravila odlučivanja od nastanka Evropskih zajednica postavljena su tako da se spreči veto manjine. Svrha reformi sistema odlučivanja jeste upravo da se spreči blokada koju bi mogli da izazovu veto igrači, odnosno, države članice koje su u manjini u slučaju procentualno nižeg praga za donošenje odluka kvalifikovanom većinom. Uticaj formalnih pravila (pragovi za kvalifikovano odlučivanje, blokirajuća manjina) je presudan u situacijama kada bi države poput Poljske ili Španije mogle da blokiraju neku odluku koja je od velike važnosti za celokupnu Uniju (kao primer za to često se uzima blokada za vreme dogovaranja Ugovora o Ustavu koju su izazvale upravo ove dve države). Dalje, treba imati na umu da je Evropska unija pre svega i suštinski ekonomska unija i da oni veto igrači sa većom ekonomskom moći određuju pravila koja idu njima u prilog, kako u ostalim institucijama, tako i u Savetu. Prilikom postavljanja formalnih pravila vodi se računa, pre svega, o interesima ekonomski moćnih država članica, najčešće Nemačke jer je nedopustivo da država koja je najveći finansijer budžeta EU bude dovedena u situaciju da bude preglasana u Savetu. To sve potvrđuje pretpostavku da formalno ustanovljena pravila presudno utiču na ishod odlučivanja.
Imajući u vidu činjenicu da se u situacijama kada je predviđeno kvalifikovano odlučivanje češće pribegava konsenzusu nego formalnom glasanju, možemo govoriti da pored dominatnog uticaja formalnih pravila, veliku ulogu imaju i neformalne norme. Stiče se utisak da je ova norma više posledica usavršenog oblika pregovaranja u kome vlada princip „daj nešto da bi dobio nešto“ (Nemačka će podržati francuski predlog u oblasti poljoprivrede koja je njoj od vitalnog interesa ukoliko Francuska podrži nemački predlog za kompletiranjem unutrašnjeg tržišta, npr.).
Takođe, neke države članice češće glasaju negativno i češće blokiraju odluke prilikom glasanja u Savetu. To nam potvrđuju brojni podaci o tome koje države i u kojim oblastima glasaju negativno. Najčešće negativno glasaju među velikim državama Nemačka, Velika Britanija i Italija dok su od manjih na toj listi Danska, Švedska i Holandija. Oblasti u kojima ima najveći broj negativnih glasova su ubedljivo poljoprivreda, zaštita životne sredine, ribarstvo, unutrašnje tržište. Nakon proširenja 2004. godine nije se značajno izmenio spisak država niti oblasti sa najvećim brojem negativnih glasova. Jedino je novina da se Španija pridružila grupi velikih sa većim brojem negativnih glasova, a od novih članica tu je jedino Poljska. Nove oblasti u kojima se povećao broj negativnih glasova jesu pravosuđe i unutrašnji poslovi, zapošljavanje i socijalna pitanja.
Brojni su razlozi zbog kojih jedna država glasa negativno. Jedan od važnih jeste činjenica u kolikoj meri je država evroskeptična. Evroskepticizam kao izraz kritičkog diskursa prema Evropi nije od početka evropskih integracija bio tako izražen kao što je danas. Evroskepticizam u današnjem obliku izazvan je:
- produbljenjem integracije odnosno progresivnim širenjem nadležnosti (Mastriht, Amsterdam, Nica, Ugovor o Ustavu, Ugovor iz Lisabona),
- proširenjem broja članica (sa početnih 6 na 28),
- postojanjem pretpristupne strategije EU prema kandidatima koje su od 2004. postale članice.
Među državama članicama koje su vođene evroskepticizmom izdvajaju se tradicionalno evroskeptična Velika Britanija (dok je bila članica), zatim Danska i Švedska koje ispoljavaju svoj skepticizam time što odbijaju da uđu u evrozonu, zatim Poljska, Mađarska i Češka čiji evroskepticizam je uzrokovan, uglavnom, pretpristupnom strategijom a kod Poljske tu je još jedan razlog – želja da se dokaže kao velika država.
Uticaj ekonomskog faktora se ogleda u tome da li je neka država neto platiša ili primalac u Evropskoj uniji. Logično je da države koje su najveći neto davaoci češće glasaju protiv neke odluke pošto to znači novo opterećenje za njihov budžet i suprotno. Zato ne čudi visoko pozicionirana Nemačka na listi država koje negativno glasaju, dok s druge strane, države koje su primaoci ređe glasaju protiv odluka većine koje se tiču obezbeđivanja dodatnih sredstava koje odlaze njima. Među državama koje su primaoci a češće glasaju negativno, naročito nakon poslednjeg proširenja ističe se Španija. Ona tako demonstrira nezadovoljstvo jer više novca za poljoprivredu ide novim članicama – posebno Poljskoj, a Španija je do tada navikla da ona bude ta kojoj idu veća sredstva iz poljoprivrednih fondova.
Formalne, institucionalne prepreke prijemu novih država u EU ne postoje nakon usvajanja Lisabonskog ugovora. To znači da se više neće sati i sati provoditi pregovarajući sa potencijalnim članicama o tome koliko će one imati glasova u Savetu ministara. Na taj način uštedeće se puno vremena koje je na prethodnim Međuvladinim konferencijama trošeno na rasprave o tome, uslovljavanje i ubeđivanje potencijalnih članica sa mogućnošću da se zapadne u ozbiljne ćorsokake kao što se desilo prilikom usvajanja Ugovora o Ustavu.
Istorija odlučivanja u Savetu ministara, zapravo, predstavlja istoriju mnogobrojnih pokušaja da se uspostavi ravnoteža između velikih i malih država, između samih velikih, kao i između „starih“ i „novih“ članica. Nove članice, nenaviknute na odlučivanje konsezusom, čvrsto ostaju na svojim pozicijama prilikom glasanja demonstrirajući na taj način svoju glasačku moć. Stare države članice bile su toga svesne pa su se, kao što je već pomenuto, i prilikom dogovora Ugovora iz Nice, a posebno Ugovora o Ustavu, oštro borile da sačuvaju veću glasačku moć u odnosu na nove članice kako bi se obezbedila stabilnost EU i sprečilo njeno stagniranje uzrokovano potencijalnim blokadama. I sama borba oko raspodele glasova između velikih i malih država jeste u stvari borba da se zaštiti nacionalni interes jednih, odnosno, drugih.
Na osnovu povećanja broja država članica – skoro pet puta više nego što ih je bilo prilikom nastanka Evropskih zajednica, u budućnosti neće biti jednostavno predvideti koje će države biti u koaliciji jer je moguće da svako sa svakim nađe blisku poziciju po određenom pitanju. Upravo zbog svega ovoga navedenog mora se voditi računa prilikom menjanja sistema odlučivanja o pragovima za kvalifikovanu većinu i za blokirajuću manjinu pošto od njih zavisi da li će EU češće ili ređe zapadati u ćorsokake.
Nijedan Ugovor nije predstavljao poslednji korak u razvoju evropske integracije. Svaki sledeći vodio je produbljenju integracije. Iako od usvajanja Lisabonskog ugovora nije prošlo puno vremena, EU se danas ponovo nalazi na prekretnici. Niz kriza u velikoj meri je prodrmao temelje Lisabonom uspostavljene EU. Sve je započelo 2008. godine i izbijanjem svetske ekonomske krize koja se nastavila kroz krizu evra, potom i migrantsku krizu, da bi kulminacija usledila u političkoj krizi izazvanoj Bregzitom. Naravno, ne treba zaboraviti ni uspon populista u mnogim evropskim državama kao i zaokret ka iliberalnoj demokratiji (Mađarska, Poljska).
U novembru 2019. Francuska i Nemačka su predstavile zajednički plan za Konferenciju o budućnosti Evrope, na kojoj će se tokom naredne dve godine (uz smernice i konsultacije sa građanima) raspravljati o ustavnim i institucionalnim promenama (poput revizije evropskog izbornog sistema), kao i o određenim politikama i strategijama (poput uloge Evrope u svetu i borbe protiv klimatskih promena). Ne bi trebalo očekivati da će reforme koje će proizići sa Konferencije biti dalekosežne jer su velike promene uvek potencijalno sporno pitanje koje zahteva konsenzus (koji je, pak, teško izgraditi sa nacionalno-populističkim vladama u Mađarskoj i Poljskoj). Međutim, sve potencijalne reforme bile bi dobrodošle jer bi učinile EU demokratičnijom, transparentnijom i efikasnijom u nošenju sa unutrašnjim i spoljnim izazovima.
Ostavi komentar