Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Funkcija Predsedavajućeg Saveta ministara uvedena je Rimskim ugovorom o osnivanju Evropske ekonomske zajednice. Kako se kaže u članu 146 pomenutog Ugovora, ovu funkciju naizmenično obavlja svaka država članica u trajanju od šest meseci. U početnim godinama Predsedavajući nije imao mnogo posla. NJegov posao se uvećavao kako se Savet usložnjavao dobijajući nove sektorske Savete, Komitete i radne grupe, a posebno je uloga Predsedavajućeg porasla nakon formiranja Evropskog saveta kao i nakon uključivanja drugog i trećeg stuba pod kišobran Unije.
Tokom prve dve decenije evropskih integracija uloga Predsedavajućeg se zasnivala na dva funkcionalna principa: rotaciji i simetriji. Do devedesetih godina 20. veka neke izmene su uvedene u rotirajući sistem, ali one nisu dovodile u pitanje funkcionalne principe. Povremeno je modifikovano trajanje mandata. Na primer, u januaru 1962. i 1978. godine, mandati odlazećih Predsedavajućih su produženi kako bi se završili neki posebno složeni pregovori (pitanja koja se tiču poljoprivrede i ribarstva) koji su prekinuti zbog božićne pauze. U pogledu promena, značajnije su bile uzastopne modifikacije reda rotacije, a posebno kriterijuma korišćenih za njeno uspostavljanje. Za razliku od prethodnih proširenja, pristupanje Španije i Portugalije 1986. dovelo je do prve revizije tih pravila. Otuda je razvijena nova formula koja kombinuje abecedni i paraabecedni sistem. Nova odluka o rotaciji trebalo je da se primenjuje do kraja 1998. Međutim, pristupanje Austrije, Finske i Švedske 1995. godine dovelo je do značajne izmene člana 203 Ugovora iz Mastrihta (kraj naizmeničnog abecednog sistema i uspostavljanje novog poretka rotacije zasnovanog na političkim kriterijumima ‒ „velika“ država uvek je bila u Trojci koja je odgovorna za predstavljanje Unije na međunarodnoj sceni). Ova promena nije podrazumevala modifikaciju principa reprezentativnosti.
Kritike i diskusije o reformi sistema predsedavanja Savetom sežu do početka 70-ih godina prošlog veka. One se uglavnom svode na nedostatak kontinuiteta kao i na sve duži vremenski period do sledećeg predsedavanja, što je rezultat uzastopnih proširenja. Dva najpoznatija izveštaja iz tog perioda su Tindemansov (1975) i izveštaj Tri mudraca (1979). Tindemans je u ovom izveštaju predložio da se period na čelu produži na godinu dana i da se pruži mogućnost da se određeni posebni ili privremeni zadaci povere jednoj državi ili osobi, dok se u izveštaju Tri mudraca preporučuje da se formalizuju zadaci Predsedavajućeg kako bi svaka zemlja bila pod većim pritiskom da ispuni očekivanja.
U decembru 2001. godine šefovi država i vlada stavili su na dnevni red Konvencije o evropskom Ustavu pitanje kako će u budućnosti izgledati predsedavanje Savetom. Na sastanku Evropskog saveta u Sevilji (2002) odlučeno je da od decembra 2003. godine grupe od šest sledećih Predsedavajućih izrade višegodišnji strateški program za naredne tri godine. Nakon toga, na sastanku Evropskog saveta u Kopenhagenu, grupa malih država članica, poput Beneluksa, Republike Irske i Portugalije, zastupala je stav da bi jačanje saradnje među uzastopnim Predsedavajućim trebalo dodatno istražiti (poznato u literaturi kao Sevilja plus). Takva bliža saradnja podrazumeva uspostavljanje grupe Predsedavajućih, pri čemu uvek postoji bliska saradnja i koordinacija između dolazećih, trenutnih i sledećih Predsedavajućih, što je na kraju i postalo model po kome funkcioniše rotirajuće predsedavanje Savetom.
Motivisani željom za većim kontinuitetom, kao i za davanjem lica Uniji na najvišem nivou, britanski i španski premijeri Toni Bler i Hoze Aznar prvi su pokrenuli predlog za dugoročno izabranog predsednika Evropskog saveta. Žiskar D’Esten, kao predsednik Konvencije o evropskom Ustavu, uključio je ideju izabranog predsednika Evropskog saveta u nacrt Ugovora o Ustavu iz oktobra 2002. godine. Predlog je podržao i francuski predsednik Žak Širak, ali je kao protivuslugu tražio da se prihvati francuski predlog da se predsednik Komisije bira direktno u Evropskom parlamentu. Uprkos propasti Ugovora o Ustavu, ovaj predlog je ostao i u tekstu Lisabonskog ugovora, tako da EU ima Predsednika Evropskog Saveta počev od 2009. godine.
Od sredine 90-ih briga za institucionalnu ravnotežu postala je pitanje od sekundarne važnosti zbog pojave novog prioriteta: garantovanje operativnosti Unije u proširenoj Evropi. Sve veći funkcionalni pritisak objašnjava reformu rotirajućeg predsedništva. S tim u vezi su i države članice, uključujući i one manje, koje su se tradicionalno protivile bilo kakvoj promeni sistema, podržale veliku reformu zasnovanu na postepenoj konverziji principa reprezentativnosti i jednakosti u principe kolektivnosti i asimetrije.
Zahtev da prethodni, trenutni i sledeći Predsedavajući rade zajedno nije u potpunosti novina koju donosi Ugovor iz Lisabona. Format Trojke je prvi put predstavljen 2006. godine kada je izmenjen poslovnik Saveta. Dve Trojke su već obavile svoju funkciju pre stupanja na snagu Lisabonskog ugovora. Grupa koju su činile Nemačka, Slovenija i Portugalija poznata je kao prva Trojka 2007. godine, nasledila ju je druga grupa: Francuska, Češka i Švedska. Jedna od deklaracija uz Lisabonski ugovor formalno je potvrdila ovu praksu i format Trojke je zvanično postao model za vođenje rotirajućeg predsedavanja EU – „unapred uspostavljene grupe od tri države članice“.
Rad Trojke regulisan je poslovnikom Saveta kojim se definiše devet uzastopnih grupa počevši od 2007. (Nemačka, Portugalija, Slovenija) do grupe koju čine Austrija, Rumunija i Finska, zaključno s prvim semestrom 2020. godine. Ovaj plan rotacije je u manjoj meri izmenjen nakon izlaska Velike Britanije i ulaska Hrvatske, ali je suština ostala ista. Svaka Trojka uključuje jednog ili dva člana iz grupe od 13 država koje su pristupile u periodu 2004‒2013. Pored toga, uzeta je u obzir veličina i geografski položaj, kako bi u svim Trojkama bila predstavljena raznolikost država članica. Možemo zaključiti da je glavni akcenat prilikom definisanja Trojki bio na institucionalizovanju partnerstva između starih i novih država.
Ugovor iz Lisabona ukida ono što je dotada u široj javnosti bivalo prepoznato kao rotirajuće predsedavanje EU koje vrše predstavnici vlade jedne države članice na osnovu šestomesečne promene. Umesto toga, nakon Lisabona, uvodi se kombinovano predsedavanje Evropskim savetom i Savetom. Evropskim savetom predsedava stalni predsednik koji se imenuje na dve i po godine. Ugovor iz Lisabona uspostavlja stabilno predsedavanje na nivou Saveta. Konkretno, Savetom za spoljne poslove pet godina sada upravlja hibridna figura ‒ Visoki predstavnik EU za spoljnu politiku i bezbednost, koji je takođe jedan od potpredsednika Komisije.
Formacije Saveta (osim formacije za spoljne poslove) i dalje su u nadležnosti rotirajućeg predsedništva. Savet za spoljne poslove nakon Lisabonskog ugovora predvodi Visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku. U kontekstu isključivanja nekih oblasti iz rotirajućeg predsedavanja, treba pomenuti i Evrogrupu koju čine ministri finansija zemalja evrozone, predstavnici Komisije i Evropske centralne banke. Ona formalno nije deo formacija Saveta, ali ona de facto obavlja zadatke koji se obično pripisuju formacijama Saveta. Sve to znači da je predsedavanje Savetom podeljeno na rotirajuće u vidu Trojka modela i trajno (podeljeno na spoljne poslove i ekonomsku i monetarnu politiku), te je stoga opravdano da ga zovemo kombinovanim.
Složena nova institucionalna postavka sugeriše da šefovi država ili vlada više ne sazivaju i ne predsedavaju sastancima Evropskog saveta niti predstavljaju EU u spoljnim odnosima. Međutim, to ne znači da šefovi država ili vlada nemaju ulogu dok se njihova zemlja nalazi na čelu rotirajućeg predsedništva. Nova odredba Ugovora zahteva da stalni predsednik Evropskog saveta priprema svaki redovni sastanak Evropskog saveta „u tesnoj saradnji“ s premijerom i/ili šefom države članice koja predvodi rotirajuće predsedništvo. Lisabonski ugovor zadržava važne proceduralne funkcije za „predsednika Saveta“, odnosno šefa države ili vlade države članice koja predsedava rotirajućim predsedništvom, kada je reč o sazivanju „konferencije predstavnika vlada država članica“.
Nemačka, Portugalija i Slovenija, kao prva Trojka, naglasile su poseban zajednički duh kada su javnosti predstavile svoj osamnaestomesečni program u januaru 2007. godine. Pre početka predsedavanja ove Trojke, direktori i šefovi jedinica iz različitih resornih ministarstava tri države okupili su se na radionici. Često se citira da su slovenački zvaničnici imali koristi od iskustava razmene sa „starim“ državama članicama, ali i njihove tvrdnje da portugalski zvaničnici nisu želeli mnogo da sarađuju nakon završetka pripremne faze.
Sledeća Trojka, koju su činile Francuska, Češka i Švedska, uzima se u literaturi kao jedan od loših primera. Poznate su anegdote o propustima, uključujući povremeno otvoreno neprijateljstvo između francuskih i čeških zvaničnika. Jedan od problema bio je evroskepticizam češkog predsednika Vaclava Klausa, drugi problem bila je propast češke koalicione vlade samo tri meseca pre početka češkog predsedavanja. Naravno, poseban problem bila je percepcija da je Francuska, kao najveća država u ovoj Trojci, pokušala da bude dominantna. To je bilo posebno vidljivo u pogledu spoljnopolitičkih ambicija predsednika Nikole Sarkozija tokom upravljanja ekonomskom krizom, do te mere da su se „aktivnosti češkog predsedništva i predsednika Sarkozija pokazale kao nekoordinisane, pa čak na momente i kontradiktorne“.
Problemi su podjednako bili uočljivi u načinu na koji su tri države predstavile Trojku spoljnom svetu. Na primer, dok je interent stranica nemačkog predsedništva posvetila nekoliko pasusa objašnjenjima o novom modelu predsedavanja i sadržala nekoliko vesti o aktivnostima Trojke, kao i prezentaciju osamnaestomesečnog programa, francusko predsedništvo je poslalo samo kratku poruku o tome.
Slučaj Trojke koju su činile Španija, Belgija i Mađarska interesantan je iz nekoliko razloga. Pre svega, naglašava ulogu političkog vođstva u pripremi Trojke. Zajednički logo predsedavanja i zajednička internet adresa partnera iz Trojke pokazuju veću posvećenost ove tri države članice da projektuju koherentan spoljni profil. Pored pomenutih simboličkih elemenata, ova Trojka je razvila dublje strukture saradnje, uključujući zajednički proces izrade osamnaestomesečnog programa predsedavanja koji uključuje resorna ministarstva i razmenu diplomata.
Kao predstavnica velikih država, Nemačka je imala materijalne i kadrovske resurse neophodne za ispunjavanje različitih upravljačkih zadataka koje ima Predsedavajući. Nemačko predsedavanje 2007. godine smatralo se poslednjom prilikom da se nastave pregovori o Ustavnom ugovoru i otvori put institucionalnim reformama. Četiri glavne teme tokom ovog predsedavanja bile su: socijalno-ekonomska modernizacija Evrope, jačanje evropskog prostora pravde, pokretanje međunarodnih mirovnih inicijativa i dogovor o tome kako postupati dalje s Ustavnim ugovorom.
U pogledu organizacije rada Saveta, nemačko predsedništvo je isplaniralo, koordiniralo i sprovelo oko 4000 sastanaka Saveta na svim nivoima. Opsežni administrativni i ljudski resursi najveće države članice znatno su joj olakšali ovaj zadatak. Rano i jasno postavljanje prioriteta, kako u celokupnom programu rada, tako i u programima pojedinih ministarstava, pomoglo je da se usredsredi na funkcije upravljanja i posredovanje. Na nacionalnom nivou, pripreme za nemačko predsedavanje počele su nakon promene vlade u jesen 2005. godine. Sledeći faktor koji je doprineo uspehu bio je samopouzdan stil rukovođenja u radnim grupama Saveta koji nije dozvolio da rasprave izmaknu kontroli, ali je važnu ulogu imao i pritisak na nacionalne delegacije da daju ustupke u situacijama kada su osetljiva pitanja zahtevala jednoglasne odluke.
Tokom ovog nemačkog predsedavanja rešeno je goruće pitanje Ustavnog ugovora jer je utaban put ka usvajanju reformskog ugovora iz Lisabona. Ravnoteža između posredovanja i zastupanja nacionalnih interesa bila je posebno delikatna za Nemačku zbog njene političke snage na nivou Unije. Da bi osigurao reformu Ustavnog ugovora, Berlin je prihvatio dalekosežne kompromise u oblastima politika koje nisu povezane s Ustavnim ugovorom u korist zemalja poput Poljske i Francuske, čije je odobravanje Ustavnog ugovora bilo posebno problematično. To je uključivalo kompromise u trgovinskoj politici, posebno u pregovorima iz Dohe, zaokret protiv većih ustupaka EU u oblasti poljoprivrede, otvorenije kritike ruske politike energetike i snabdevanja energijom i jasan fokus na Evropsku politiku susedstva.
Tokom sledećeg nemačkog predsedavanja, u drugoj polovini 2020. godine, Evropska unija je bila suočena s dramatičnom situacijom koju je stvorila pandemija. Nemačka vlada je bila prinuđena da u potpunosti preispita prioritete svog predsedavanja. Takođe, pripreme vlade za ovo predsedavanje počele su 24 meseca pre preuzimanja vodeće pozicije, dok je koordinacija s druga dva partnera iz Trojke, Portugalijom i Slovenijom, započela godinu dana ranije.
Decembra 2020. godine, nakon dugih pregovora između država članica EU o novom budžetu i paketu stimulativnih sredstava protiv posledica koronavirusa, konačno je postignut sporazum. Dogovor na završnom sastanku na vrhu pod nemačkim predsedavanjem postignut je posle nedelja neizvesnosti. Nemačka kancelarka skupila je sve svoje iskustvo i iskoristila ekonomski uticaj Nemačke da Poljska i Mađarska odblokiraju budžet EU. Tako da se opet može izvući zaključak da je nemačko predsedavanje bilo uspešno kao što je bilo i 2007. godine.
Hrvatska je od 1. januara do 30. juna 2020. prvi put preuzela predsedavanje Savetom Evropske unije. Hrvatsko predsedavanje došlo je u vreme velikih promena za Evropsku uniju, na početku novog institucionalnog i zakonodavnog ciklusa nakon novog sastava evropskih institucija, kao i u vreme izazova koji proističu iz procesa istupanja Ujedinjenog Kraljevstva iz Evropske unije. Neujednačen ekonomski razvoj, klimatske promene, povećana migracija, širenje dezinformacija i rastući populizam su neki od izazova današnjeg sveta. Na osnovu hrvatskih nacionalnih prioriteta, u skladu sa Strateškom agendom EU 2019‒2024. i oslanjajući se na Program Trojke, Hrvatska je pripremila svoj šestomesečni program predsedavanja izgrađen oko četiri stuba:
- Evropa koja se razvija,
- Evropa koja povezuje,
- Evropa koja štiti,
- Evropa koja ima uticaja.
Ambiciozan, uravnotežen i održiv višegodišnji finansijski okvir EU za period 2021–2027. je preduslov za postizanje svih ciljeva. Prvi stub se odnosi na uravnoteženi i održivi razvoj Unije i njenih država članica koji uključuje: uravnoteženi regionalni razvoj, zaštitu životne sredine i borbu protiv klimatskih promena. Drugi stub odnosi se na umreženu ekonomiju i iskorišćene potencijale, a uključuje: jedinstveno evropsko transportno područje, infrastrukturu za bezbedne podatke, integrisano energetsko tržište, jače veze između građana Unije. Treći stub se odnosi na bezbedniju Uniju i bezbednije građane. Ovaj stub uključuje jačanje unutrašnje bezbednosti, sveobuhvatnu i održivu politiku migracija, zaštitu sloboda i demokratije. Četvrti stub odnosi se na to da je EU globalni lider i jak partner susedima. Uključuje da je EU vodeći međunarodni akter, da daje garancije za napredak i stabilnost u Jugoistočnoj Evropi (Zapadnom Balkanu), kao i da je lider koji pruža bezbednost.
Na svakih šest meseci se smenjuju države koje predsedavaju Unijom. Na taj način sve države članice imaju mogućnost da makar u kratkom vremenskom periodu preuzmu u svoje ruke upravljanje poslovima Unije. Dobivši priliku za to, države se trude da daju maksimum kako bi se pokazale kao uspešni lideri. Međutim, uspešnost neke države ne zavisi samo od njenog umeća da bude dobar posrednik među državama članicama i pregovarač s akterima izvan Unije, već zavisi i od mnoštva unutrašnjih i spoljnih faktora.
Institucionalne promene, uključujući uspostavljanje Trojke, Visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu politiku, Predsednika Evropskog saveta, kao i predsednika Evrogrupe, ograničile su ovlašćenja rotirajućeg predsedništva. Bez obzira na pomenute promene, rotirajuće predsedništvo u velikoj meri i dalje oblikuje dnevni red Saveta. Na dnevni red neizbežno utiču višestruki faktori, kao što su zakonodavni dosijei nasleđeni od prethodnika, program Trojke, prioriteti Evropskog saveta i Evropske komisije, ali i pritisak koji vrše spoljni događaji.
Ostavi komentar