Политика заштите животне средине у Европској унији – између Јединственог европског акта (ЈЕА) и Мастрихта

01/02/2023

Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић

Иако је главни циљ који су поставили творци Јединственог европског акта (ЈЕА) стварање заједничког тржишта, тј. уклањање свих препрека слободном кретању робе, људи, услуга и капитала до краја 1992. године, може се рећи да је ЈЕА имао вишеструки утицај на даљи развој политике заштите животне средине. Стручњак за европску политику заштите животне средине Џон Мекормик (John McCormick) сматра да је ЈЕА утицао четвороструко на политику заштите животне средине.

Прво, овај Уговор је одговорио на недостатак јасног правног основа за политику заштите животне средине додавањем нове главе 7 са насловом Животна средина. У члану 130 ЈЕА каже се да је циљ Заједнице у погледу животне средине очување, заштита и побољшање квалитета животне средине, уз нагласак на очување здравља људи и рационално коришћење природних богатстава. Принцип превентивне акције остаје у првом плану, заједно са принципом отклањања еколошке штете на месту настанка и правила да загађивач плаћа. И оно најважније, захтев да се води рачуна о животној средини мора бити саставни део било које јавне политике Заједнице.

Друго, ЈЕА је утицао на политику заштите животне средине кроз увођење одлучивања квалификованом већином о законодавним предлозима из овог домена (члан 130, став 2).  Пре 1987. године одлучивање на основу чланова 100 и 235 било је искључиво једногласно. Након ЈЕА усвајају се директиве квалификованом већином и оне постављају минималне стандарде државама чланицама у погледу заштите животне средине, док им се оставља могућност да имају строже стандарде само у мери у којој то не ремети функционисање заједничког тржишта.

Трећа линија утицаја односи се на промењену улогу Комисије.  Након што су интереси за заштиту животне средине много јасније и чвршће изражени, Генерални директорат у оквиру Комисије задужен за екологију престаје да буде запостављени актер у бриселској машинерији већ полако добија на значају.

И на крају, имајући у виду да су надлежности Заједнице у сегменту животне средине чвршће дефинисане, акценат се ставља на улогу објективних и поузданих научних и техничких података као основе за ефикасну политику заштите животне средине. То је водило настанку Европске агенције за заштиту животне средине која је почела са радом 1993. године.

Из шире перспективе, преношење експлицитних овлашћења у области животне средине представља прекретницу у процесу европских интеграција јер ојачава међусобне везе између друштвеног, еколошког и економског аспекта у циљу завршетка пројекта јединственог тржишта.

Ступање на снагу Јединственог европског акта убрзало је доношење Четвртог еколошког акционог програма (ЕАП) за период 1987–1992. Он почива на истим принципима које су претходни програми успоставили, али уводе се неки нови у погледу управљања природним богатствима, земљом, морском обалом и планинским подручјима.

ЈЕА је кодификовао многе принципе који се могу наћи у ранијим стратешким документима. Као и код Трећег ЕАП, Четврти претпоставља усклађеност између циљева унутрашњег тржишта и заштите животне средине. Четврти ЕАП означава даље промене у приступу политици заштите животне средине. Препознати су недостаци ранијих приступа (тј. политике квалитета, оријентација емисија).

Четврти ЕАП предлаже интегрисан приступ питању заштите животне средине. Као једно од његових суштинских обележја издваја се смањење енергије и материјалних ресурса како би токови отпада били сведени на минимум. Четврти ЕАП започео је расправу о секторском приступу, анализирајући утицај стратешких привредних грана на животну средину. По први пут, најављена је процена нових подстицајних инструмената, као што су порези, субвенције или дозволе за емисију.

Ова промена се често карактерише као промена парадигме од „трговинске оријентације” до „оквира одрживог развоја”. Одрживи развој постепено је постао нормативна референца за политику заштите животне средине у ЕУ од почетка 90-их. Нови приступ који одражава појаву теорија еколошке модернизације нашао је званично одобрење у Четвртом ЕАП (1987–1992). Постало је јасно да крај осамдесетих година двадесетог века представља плодан период у сегменту заштите животне средине, што потврђује значајан раст од преко 200 законских мера у односу на 1987. годину. Истовремено, очигледан је све већи број прекршајних поступака започетих од стране Комисије против држава чланица што је усмерило пажњу на ефикасност у процесу спровођења.

Извештај Радне групе за унутрашње тржиште и заштиту животне средине (1989. године) недвосмислено је предложио увођење еколошке таксе. Даблинска декларација Европског савета из јуна 1990. године позвала је Комисију да припреми допис о „економским инструментима”. У наредним годинама урађено је неколико студија о економским, социјалним и еколошким утицајима нових инструмената. Пилот пројекат за нови приступ – порез на угљен-диоксид (CО2 ) – предложен је у мају 1992. године.

У периоду између две ревизије Оснивачких уговора (ЈЕА и Уговор из Мастрихта), Комисија добија већу улогу у међународним преговорима и активно помаже преговоре и нацрт међународних споразума у области заштите животне средине. Тако је Комисија учествовала у дискусијама на форумима попут Светске конференције о климатским променама 1990. године, Конференцији УН о животној средини и развоју 1992. године у Рио де Жанеиру (Самит о Земљи).

Још једна новина у вези са животном средином јесте оснивање фондова за финансирање еколошких пројеката преко Комисије. Најстарији фонд таквог типа је Community Operations Concerning the Environment (COE) који је покренут 1984. и односио се на финансирање пројеката у циљу развоја нових технологија. Њега је наследио 1988. године Actions by the Community Relating to the Environment (ACE), а затим и – Actions by the Community for Nature (ACNAT) 1990. године који је био усредсређен на очување станишта и угрожених врста. Сви ови фондови замењени су 1992. године јединственим LIFE програмом (L’Instrument Financier pour l’Environnement) који је имао за циљ одрживи развој, нове чисте технологије, одлагање отпада и заштиту станишта.

Како је питање заштите животне средине добијало на важности, тако је растао број интересних група у Бриселу које су се бавиле еколошким темама. Њихов број је увећан у великој мери након усвајања ЈЕА. Европска еколошка канцеларија, Пријатељи Земље, Саобраћајна и еколошка федерација, само су неке од међународних групација које су отвориле представништва у Бриселу током 80-их и почетком 90-их година прошлог века. Паралелно са тим, појавиле су се и групе које представљају индустрију као што су Веће европске хемијске индустрије, Европска федерација за управљање отпадом итд.

Крајем 80-их Kомисија је почела да истражује нове инструменте политике заштите животне средине са циљем да се олакша укључивање приватних актера у спровођење политике заштите животне средине. У том периоду може се уочити усвајање иновативних мера, укључујући и оне које се односе на еко-обележавање, јавни приступ информацијама о животној средини, процену утицаја на животну средину.

Уговор из Мастрихта ојачао је посвећеност заштити животне средине тако што се у члану 2 каже да одрживи развој мора бити у складу са животном средином. У члану Б који припада заједничким одредбама, истиче се да „економски и друштвени развој мора бити уравнотежен и одржив”. Брундтландов извештај дефинише одрживи развој као „развој који задовољава потребе садашњих генерација без угрожавања могућности будућих генерација да задовоље своје потребе”.

Међутим, с обзиром да комплетна Брундтландова дефиниција одрживог развоја није унета у Уговор, неки поборници заштите животне средине тврдили су да тај члан има само симболичну улогу, али не може се рећи да је занемарљив. Томе говори у прилог да се у оквиру дела Уговора посвећеног заштити животне средине каже да је циљ ове политике висок ниво заштите који почива на принципу предострожности, као и осталим принципима утврђеним у Јединственом европском акту.

Уговор из Мастрихта двоструко јача улогу Европског парламента у области заштите животне средине: кроз успостављање процедуре саодлучивања у којој он има једнаку улогу као и Савет, и кроз проширење броја области у којима Савет усваја законе о животној средини, користећи квалификовану већину уместо једногласности. Ово је позитиван корак из најмање два разлога. Прво, Европски парламент је традиционално више бринуо о животној средини од Савета; и друго, шира примена квалификоване већине, барем у теорији, значи да ће се стандарди у оквиру политике заштите животне средине лакше договорити.

Међутим, процедура сарадње остала је правило за политику заштите животне средине, а једногласност је и даље неопходна у Савету у питањима првенствено фискалне природе: коришћење земљишта (са изузетком управљања отпадом и „мере опште природе”), управљање водним ресурсима и одлукама које се тичу државе чланице, избор извора енергије и структуре снабдевања енергијом.

Уговор из Мастрихта обухватио је и неке од кључних принципа политике заштите животне средине као што је принцип „превентивног деловања”, са идејом да би штета по животну средину требало да буде исправљена на извору – „загађивач плаћа”; Уговор је потврдио постојање надлежности ЕУ за спољне послове у овој области, иако је дели са државама чланицама.

Принцип субсидијарности игра важну улогу у области заштите животне средине у којој је надлежност подељена између ЕУ и држава чланица. То значи да државе чланице имају примарну одговорност за заштиту животне средине, а ЕУ може деловати „само у мери у којој државе чланице не могу остварити циљеве”, већ „они могу бити боље остварени на нивоу Уније” (члан 5 УФЕУ). У пракси, овај принцип је често био „политички тумачен”  као средство блокирања прописа ЕУ у појединим областима које су осетљиве.

У многим аспектима европска политика заштите животне средине достигла је зрелост 1993. године, што је последица промене руководства у Комисији, али и потребе да се припреми предстојеће проширење на исток. Осим тога, успостављање јединственог тржишта и заједничке валуте утицало је на новонасталу организацију отеловљену у Европској унији да у први план истури „мека питања” попут еколошких тема са којима се европски гласачи могу идентификовати.

 

Остави коментар

Ваш коментар ће бити проверен пре објављивања