Politika zaštite životne sredine u EU

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

Politika zaštite životne sredine na nivou Zajednice pre 1973. godine, postojala je samo u tragovima. Danas ona predstavlja politiku koja se najbrže razvija. Prvi zakon o životnoj sredini usvojen je 1959. godine, dok se Prvi akcioni program za životnu sredinu pojavio 1973. godine, međutim, tek potpisivanjem Jedinstvenog evropskog akta 1987. godine, zaštita životne sredine je formalno priznata kao deo nadležnosti Zajednice. Analizirajući početnu fazu u razvoju politike zaštite životne sredine, primećuje se da je većina zakonodavnih aktivnosti bila usmerena na pitanja kao što su kvalitet vazduha i vode, upravljanje otpadom i kontrola hemikalija; nešto kasnije svestrano su uključeni i problemi zaštite divljih životinja, pitanje energije, kontrole genetski modifikovanih organizama, promovisanje organske poljoprivrede, upravljanje ribarstvom, kao i odlučno i aktivno učešće u borbi protiv globalnog zagrevanja.

Možda više nego druge javne politike, politika zaštite životne sredine istovremeno utiče na ostale politike ali važi i obrnuto – većina politika utiče na nju. Veze su najočiglednije sa politikama koje se odnose na industriju, privredu, poljoprivredu, energetiku, transport, vodosnabdevanje, kanalizaciju, urbani i ruralni razvoj, zdravstvenu zaštitu, ali ima uticaj i na politiku obrazovanja, siromaštvo i stanovanje. Politika zaštite životne sredine jedna je od četiri javne politike (ostale su zaštita potrošača, kultura i zdravlje) koja je formalno priznata kao sastavni deo svih javnih politika u EU.

Uprkos nedostatku koherentnog okvira, Savet je usvojio nekoliko propisa iz oblasti politike zaštite životne sredine pre Prvog akcionog programa za zaštitu životne sredine (EAP). Tokom 1967. godine prvi put je doneta direktiva na osnovu člana 100 Rimskog ugovora koja se odnosi na pitanje zaštite životne sredine, tačnije, ova direktiva uspostavlja jedinstveni sistem klasifikacije, označavanja i pakovanja opasnih materija. Tri godine kasnije donete su još dve direktive: direktiva koja reguliše dozvoljeni nivo buke i direktiva kojom se ograničava emisija gasova iz motornih vozila. Tokom 1972. godine, donete su još tri direktive za koje se može reći da imaju elemente zaštite životne sredine, od kojih se dve odnose na poljoprivredu, a treća na regulisanje emisije iz motornih vozila koja koriste dizel goriva.

Propisi u oblasti zaštite životne sredine nisu potpuno izostali tokom prvih 15 godina od nastanka Zajednice, može se reći da im je više nedostajao koherentan okvir. Bilans predstavlja skup od devet direktiva i jedne regulative koje su usvojene u tom periodu; međutim, one su imale sporednu ulogu zarad ostvarivanja, pretežno, ekonomskih ciljeva.

Politika zaštite životne sredine do Jedinstvenog evropskog akta

Pariski samit na kome su se okupili šefovi država ili vlada šest država osnivača Zajednice, zajedno sa predstavnicima tri nove članice (Velika Britanija, Danska i Republika Irska), održan je oktobra 1972. godine. NJime se obeležava početak druge faze u razvoju politike zaštite životne sredine. U zaključcima sa Samita, institucije Zajednice se pozivaju da naprave okvir za nastanak zajedničke politike zaštite životne sredine do kraja jula 1973. godine. Komisija je sačinila „Program mera u cilju zaštite životne sredine u Zajednici“ na osnovu koga je Savet usvojio Prvi akcioni program za zaštitu životne sredine (EAP), novembra 1973. godine. Prema ovom Programu, cilj politike zaštite životne sredine jeste „poboljšanje kvaliteta i uslova života celokupnog stanovništva Zajednice tokom naredne dve godine“.

Savet je formulisao 11 principa politike zaštite životne sredine čijim bi se poštovanjem ispunio prethodno široko postavljeni cilj. Među ovim principima, tri zaslužuju posebnu pažnju: neophodnost preventivne akcije, isticanje principa da trošak sprečavanja i otklanjanja zagađenja snosi zagađivač i na kraju, neophodno je utvrditi način delovanja „koji treba da bude odgovarajući u zavisnosti od vrste zagađenja kao i geografskog područja na kome je ono nastalo“. Pomenuti principi kasnije će biti ugrađeni u temelj zajedničke politike zaštite životne sredine.

Ubrzo nakon Prvog EAP-a, usledio je Drugi akcioni program za zaštitu životne sredine koji je usvojen krajem 1976. godine. Ovaj program bio je obuhvatniji od Prvog i odnosio se na period 1977-1981. Paralelno sa njegovim usvajanjem, objavljen je prvi izveštaj Komisije o stanju životne sredine u Zajednici. Poseban akcenat stavljen je na jačanje preventivne prirode komunitarnih javnih politika.

Kontinuitet u razvoju politike zaštite životne sredine omogućio je Treći akcioni program 1982-1986. Od prethodnih se razlikuje po insistiranju „da se sprovede sveobuhvatna strategija koja bi omogućila uključivanje ekološkog pristupa u neke druge javne politike poput poljoprivrede, energetike, industrije i transporta“.

Između februara 1983. i donošenja Jedinstvenog evropskog akta tj. do kraja 1985. godine, usvojeno je preko 40 direktiva, 8 odluka i 10 regulativa koje se odnose, u manjoj ili većoj meri na zaštitu životne sredine. Pregovori o Četvrtom EAP-u bili su uveliko u toku 1985. godine, ali je postalo jasno da će posebno poglavlje o životnoj sredini postati sastavni deo JEA.

U Saveznoj Republici Nemačkoj, Vili Brant uključio je zaštitu životne sredine u svoju izbornu platformu 1969. Nešto kasnije, kao kancelar, u oktobru 1971. godine, pokrenuo  je zvaničnu politiku zaštite životne sredine. Francuska je otišla dalje, postala je prva evropska zemlja koja je uspostavila ministarstvo za zaštitu životne sredine. Konačno, u leto 1972. godine, Ujedinjene nacije (UN) sazvale su Stokholmsku konferenciju o čovekovoj okolini i obimu štete od kiselih kiša u velikom broju švedskih jezera. Ova konferencija je uspela pod vođstvom Morisa Stronga (Maurice Strong) a kao rezultat imala je osnivanje Programa Ujedinjenih nacija za zaštitu životne sredine (UNEP).

U kontekstu novonastale međunarodne osetljivosti prema ekološkim temama, Francuska je iskoristila priliku tokom predsedavanja Savetom da promoviše Prvi EAP. Savezna Republika Nemačka i Holandija bile su među najvećim zagovornicima zajedničke politike zaštite životne sredine. Zato ne čudi da su nemački i holandski industrijski lobiji bili najglasniji u insistiranju na jednakim ekonomskim troškovima zaštite životne sredine kroz podršku usvajanju zajedničkih standarda.

Filip Hildebrand (Philip Hildebrand) identifikovao je nešto više od 20 direktiva kao najvažnije delove evropskog zakonodavstva u oblasti zaštite životne sredine u periodu 1973-1985. Sve ove direktive mogu se grupisati u šest različitih celina prema oblasti kojom se bave: 1. voda, 2. vazduh, 3. buka, 4. otpad, 5. emisije, 6. naftni incidenti. Pored toga, postoje mnogobrojne druge direktive koje se ne uklapaju ni u jednu od ovih grupa: Direktiva Sevezo, Direktiva o hemikalijama, Direktiva o pticama i njihovim staništima.

Jedinstveni evropski akt (JEA) je odgovorio na nedostatak jasnog pravnog osnova za politiku zaštite životne sredine dodavanjem nove glave 7 sa naslovom Životna sredina. U članu 130 JEA, kaže se da je cilj Zajednice u pogledu životne sredine očuvanje, zaštita i poboljšanje kvaliteta životne sredine, uz naglasak na očuvanje zdravlja ljudi i racionalno korišćenje prirodnih bogatstava. Princip preventivne akcije ostaje u prvom planu, zajedno sa principom otklanjanja ekološke štete na mestu nastanka i pravila da zagađivač plaća. I ono najvažnije, zahtev da se vodi računa o životnoj sredini mora biti sastavni deo bilo koje javne politike Zajednice.

Pre 1987. godine, odlučivanje na osnovu članova 100 i 235, bilo je isključivo jednoglasno. Nakon JEA, usvajaju se direktive kvalifikovanom većinom i one postavljaju minimalne standarde državama članicama u pogledu zaštite životne sredine, dok im se ostavlja mogućnost da imaju strože standarde samo u meri u kojoj to ne remeti funkcionisanje zajedničkog tržišta.

Kreiranje politike zaštite životne sredine u EU

Najpre treba pomenuti nezaobilazne formalne aktere koji učestvuju u procesima kreiranja politike zaštite životne sredine EU. To su: Evropski savet, Komisija, države članice, Savet, EP i Sud pravde. Evropski savet postavlja opšte ciljeve; Komisija predlaže nacrte propisa i zajedno sa nacionalnim administracijama država članica, nadgleda njihovo sprovođenje; ministri zaduženi za zaštitu životne sredine koji sede u Savetu za zaštitu životne sredine zajedno sa Evropskim parlamentom, usvajaju zakonodavne propise, a Sud pravde osigurava da oni budu u skladu sa ciljevima Osnivačkih ugovora.  DŽon Mekormik  (John McCormick) tvrdi da su formalni akteri koji imaju najviše uticaja u ovoj fazi: jedinice Generalnog direktorata Komisije, gde se predlozi formulišu i stručnjaci iz sektora industrije sa kojima Komisija radi na izradi predloga. Nasuprot tome, najmanje uticaja imaju EP i nacionalne agencije za sprovođenje.

Bilo je nekoliko prilika, posebno tokom osamdesetih i devedesetih godina dvadesetog veka kada su izjave i deklaracije Evropskog saveta, suštinski uticale na pravac razvoja politike zaštite životne sredine. Evropski savet održan u Štutgartu juna 1983. godine ne samo da je igrao važnu ulogu u kreiranju evropskog odgovora na acidifikaciju (zakišeljavanje), nego se i završni dokument sa ovog Samita, izričito pozivao na jačanje aktivnosti protiv zagađenja vazduha, samim tim, uticao je i na kreiranje Direktiva o zagađenju vazduha koje su usvojene narednih godina. Zaključak Samita u Briselu iz 1985. godine bio je da zaštita životne sredine može da doprinese poboljšanju ekonomskog rasta, ukoliko postane sastavni deo ekonomske, industrijske, poljoprivredne i socijalne politike koje sprovodi Zajednica, što je dobilo svoju formalnu potvrdu u JEA. Evropski savet je tokom devedesetih godina skrenuo pažnju i na problem globalnog zagrevanja, koji je postao jedno od najvažnijih spornih pitanja u pregovorima između EU i SAD.

Snaga Komisije leži u monopolu koji ima na predlaganje i formulisanje novih zakona, ali pored toga, ona ima ključnu poziciju brokera interesa i foruma za razmenu ideja, kao i posrednika između država članica i različitih institucija EU. Komisija je prisutna tokom celokupnog procesa kreiranja i sprovođenja politike zaštite životne sredine. Tokom kreiranja zakonodavnih odluka, Komisija je uključena kao inicijator predloga, u fazi odlučivanja kao posrednik koji u svakom trenutku može povući predlog. Komisija je odgovorna i za obezbeđenje primene zakona, u saradnji sa nacionalnom ili regionalnim vlastima, koje su zadužene za praktičnu primenu. U ranoj fazi formulisanja politike, Generalni direktorat za životnu sredinu nosi najveću odgovornost ali zavisi i od podrške drugih Generalnih direktorata, pre nego što se predlog prebaci Savetu i Evropskom parlamentu na razmatranje. Generalni direktorat za zaštitu životne sredine predstavlja deo Komisije koji je nadležan za iniciranje većine propisa koji pripadaju domenu politike zaštite životne sredine. On je nastao 1973. kao deo Direktorata za industrijske poslove – služba za životnu sredinu i zaštitu potrošača, a status posebnog Generalnog direktorata dobio je 1981. NJegov unutrašnji izgled promenjen je 1989. godine kao odgovor na povećanje obima posla, a 1995. godine zaštita potrošača i civilna zaštita su se preselile u druge direktorate (zaštita potrošača u novoosnovani direktorat, dok je civilna zaštita prešla u Direktorat za zapošljavanje, socijalnu politiku i industrijske odnose). U organizacionom smislu, sastavljen je od pet direkcija: direkcija A koja se bavi opštim i međunarodnim poslovima, direkcija B koja se bavi politikom integracije, direkcija C koja se bavi nuklearnom bezbednošću i civilnom zaštitom, direkcija D koja se bavi kvalitetom životne sredine i prirodnim resursima, i na kraju direkcija E koja se bavi industrijom i životnom sredinom. Februara 2010. godine, odeljenja koje se odnose na klimatske promene odvojila su se iz ovog direktorata i formiran je Generalni direktorat za klimatske promene.

Treba pomenuti i ostale Generalne direktorate (GD) koji su aktivno uključeni u politiku zaštite životne sredine:

• GD za poljoprivredu (bavi se uticajem poljoprivrede na životnu sredinu, ruralnim razvojem, šumarstvom, organskom i ekološkom poljoprivredom);
• GD za energiju i transport (uglavnom se bavi pitanjima kao što su snabdevanje gorivom, energetsko tržište, transevropske energetske mreže, a kad je reč o povezanosti transporta i zaštite životne sredine, bavi se ekološkim standardima za transport, transevropskim transportnim mrežama ali i pitanjima kao što su emisije i prevoz opasnog otpada);
• GD za ribarstvo (očuvanje i upravljanje morskim resursima, kao i sporazumi sa nečlanicama).

Proces formulisanja zakonodavnog predloga u okviru politike zaštite životne sredine uključuje sledeće aktere: Komisija, Generalni direktorati, nacionalni stručnjaci, predstavnici industrije i predstavnici ekoloških nevladinih organizacija (NVO).

Sve počinje od dokumenta koji sadrži obrazloženje i dodatne informacije o temi koja se nalazi u sedištu zakonodavnog predoga (background position ili discussion paper); zatim, na predlogu rade tehničke službe u okviru zainteresovanih GD-a; slede sastanci sa nacionalnim stručnjacima u datoj oblasti a onda i sastanci sa predstavnicima industrije, nevladinih organizacija i ostalim zainteresovanim stranama; nakon toga, predlog se šalje u pravnu službu kako bi se proverila usklađenost sa Osnivačkim ugovorima i vrše se konsultacije između različitih službi; potom se predlog šalje u Generalni sekretarijat Komisije a zatim i u kabinete zainteresovanih Komesara kako bi članovi kabineta zaduženi za zaštitu životne sredine razmotrili još jednom predlog; i na kraju, predlog se ubacuje se na dnevni red Komisije.

Na početku procesa kreiranja politike zaštite životne sredine EU, Generalni direktorat za životnu sredinu obavlja konsultacije sa predstavnicima mnogih grana industrije. Oni igraju važnu ulogu u formulisanju predloga imajući u vidu da predstavljaju zajednice sa specifičnim interesima, oni šalju stručnjake koji mogu odgovoriti na detaljne tehničke sadržaje predloga, ali takođe, imaju interes u pregovorima s obzirom da su aktivno uključene u sprovođenje kasnijeg zakonodavstva i snose veliki deo direktnih troškova koji proizilaze iz tog predloga. Nekoliko desetina industrijskih federacija ima sedište u Briselu međutim, postoje i mnoge koje imaju sedište u drugim delovima Unije. Među njima, najpoznatije su: Evropsko veće hemijske industrije, Evropska asocijacija za zaštitu useva, Unija nacionalnih dobavljača vode, Evropska asocijacija naftne industrije, Evropska asocijacija proizvođača automobila.

Sedam ekoloških NVO brojčano su najmasovnije organizacije koje zastupaju interese životne sredine na evropskom nivou: Evropska kancelarija za zaštitu životne sredine (European Environmental Bureau – EEB), Prijatelji Zemlje (Friends of Earth), Grinpis (Greenpeace), Svetski fond za prirodu (World Wildlife Fund for Nature – WWF), Mreža klimatske akcije (Climate Alliance Network – CAN), Evropska federacija za transport i životnu sredinu (Transport and Environment – T&E). Evropska kancelarija za zaštitu životne sredine ima najdužu istoriju u Briselu. Nastala je 1974. godine, a danas ima preko 132 organizacije u 24 države Evrope. Ostale organizacije su nastale kasnije i imaju značajno manji broj članova. Aktivnosti ovih organizacija uočljive su u fazi formulisanja politike. Tada one deluju kao grupe za pritisak, grupe za mobilizaciju javnosti ali i kao „think tanks“, nudeći ekspertizu i detaljne informacije o određenoj temi. Problem sa kojim se suočavaju pomenute organizacije jeste zajednička percepcija, unutar, i izvan Komisije, da se tehnička stručnost NVO ne može meriti sa stručnošću predstavnika industrijskih grupa, i da im nedostaje sposobnost da razgovaraju o realnim troškovima konkretnih zakonodavnih rešenja.

Kada je reč o Savetu kao akteru koji učestvuje u kreiranju politike zaštite životne sredine, njega prvenstveno karakteriše segmentiranost. Generalni sekretarijat Saveta i mreža komiteta u okviru Saveta, prate sektorski pristup. Na prvi pogled, Savet za životnu sredinu karakteriše jedan veliki rascep, između država koje su lideri i onih koji kasne u domenu zaštite životne sredine. Među liderima nalaze se bogate severne zemlje poput Nemačke, Holandije, Švedske i Danske, dok su među onima koje kasne uglavnom siromašnije, južne države poput Grčke, Španije, Portugalije, kao i nove države članice. Pomenute države razlikuju se u svojim regulatornim filozofijama i stilovima. NJihove vlade raspravljaju ne samo o nivou standarda zaštite, već i o vrstama političkih instrumenata koje koriste. Sve države članice imaju pravo da podnose predloge za dnevni red Saveta na ad hok osnovi. Danska često koristi ovu opciju kako bi se posvetila pažnja aktuelnim pitanjima iz oblasti zaštite životne sredine koja igra važnu ulogu u danskom političkom habitusu.

Akteri koji učestvuju u usvajanju ekoloških zakona su Savet, EP, EESK, Komitet regiona. Ovaj proces počinje u Generalnom sekretarijatu Saveta, potom se predlog šalje Evropskom parlamentu, EESK, Komitetu regiona kako bi se dobilo mišljenje, a nakon toga ide na raspravu kod stalnih predstavnika država članica (u KOREPER), a kasnije i u relevantne nacionalne vladine agencije kao i radne grupe za zaštitu životne sredine; na kraju, EP i Savet za životnu sredinu usvajaju predlog i on postaje zakon.

Evropski parlament dugo je bio mlađi je partner u procesu donošenja odluka; njegova zakonodavna moć tokom godina je rasla postepeno. U početku, uticaj Evropskog parlamenta na zakone bio je ograničen na proceduru konsultacija u kojoj je davao neobavezujuće komentare Savetu, uključujući i predloge o životnoj sredini, nuklearnoj energiji, poljoprivredi i transportu. JEA uvodi proceduru saradnje, što je omogućilo Evropskom parlamentu da igra aktivniju ulogu, tako mu je dato pravo na drugo čitanje o pitanjima koja se odnose na unutrašnje tržište, socijalnu politiku i ekonomsku i socijalnu koheziju, kao i mogućnost da odbije stav Saveta apsolutnom većinom. Ugovor iz Mastrihta predviđa proceduru saodlučivanja u kojoj EP dobija pravo na treće čitanje zakona u određenim oblastima zaštite životne sredine. Ugovor iz Amsterdama predviđa ukidanje postupka saradnje, tako da  EP i Savet efektivno postaju kozakonodavci.