Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Evropska komisija je krajem februara 2019. poslala komentare na drugi nacrt pregovaračke pozicije Srbije za Poglavlje 27. U njima je naglašeno da je potrebno uložiti više truda u poboljšanje u sektorima kvaliteta vazduha, industrijskih emisija, klimatskih promena i drugih, ali najviše u upravljanju otpadom. Komisija smatra da bi Srbija trebalo da bude ambicioznija u ubrzanom ostvarivanju ciljeva vezanih za reciklažu komunalnog otpada.
Na sednici Vlade Republike Srbije od 21. januara 2020. godine, usvojena je pregovaračka pozicija za Poglavlje 27 – životna sredina i klimatske promene čime se stvaraju uslovi za otvaranje još jednog veoma važnog poglavlja u 2020. godini u okviru procesa pristupanja Evropskoj uniji.
Pregovaračka pozicija je veoma kompleksan dokument u čijoj izradi je učestvovalo 150 predstavnika iz 28 institucija i državnih organa Republike Srbije. Osim teksta, Pregovaračka pozicija sadrži ukupno 14 priloga, odnosno 1650 strana teksta, i obrazlaže finansijski okvir za aktivnosti u narednom periodu, kako bi Republika Srbija dostigla standarde Evropske unije u oblasti zaštite životne sredine.
Pregovaračka pozicija za Poglavlje 27 dolazi u pravom momentu, u trenutku formulisanja evropskog Zelenog dogovora praćenog Investicionim planom, koji je predsednica EK, Ursula fon der Lajen, predstavila 14. januara u Strazburu. To je značajno, posebno imajući u vidu da je najavljen i poseban Zeleni dogovor za Zapadni Balkan.
Prema Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije iz maja 2019. godine, Srbija je ostvarila izvestan nivo pripremljenosti u oblasti životne sredine i klimatskih promena. Ostvaren je ograničen napredak u daljem usklađivanju sa pravnim tekovinama EU i u strateškom planiranju. Tokom 2020. Srbija treba naročito da: poveća administrativne i finansijske kapacitete centralnih i lokalnih organa javne uprave, uključujući Agenciju za zaštitu životne sredine, operacionalizacijom Zelenog fonda i adekvatnim obezbeđivanjem odgovarajućih sredstava za njega, kao i daljim poboljšanjem međuinstitucionalne koordinacije, naročito među institucijama na centralnom i lokalnom nivou; intenzivira rad na sprovođenju i izvršavanju, kao što je zatvaranje divljih deponija, investicije u smanjenje količine, razvrstavanje i reciklažu otpada, poboljšanje monitoringa kvaliteta vazduha, poboljšanje upravljanja rečnim slivovima i priprema za mrežu Natura 2000; sprovede Pariski klimatski sporazum, između ostalog usvajanjem sveobuhvatne strategije za klimatske promene i zakona o klimatskim promenama, koji bi bili usklađeni sa okvirom EU za klimatsku i energetsku politiku do 2030. godine i dobro integrisani u sve relevantne sektore, kao i izradom Nacionalnog energetskog i klimatskog plana, u skladu sa obavezama koje ima kao članica Energetske zajednice.
U oblasti horizontalnog zakonodavstva, Srbija je postigla visok nivo usklađenosti sa pravnim tekovinama EU. Zeleni fond Srbije još uvek ne funkcioniše u potpunosti. Usvojeni su sekundarni pravni propisi o sufinansiranju, ali je ukupan napredak veoma mali kada je reč o finansiranju u oblasti životne sredine, uključujući i nivo namenskih sredstava. Preduzeti su neki koraci za jačanje administrativnih kapaciteta, naročito za planiranje infrastrukture u vezi sa životnom sredinom. Srbiji je potrebno više kapaciteta za održavanje kvalitativnih javnih rasprava, naročito na lokalnom nivou. Pravne propise o proceni uticaja na životnu sredinu treba dodatno uskladiti i poboljšati njihovo sprovođenje. Potrebno je obaviti strateške procene uticaja na životnu sredinu za planove i programe iz svih relevantnih oblasti politike, a ne samo iz oblasti životne sredine. U septembru 2018. godine, Srbija je ratifikovala Sporazum iz Bukurešta između zemalja Jugoistočne Evrope o sprovođenju Konvencije o proceni uticaja na životnu sredinu u prekograničnom kontekstu. Neophodno je dodatno jačati kapacitete pravosuđa i inspekcije za zaštitu životne sredine i ostvariti rezultate u sprovođenju Direktive o ekološkom kriminalu.
U oblasti kvaliteta vazduha, Srbija je postigla dobar nivo usklađenosti sa pravnim tekovinama EU. Monitoring kvaliteta vazduha blago je poboljšan, uz 36 stanica koje funkcionišu, međutim, potrebno je znatno poboljšati mrežu za monitoring. U godišnjem izveštaju Srbije o stanju kvaliteta vazduha navodi se da je u osam aglomeracija zagađenost vazduha bila iznad gornjih granica u Beogradu, Subotici, Nišu, Pančevu, Užicu, Valjevu, Kraljevu i Kragujevcu. Ne postoje planovi za upravljanje kvalitetom vazduha za te gradove, osim za Pančevo i Beograd. Planovi za upravljanje kvalitetom vazduha za Smederevo i Novi Sad odobreni su 2018. godine. Potrebno je uložiti dodatne napore da se završi prenošenje u nacionalno zakonodavstvo Direktive EU o emisijama isparljivih organskih jedinjenja i njeno sprovođenje. Još uvek nisu ispunjeni zahtevi iz Ugovora o Energetskoj zajednici o sadržaju sumpora u tečnim gorivima.
Što se tiče upravljanja otpadom, postignut je dobar nivo usklađenosti sa pravnim tekovinama EU. Sprovođenje je u ranoj fazi. Nacionalnu strategiju upravljanja otpadom i planove za upravljanje komunalnim otpadom treba revidirati kako bi odražavali pravne propise o smanjenju količine otpada i razvrstavanju otpada na izvoru, i kako bi obuhvatili kvantitativne ciljeve za ponovno iskorišćenje i reciklažu otpada. Treba izraditi dodatne ekonomske instrumente za posebne tokove otpada. Udeo recikliranog otpada u ukupnom upravljanju otpadom ostao je mali. Potrebno je uložiti veće napore da se divlje deponije u Srbiji brže zatvore i da se ulaže u smanjenje količine, razvrstavanje i reciklažu otpada. U brojnim strategijama je davno upisano da Srbiji treba 26 regionalnih deponija. Skoro deceniju kasnije nismo stigli do tog broja. Rade, uređuju se ili se privode kraju njih 17. Regionalne sanitarne deponije izgrađene do 2017. nalaze se u Užicu, Lapovu, Kikindi, Jagodini, Leskovcu, Pirotu, Sremskoj Mitrovici i Pančevu, Vranju i Gornjem Milanovcu, po evidenciji Agencije za zaštitu životne sredine. Tokom 2019. još sedam regionalnih deponija se privode kraju. Prema podacima Agencije za zaštitu životne sredine, u Srbiji su locirane 164 deponije koje koriste opštinska javna komunalna preduzeća za odlaganje otpada. Divljih je, međutim, mnogo više, broj se kreće između 2000 i 4500 u zavisnosti od izvora. Često su uz obale reke, jezera, nastaju i šire se stihijski, i ozbiljno ugrožavaju životnu sredinu (Loznica preko 46 divljih deponija). Nema napretka u pogledu medicinskog i opasnog otpada. U septembru 2018. godine, Srbija je usvojila Zakon o potvrđivanju Hongkongške međunarodne konvencije o bezbednom i ekološki prihvatljivom recikliranju brodova.
Nivo usklađenosti u oblasti kvaliteta vode je umeren. Počela je priprema Akcionog plana za sprovođenje strategije upravljanja vodama. Neprečišćene otpadne vode i dalje su glavni izvor zagađenja. Neusklađenost i dalje predstavlja veliki razlog za zabrinutost u određenim oblastima, na primer u slučaju arsena. Srbija treba da uloži znatne napore da dalje uskladi svoje zakonodavstvo sa pravnim tekovinama EU, kao i da ojača administrativne kapacitete, posebno za praćenje i izvršavanje propisa i međuinstitucionalnu koordinaciju. Rad na Planu upravljanja rečnim slivovima sporo napreduje. Lokalno upravljanje treba poboljšati, naročito utvrđivanjem jasnih pravila o dužnostima u radu i održavanju postrojenja za vode i otpadne vode.
Nivo usklađenosti sa pravnim tekovinama EU u oblasti zaštite prirode, naročito sa Direktivom o staništima i Direktivom o pticama, umeren je. Srbija je usvojila Zakon o potvrđivanju Protokola iz Nagoje o pristupu genetičkim resursima 2018. godine. Još uvek nisu rešene pravne praznine u procesu prenošenja u nacionalno pravo koje omogućavaju lov ptica koje nisu lovne. Standardi EU o zabranjenim načinima hvatanja i ubijanja divljih životinja treba da budu u potpunosti ugrađeni u sve pravne propise, uključujući propise o lovu. U toku je rad na identifikaciji i mapiranju tipova staništa i vrsta, kao i uspostavljanju nacionalne ekološke mreže koja će obuhvatati lokacije u okviru mreže Natura 2000. Institucionalno uređenje i nacionalni i lokalni administrativni kapaciteti treba da budu znatno ojačani, uz naglasak na poboljšanju izvršavanja propisa. Kapaciteti za izvršenje propisa su nedovoljni, naročito u pogledu trgovine divljim životinjama i ispunjavanja obaveza koje proističu iz Konvencije o međunarodnoj trgovini ugroženim vrstama divlje faune i flore (CITES). Svaki dalji razvoj hidroenergije treba da bude u skladu sa pravnim propisima EU u oblasti životne sredine, uključujući procene uticaja na životnu sredinu sa odgovarajućim javnim raspravama, kao i pravne propise u oblasti zaštite prirode i u oblasti upravljanja vodama.
Što se tiče industrijskog zagađenja i upravljanja rizikom, usklađivanje sa većinom pravnih tekovina EU u ranoj je fazi, uključujući Direktivu o industrijskim emisijama. Ograničenja administrativnih kapaciteta koja i dalje postoje ometaju napredak u sprovođenju širom sektora. Neophodna je bolja primena propisa o industrijskom zagađenju. Srbija treba da ispuni zahtev pravnih tekovina EU ili za potpuno integrisan proces izdavanja dozvola koji obuhvata sve oblasti ili za formalne konsultacije među organima nadležnim za izdavanje dozvola.
Nivo usklađenosti sa pravnim tekovinama EU u pogledu hemikalija je visok. Uspostavljeni su nacionalni centar za kontrolu trovanja i režim sankcija, kojima se obezbeđuje usklađenost. Nije bilo daljeg napretka u pogledu Uredbe o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju hemikalija (REACH) i Uredbe o klasifikaciji, obeležavanju i pakovanju (CLP). Još uvek je u toku usklađivanje propisa o ogledima na životinjama, azbestu i biocidima. Od 2018. godine, zabranjena je profesionalna upotreba elementarne žive. Srbija treba da ojača svoje administrativne kapacitete za sprovođenje propisa u ovim oblastima, kao i da obezbedi odgovarajući monitoring dugotrajnih organskih zagađujućih supstanci.
U oblasti klimatskih promena, Srbija je postigla izvestan nivo pripremljenosti, ali je sprovođenje u veoma ranoj fazi. Još uvek nije usvojena nacionalna međusektorska strategija za klimatske promene koja će biti u skladu sa okvirom EU za klimatsku i energetsku politiku do 2030. godine i koja će se baviti prilagođavanjem klimatskim promenama. Nacionalni savet za klimatske promene treba više da radi na tome da se aktivnosti u vezi sa klimatskim promenama integrišu u druge sektore.
Javne rasprave o nacrtu Zakona o klimatskim promenama obavljene su tokom proleća 2018. godine, ali zakon još uvek nije usvojen. Usklađivanje pravnih propisa tokom izveštajnog perioda obuhvatilo je zabranu uvoza opreme koja sadrži gas hidrohlorofluorougljenik (HCFC) ili se zasniva na njemu, kao i donošenje pravilnikâ o kvalitetu goriva. Nastavljen je rad na poboljšanju inventara gasova sa efektom staklene bašte. Srbija treba da poboljša svoju administrativnu i tehničku sposobnost za potpuno usklađivanje sa pravnim tekovinama EU u vezi sa monitoringom i izveštavanjem u oblasti klime. Zakonodavstvo koje se odnosi na monitoring emisija gasova sa efektom staklene bašte, izveštavanje o njima i njihovu verifikaciju, koje je u skladu sa sistemom trgovine emisionim jedinicama EU i propisima o zajedničkom radu, izrađeno je 2017. godine, ali propisi još uvek nisu usvojeni. Potrebno je više investicija u čistu energiju i znatno jačanje administrativnog kapaciteta, zajedno sa aktivnostima podizanja nivoa svesti.
Kada je reč o politici zaštite životne sredine, Srbija ispašta zbog socijalističkog nasleđa intenzivne industrijalizacije. Kreiranje ove politike u velikoj meri vrši se pomoću reaktivnog pristupa, po kome je cilj uklanjanje zagađenja, pre nego preventivno delovanje. Implementacija politike zaštite životne sredine nameće ogromne troškove Srbiji, neke su procene da trošak iznosi 2-3% BDP-a. Pored ogromnog finansijskog opterećenja, za usvajanje „zelenih propisa“ i adaptacije nacionalnih zakona, potrebni su sveobuhvatni administrativni kapaciteti, kao i naučno-tehnička znanja kako bi se obezbedila njihova praktična primena i praćenje sprovođenja. Javna administracija ima teškoće u objedinjavanju i koordiniranju postojećih resursa, naročito tamo gde su oni rasuti između različitih regulatornih agencija i nivoa vlasti.
Ekološki standardi nisu skupi samo iz pozicije države već zahtevaju i od industrije i ostalih nedržavnih aktera značajne investicije. Politika zaštite životne sredine nameće značajne troškove domaće adaptacije, naročito preduzećima koja treba da usklade troškove sa proizvodnjom. Troškove u izvesnoj meri snose i građani ne samo kroz plaćanje većih računa za odlaganja komunalnog otpada javno-komunalnim preduzećima (cena ovih usluga u Evropi nekoliko puta veća) već i kroz ekološke takse. U državama koje se po ekonomskim pokazateljima nalaze na začelju liste evropskih država poput Srbije, u kojima egzistencijalna pitanja dobijaju primat nad svim drugim pitanjima, građani nisu oduševljeni novim, višim nametima čak i ako to znači da će biti podignut kvalitet životne sredine.
Evropeizacija politike zaštite životne sredine povećava mogućnosti za aktivno delovanje ekoloških NVO. Stepen ekološke mobilizacije u Srbiji je nizak. Nedržavni akteri imaju daleko manje istaknutu ulogu nego što je predviđeno. Nedržavni akteri su najaktivnije uključeni tamo gde direktive zahtevaju eksplicitno učešće, ali nisu otišli dalje od više ili manje redovnih konsultacija.
Administrativni kapaciteti ne zavise samo od finansijskih resursa, već i od kvaliteta organizacionih struktura i prakse. Dobri administrativni kapaciteti važni su naročito zbog praktične primene ekoloških propisa. Pored toga, javna administracija mora biti odvojena od političkih uticaja. U Srbiji je politički uticaj naročito prisutan na nivou lokalnih samouprava. Takođe, administrativni kapaciteti za sprovođenje ekološke politike na lokalnom nivou su nedovoljni. Ovo je posebno izraženo kada je reč o broju inspektora zaduženim za životnu sredinu.
Za razliku od razvijenih država zapadne Evrope čiji su građani odavno prepoznali važnost ekoloških pitanja, što se ogleda ne samo u nivou ekološke svesti već i u broju mandata koje Partije zelenih dobijaju na nacionalnim izborima i samim tim imaju kapacitet da postanu član vladajuće koalicije, to u Srbiji nije slučaj. Ne samo da raste broj Partija zelenih koje čine vladu u mnogim evropskim državama, nego i u Evropskom parlamentu raste broj poslanika zelenih. Zelene partije Srbije na poslednjim parlamentarnim izborima osvojile su ukupno tri mandata što govori o nedovoljnoj privlačnosti ekoloških tema građanima Srbije.
Menjanje ekološke svesti građana Srbije jedan je od glavnih preduslova za uspešnu politiku zaštite životne sredine. Nedostatak ekološke svesti manifestuje se kako u broju divljih deponija u čemu Srbija prednjači u Evropi, tako i u nezainteresovanosti za učešće u procesu kreiranja ekoloških propisa u skladu sa procedurama koje ekološke direktive propisuju. Opšte posmatrano, problem je u nepostojanju participativne političke kulture koja je neophodna za promenu politike zaštite životne sredine. Promena ekološke svesti, zajedno sa razvijanjem participativne političke kulture, pozitivno bi uticala na veće učešće javnosti (kako građana tako i nedržavnih aktera poput ekoloških NVO i privrednih subjekata) u kreiranju ekoloških propisa. To je moguće uraditi intenzivnim edukacijama građana, nevladinih organizacija, privrednih subjekata, kao i političkih partija. Mediji treba više prostora da posvete ekološkim temama u udarnim terminima. Takođe, podizanju svesti doprinelo bi strožije finansijsko kažnjavanje onih koji krše propise ali i dosledno primenjivanje krivičnih sankcija za šta je potreban veći broj inspektora i tužilaca koji su obučeni za ekološko zakonodavstvo.
Ostavi komentar