Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Održavanje Međuvladine konferencije 1996. godine nije bilo iznenađenje s obzirom da je najavljeno u završnim odredbama Ugovora iz Mastrihta. Član N2 završnih odredaba obavezao je države članice da 1996. godine održe Međuvladinu konferenciju na kojoj će se razmotriti moguće izmene Ugovora, imajući u vidu njima definisane ciljeve. Prvobitan cilj predstojeće treće revizije Osnivačkih ugovora bio je da osigura efikasnost institucija Unije, posebno kada je reč o Zajedničkoj spoljnoj i bezbednosnoj politici. Međutim, odluka Samita u Madridu da se nastavi sa velikim proširenjem Unije, stavila je u prvi plan reformu institucija kako bi se one prilagodile narednom proširenju.
Međuvladinoj konferenciji prethodilo je formiranje Grupe za razmišljanje (Reflection Group) koja je trebalo da pripremi konferenciju. Grupa za razmišljanje ili kako je neki autori nazivaju Vestendorp grupa, nastala je juna 1994. godine. Pod predsedništvom Karlosa Vestendorpa, okupljeni su predstavnici ministara inostranih poslova država članica EU, predstavnik Predsednika Komisije i dva člana Evropskog parlamenta. Grupa je na dnevnom redu imala dve vrste pitanja: prva se odnosila na sprovođenje Ugovora iz Mastrihta, odnosno, produbljivanje integracije u onim oblastima koje su u Deklaracijama uz ovaj Ugovor pobrojane (energija, turizam, civilna zaštita, zajednička spoljna i bezbednosna politika) i druga koja se odnosila na reformu institucionalnog aparata kako bi se olakšao njihov rad i osigurala efikasnost, imajući u vidu najavljeno proširenje.
Zadatak Grupe nije bio da dogovori rešenja koja bi bila uneta u novi Ugovor već da pripremi dnevni red za Međuvladinu konferenciju koji bi bio prihvatljiv svim članicama, s obzirom na njihove različite pristupe evropskoj integraciji. Prvi sastanak Grupe za razmišljanje održan je 1995. godine u Mesini na četrdesetu godišnjicu od sastanka u Mesini na kome su dogovoreni Rimski ugovori 1955. godine. Decembra 1995. Grupa je okončala svoj rad i podnela izveštaj na Samitu u Madridu pod nazivom Strategija za Evropu. Predstavljajući izveštaj, predsedavajući Grupe, Karlos Vestendorp, izjavio je da je postignuta saglasnost da cilj konferencije ne treba da bude celokupna reforma već samo izmene i dopune Ugovora iz Mastrihta neophodne za funkcionisanje proširene Unije. Na osnovu ovog izveštaja formulisan je dnevni red Međuvladine konferencije koja je započela sa radom marta 1996. godine u Torinu.
Tri glavne teme prve revizije Ugovora iz Mastrihta, kako je Evropski savet saopštio na otvaranju konferencije u Torinu, bile su 1. približavanje Unije njenim građanima, 2. povećanje njene demokratičnosti i delotvornosti i 3. ojačavanje njene sposobnosti za spoljno delovanje. Evropska unija je u tom momentu bila suočena sa brojnim unutrašnjim i spoljašnjim izazovima, među kojima se ističe proširenje EU na istok kojim se posebno otvara pitanje revalorizacije ponderisanih glasova u Savetu ministara, a samim tim i promena praga za odlučivanje kvalifikovanom većinom. Takođe, mora se promeniti i broj članova Komisije i Evropskog parlamenta zbog povećanja broja država članica. Kada je reč o spoljašnjim izazovima, EU je trebalo da ojača mehanizme kojima će odgovoriti na krize u susedstvu, terorizam, organizovani kriminal, migratorni pritisak na svojim granicama. Kako bi se uspešno suočila sa navedenim izazovima, Evropska unija je morala da popravi svoj institucionalni sistem na takav način da se ispoštuje postojeći balans i raspodela moći između njenih institucija.
Komisija je izrazila svoje mišljenje o tome kakvi se izazovi javljaju u vezi sa predstojećom reformom u Savetu ministara u dokumentu pod nazivom „Jačanje političke unije i pripreme za širenje EU“. Ona naglašava da će prvi izazov biti taj što će države ređe dolaziti u situaciju da predsedavaju Unijom. Kao ključni izazov pominje se ponovno odmeravanje glasova u Savetu ministara pošto će postojeći sistem koji favorizuje manje države morati da se izmeni budući da su skoro sve države kandidati za ulazak manje države. Komisija istovremeno predlaže modalitete kojim se ovi izazovi mogu prevazići. Što se tiče predsedavanja u proširenoj Uniji, Komisija smatra da treba povećati ovlašćenja Predsedavajućeg i dogovoriti novi model rotiranja. Kada je reč o raspodeli glasova u Savetu, Komisija zastupa dvostruki pristup. Neophodno je izvršiti ponovnu ponderaciju glasova kako bi se održala ravnoteža među državama – ukoliko se to ne obavi, onda treba uvesti novi sistem glasanja. Novi sistem glasanja bio bi, zapravo, sistem dvostruke većine – većina stanovnika i većina država članica (tako da je Komisija još tada predlagala ono što će desetak godina kasnije biti uneto u predlog Ugovora o Ustavu). Minimalni prag za kvalifikovano odlučivanje treba zadržati na postojećem nivou od oko 71%.
Pre nego što se iznesu stavovi država članica sa Međuvladine konferencije, treba pomenuti stavove Vestendorpove grupe u vezi sa reformama Saveta ministara. Oni su u velikoj meri slični stavovima Komisije pošto se i Grupa zalagala za alternativni pristup – ili ponovno odmeravanje glasova ili uvođenje dvostruke većine radi očuvanja efikasnosti u Savetu. Ono po čemu se razlikuju, jeste činjenica da je Grupa tvrdila da efikasnost ne zavisi samo i isključivo od šire primene kvalifikovane većine već i od procenta stanovništva u odluci koja je dobila većinu. Oko uvođenja dodatnog kriterijuma stanovništva, u okviru Grupe nije postignuta saglasnost. Razlog je u potpunosti očigledan – članovi Grupe bili su predstavnici i malih i velikih država koje su različito posmatrale uvođenje ovog kriterijuma. Male su tvrdile da je nepotrebno uvoditi dodatni kriterijum koji bi favorizovao velike države pošto se već kvalifikovanim odlučivanjem krši princip suverene jednakosti. Nasuprot njima, velike su tražile uvođenje tog kriterijuma jer će se najavljenim ulaskom malih država poremetiti ravnoteža u Evropskoj uniji, i male države će činiti većinu. Na Međuvladinoj konferenciji 2000. godine u Nici upravo će kriterijum stanovništva biti ključan za prebacivanje tasa u korist velikih država. Kada se radi o predlogu Grupe u vezi sa predsedavanjem EU, ona je razmatrala predlog u vezi sa timskim predsedavanjem. Tako bi u toku jedne godine četiri države zajedno predsedavale Unijom i na taj način bi se smanjilo vreme koje bi jedna država članica trebalo da sačeka kako bi bila Predsedavajući s obzirom da će se značajno uvećati broj članica. Ovaj predlog nije dobio većinu pa je Grupa na kraju ostala pri stavu da treba zadržati polugodišnje predsedavanje Unijom.
Stavovi država članica pojedinačno o reformama Saveta oslikavaju podelu u okviru Grupe za razmišljanje tako da se mogu razlikovati stavovi velikih i stavovi malih država. Španija se, ipak, izdvaja iz grupe velikih zemalja pošto je po svaku cenu želela da se Kompromis iz Janjine (1994) unese u Ugovor, ili ako se to ne učini, onda treba uvesti novi mehanizam koji bi omogućio da Španija zadrži moć za blokiranje odluka koju je dobila neformalnim dogovorom iz Janjine. Po tom dogovoru, Španija sa jednom velikom i jednom malom državom može da blokira usvajanje odluke. Pored uvođenja dodatnog kriterijuma stanovništva, Španija izlaže i alternativni predlog po kome bi trebalo izvršiti reponderaciju u korist velikih država kako bi one dobile po dva dodatna glasa. U tom predlogu ne pravi se razlika između najmnogoljudnije Nemačke i Španije (koja ima duplo manje stanovnika) već obe države treba da dobiju jednako povećanje glasova. Na taj način, Španija nastavlja svoju borbu kojom očajnički želi da potvrdi svoj status velike države. Velika Britanija je tvrdila da bi uvođenje kriterijuma stanovništva imalo ozbiljne implikacije na pitanje demokratskog legitimiteta pošto bi se obezbedila šira, građanska podrška za donošenje neke odluke. Nemačka je više od svih država podržavala uvođenje dodatnog kriterijuma stanovništva pošto bi ona najviše profitirala u odnosu na ostale države budući da ima najveći broj stanovnika.
Male države su uglavnom odbijale uvođenje kriterijuma stanovništva pošto su smatrale da bi to oslabilo njihove interese (Finska, Švedska). Pored toga, Grčka je smatrala da su u Savetu predstavljene države članice a ne stanovništvo (što je slučaj sa Evropskim parlamentom), tako da je apsurdno uvoditi kriterijum stanovništva za odlučivanje u Savetu ministara. Grčka se protivila svakom ponovnom odmeravanju glasova i smatrala da bi se ravnoteža između velikih i malih država mogla održati uvođenjem nekih praktičnih zaštitnih mehanizama ali se u dokumentu ne navodi koji bi to mehanizmi bili. Među stavovima malih država izdvaja se pristup Danske koja iako, prema broju stanovnika spada u male države, podržava uvođenje kriterijuma populacije jer smatra da bi se uvođenjem sistema dvostruke većine održala ravnoteža između velikih i malih država. Holandija, koja spada u države srednje veličine, zalagala se za uvođenje dvostruke većine (postojeći prag ponderisanih glasova i 50% stanovništva) zato što tvrdi da se samo tako može održati prihvatljiva ravnoteža velikih, srednjih i malih država.
Sve države, bez obzira da li pripadaju grupi malih ili velikih država, sa izuzetkom Velike Britanije, zalagale su se za širu primenu kvalifikovane većine. NJihov argument uglavnom se bazirao na tvrdnji da bi se na taj način povećala efikasnost EU. Nasuprot njima, Velika Britanija, tradicionalni protivnik dublje integracije, tvrdila je da se isključivo zadržavanjem jednoglasnosti u odlučivanju mogu sačuvati vitalni nacionalni interesi. Ni ostale države nisu se zalagale za bezuslovno širenje polja kvalifikovane većine već su smatrale da jednoglasnost treba da ostane preovlađujući i dominantan način odlučivanja u oblastima koje zalaze u domen nacionalne suverenosti.
Stavovi država članica prema reformama sistema predsedavanja Savetom ministara se, takođe, razlikuju. Dok su Austrija, Grčka i Luksemburg uporno odbijale izmene u sistemu rotacije i predsedavanja Unijom, Francuska, Holandija i Danska podržale su izmene kao što su produžavanje perioda predsedavanja na godinu dana i uvođenje dva vice-predsedavajućeg (Francuska) ili uvođenje kolektivnog predsedavanja u vidu Trojka sistema u kome bi tri države bile u kopredsedavanju u toku jedne godine (Holandija). Španija se eksplicitno zalagala za jačanje institucije Predsedavajućeg tako što će Unijom predsedavati grupa od 4 ili 5 velikih država koja će dobiti veća ovlašćenja. Naravno, nezamislivo je da ovaj predlog prihvate manje države jer bi se ukidanjem rotacije država članica te države našle u podređenom položaju.
Međuvladina konferencija koja je započela 1996. godine, okončana je u Amsterdamu juna 1997. godine nakon što je održano 13 ministarskih sastanaka i 4 Samita. Tada je potpisan Amsterdamski ugovor kojim je izvršena treća revizija Osnivačkih ugovora, odnosno, prva izmena Ugovora iz Mastrihta. Ugovor je usvojen zajedno sa 13 protokola i 51 deklaracijom. Iako je na početku definisala ambiciozne ciljeve pred sobom, čini se da nije uspela da ih ostvari upravo u oblasti institucionalne reforme, oblasti koju je postavila u središte pažnje zbog njenog značaja za predstojeće istočno proširenje.
Pitanje odmeravanja glasova u Savetu bilo je predmet ozbiljnih debata između država članica u toku Međuvladine konferencije. Ove debate umalo nisu dostigle razmere otvorenih političkih sukobljavanja. Konferencija je iskristalisala dva predloga za reformu glasanja u Savetu ministara: 1. povećanje broja glasova za veće države članice, kada dođe do proširenja; 2. uvođenje sistema dvostruke većine u kome bi drugi kriterijum bio kriterijum stanovništva. Prvi predlog su sasvim očekivano odbile male i srednje države dok je oko drugog postojala šansa za dogovor što se može zaključiti i na osnovu analize stavova država članica. Međutim, kako je konferencija odmicala, Nemačka je sve čvršće podržavala taj predlog dok su se Francuska i Velika Britanija predomislile u poslednjoj fazi pregovora. Iako su početno podržale ideju o uvođenju dodatnog kriterijuma stanovništva, ove dve države su vremenom shvatile kakve bi to posledice imalo po velike države budući da će Nemačka najviše dobiti i da bi time bila u prednosti u odnosu na ostale velike države. Nezadovoljne ovakavim rasporedom snaga u Evropskoj uniji, dve pomenute države su odbile da daju svoju podršku ovom predlogu. Holandija, koja je bila Predsedavajući tokom završnog Samita, u početku se zalagala za sistem dvostruke većine insistirajući na tome da treba da ima više glasova od Belgije pošto ima za 6 miliona više stanovnika od nje. Budući da nije postignut dogovor oko nove raspodele glasova i uvođenja novog sistema glasanja, Holandija će i na narednim Međuvladinim konferencijama nastaviti da se bori za prevlast nad svojim susedom u smislu posedovanja većeg broja glasova u odnosu na Belgiju.
Države članice nisu uspele da se dogovore oko nove raspodele glasova i promene sistema glasanja u Savetu. Taj problem one su odložile za narednu Međuvladinu konferenciju. U Protokolu br. 7 (sastavni element Amsterdamskog ugovora) koji se odnosi na organe EU, u perspektivi proširenja ističe se da će se Međuvladina konferencija održati najmanje godinu dana pre nego što broj članica Unije pređe 20 kako bi se dogovorila institucionalna prilagođavanja Unije (posebno Saveta i Komisije) novim okolnostima. Takođe, ni dogovor oko reforme Komisije nije postignut na ovoj Međuvladinoj konferenciji. Budući da će se broj država nakon proširenja značajno uvećati, trebalo je da se države dogovore oko smanjenja broja članova Komisije. Države nisu želele da se odreknu drugog predstavnika u Komisiji, ukoliko im se ne izvrši nadoknada u smislu povećanja glasačke snage u Savetu. Protokol br.7, s tim u vezi, predviđa da će u budućnosti promena glasova u Savetu biti preduslov za bilo koju izmenu članova Komisije. „U sastav Komisije će ulaziti po jedan predstavnik svake države članice, pod uslovom da se broj ponderisanih glasova do tada promeni“. Promena mora biti izvršena tako da uzme u obzir sve bitne kriterijume, treba da bude prihvatljiva svim državama članicama, posebno onima koje ostaju bez drugog predstavnika u Komisiji.
Premda su sve države članice, osim Velike Britanije, pre otpočinjanja Međuvladine konferencije podržavale širenje polja primene kvalifikovane većine, na kraju su u toj oblasti izvršene izmene ograničenog dometa. Kvalifikovano odlučivanje uvedeno je u nekim oblastima u domenu prvog stuba: čl. 47 – usklađivanje propisa u oblasti slobode nastanjivanja; čl. 172 – sprovođenje višegodišnjeg naučno-istraživačkog programa; čl. 175 – opšti programi aktivnosti kojima se utvrđuju prioritetni ciljevi zaštite životne sredine. Ugovorom iz Amsterdama uvode se neke nove odredbe u kojima se, takođe, predviđa odlučivanje kvalifikovanom većinom: podsticajne mere u oblasti zapošljavanja, socijalna inkluzivnost, zaštita javnog zdravlja, mere protiv pronevere i korupcije, rodna ravnopravnost.
Amsterdamski ugovor donosi širu primenu procedure saodlučivanja. Pored toga procedura saodlučivanja je pojednostavljena u odnosu na Ugovor iz Mastrihta. Još jedna važna stvar koju je doneo Ugovor iz Amsterdama jeste mogućnost bliže saradnje. Države mogu da sarađuju u onim oblastima koje nisu u isključivoj nadležnosti Zajednice, pod uslovom da njihova saradnja ne predstavlja ograničenje trgovine ili diskriminaciju po osnovu državljanstva. Međutim, i tu figurira još jedno ograničenje bliže saradnje a to je aktivacija luksemburškog kompromisa u obliku amsterdamskog kompromisa. Naime, ukoliko države članice smatraju da je određeno pitanje koje je predmet bliže saradnje od nacionalne važnosti za njih, one mogu sprečiti glasanje o bližoj saradnji.
Povezanost između proširenja Unije i reforme institucija prvi put se mogla primetiti prilikom donošenja Ugovora iz Amsterdama. Iako se i pre toga nekoliko puta susretala sa proširenjima, Unija je zapravo tek sada bila na pravom ispitu zrelosti. Prethodna proširenja donosila su najviše po tri nove članice, predstojeće veliko istočno proširenje nosilo je 12 potencijalnih članica. Zato je bila neophodna sveobuhvatna institucionalna reforma, sa naglaskom efikasnost i transparentnost.
Ugovor iz Amsterdama pao je na osnovnom zadatku – nije obezbedio rešenja za institucionalnu reformu. Međutim, ne može se reći da nije imao nikakvog doprinosa po tom pitanju. On je Protokolom br. 7 pružio jasan okvir za pregovore na narednoj Međuvladinoj konferenciji oko institucionalne reforme i naglasio da će se do proširenja izvršiti odgovarajuća institucionalna prilagođavanja.
Ostavi komentar