Аутор: Мирослав Јовичин, историчар
Појам Аустроугарска (Двојна монархија, Дунавска монархија; немачки Österreich-Ungarn, мађарски Ausztria-Magyarország)) у средњој Европи и Балканском полуострву постојала је од 8. јуна 1867. до 31. октобра 1918. године. Имала је два главна града, Беч – као главна престоница и Будимпешта; службених језика је у монархији било два, немачки и мађарски, а говорних језика је било 11: чешки, пољски, украјински, румунски, хрватски, италијански, српски, словачки, словеначки, русински и јидиш. Од религија монархија је имала католицизам као главну религију, протестантизам, православље, јудаизам и ислам, после анексије Босне и Херцеговине. Облик државе била је монархија (персонална унија), још звана двојна монархија; њоме су владала двојица владара, император (за аустријске земље) и краљ (за наследне земље), Франц Јозеф и Карл I. Укупна површина била је 676.615 квадратних километара, становништво 52.800.000 (на попису 1911. године). Платежно средство био је фиорин (форинта), а круна од 1892. године. После пораза у Првом светском рату Аустроугарска се распала, а на њеној територији је формирано неколико држава наследница: Аустрија, Мађарска, Чехословачка, Краљевство Срба, Хрвата и Словенаца и Пољска, а делови су припојени већ постојећим државама Италији и Румунији.
У овом есеју бавићемо се деловањем једним од три заједничких министарстава – Министарством спољних послова. По мишљењу аустријских истраживача, Министарство спољних послова Аустроугарске до данашњег дана није било добро проучено. За то постоје два разлога. Први је тај да је ово министарство тек однедавно почело да привлачи пажњу истраживача, и то приликом тражења одговорности за ултиматум који је био повод за избијање Првог светског рата. Наиме, тада се увиђа чињеница да је Министарство спољних послова представљало институцију која делује у складу са сопственим механизмима и у корист сопствених циљева. Пре ове спознаје, спољна политика Монархије у периоду између 1848. и 1867. године сматрала се делом историје дипломатије и није се обраћала адекватна пажња на чиниоце који су је условљавали, a то су: међународни положај Аустроугарске, унутрашње стање у земљи, као и стање у самом Министарству. По Хелмуту Румплеру (1935–2018, историчар, уредник едиције о Хабзбуршкој монархији, М. Ј.) још увек не постоји научна студија која би разоткрила суштину Министарства спољних послова као институције, односно, директну везу између његове унутрашње организације и деловања. Заправо читаво ово поглавље je припремљено на основу података које пружа Хелмут Румплер у поменутом, знаменитом делу, чији је научни допринос велики, и представља тек њихов резиме. Други разлог који отежава проучавање Министарства спољних послова јесте његова специфичност као институције. Да резимирамо, поменута специфичност огледа се у томе да ово Министарство не омогућује само неопходне институционалне услове за развој спољне политике. Наиме, за разлику од осталих савремених европских земаља, аустријско Министарство истовремено представља институционални и идеолошки центар у којем се одражавају и на глобалан начин разматрају основни проблеми, идеје и политичке смернице целе Монархије. Премда је основано током 1848. године, Министарство спољних послова заправо наслеђује традицију Тајне дворске канцеларије из 1717, која је 1753. претворена у Државну канцеларију. Самим тим, оно није модерна институција, већ пре би се рекло институција преживела из неких других времена.
Управо одатле проистичу и његове основне карактеристике: прво, оно је доступно искључиво владајућем слоју и поданицима који се идентификују са опстанком Монархије као јединствене централизоване и централизаторске целине. Друго, интегративна функција Министарства спољних послова снажнија је од интегративне улоге читаве државне бирократије и војске. Што је Монархија бивала угроженија, ова функција Министарства се све више интензивирала. Треће, иако прати сопствену динамику као институционални центар спољне политике, Министарство иностраних послова и даље се налази под надзором Фрање Јосифа и све до двојног периода у великој мери зависи од династичких односа и дворске политике. Четврта карактеристика овог министарства заправо је последица претходно наведеног, a то је да се оно налази између Владе и администрације, те зато и историја његове организације, како објашњава Хелмут Румплер, остаје недовољно проучена у студијама о овим другим двема институцијама Монархије.
У погледу структуре, Министарство спољних послова заснива се на три основне карике, које се не мењају, него се чувају и годинама одржавају. Прва је Централна управа, која се налази у Бечу; другу чине мисије у иностранству, а трећу конзуларне канцеларије. Овим трима сталним карикама треба додати још представништва и контакт-пунктове за официре, као и администрације са територија окупираних током Првог светског рата. И мада се контакт-пунктови за официре активирају само током рата, они имају значај за вођење аустријске војске и у мирнодопско време, прецизније, пред такозваним Представништвом команде војске у Министарству спољних послова Под патронатом Министарства спољних послова такође су и аустроугарски Врховни конзуларни суд из Константинопоља, затим Аустријски државни архив HHStA (Haus Hof und Staatsarchiv), као и Конзуларна академија. Међу њима једино Конзуларна академија има политички значај као образовна институција где се, у сарадњи са самим министарством ученицима предочавају исте културне вредности које ће касније затећи и у самом Министарству.
Несумњиво је да Централна управа (Zentralleitung) у Бечу представља најважнији структурни елемент Министарства, односно његов стварни центар у којем се доносе одлуке у спољној политици. У пракси, као што је типично за Хабзбуршку монархију, спољни и унутрашњи послови сматрају се јединственом целином и постоји непрестана размена мишљења и становишта између двојице министара. Такође, границе између дипломатских и конзуларних дужности врло су недефинисане и непостојане, мада постоји размена између дипломатских задужења министарства.
Она води порекло од Метернихове Државне канцеларије и, упркос изменама које су уведене 1918. године, остаје на снази реглеман (правилник о раду) из 1816. године и његове одредбе успешно се спроводе.
Централна управа Министарства спољних послова састоји се од четири основна структурна елемента, a то су: (1) Одељење за политичка или инострана питања; (2) Одељење за административна питања унутрашње организације; (3) Лична канцеларија или Кабинет министра, који су током времена заузимале разне личности; (4) Одељење за помоћ/подршку, у чијој су ингеренцији превођење и шифре, деловодствени послови, Архива, Конзуларна академија, итд. Шефови ових одсека називају се „великим” или „дворским саветницима” и имају огроман значај у тренутку доношења одлука. Њихова улога је посебно била важна до 1866. године. Само уколико је министар био изузетно јака личност, могао је самостално доносити одлуке, без претходних усаглашавања са „великим саветницима”. Након Аустроугарске Нагодбе (Ausgleich-а) њихов утицај поново је у порасту. Од четири наведена одељења најважније, које је уједно и центар доношења одлука, јесте прво, тј. Политичко одељење. У рукама његовог начелника налази се контрола дипломатске поште, као и доношење кључних одлука, које се, по правилу, предлажу на иницијативу ресорног министра или монарха, а тек понекад након посебних консултација са другим министрима и војском. Уопштено, начелник је задужен да прати све политичке извештаје, да прима агенте царске куће и руководи такозваним „политичким читањима”: начелник одељења прикупља извештаје, о њима се затим расправља током саветовања и касније се у његово име или у име министра доносе одговарајућа решења. Међутим, ова позиција могла је постати и почасна, што је било типично за аустроугарску администрацију, а у неким тренуцима бива лишена политичког значаја, пошто по правилу на свим упутствима ради лично министар. Политичко одељење састоји се из више Савета, који су распоређени по географским регионима на следећи начин: I. Оријент, II. Ватикан, III. Немачка, Скандинавија, IV. Западна и Југозападна Европа.
У различитим периодима мењали су се њихови распореди и начин груписања, али је увек најважнији био Савет за Оријент или Савет за Балкан. Бечка административна географија, зависно од епохе, Русију је укључивала у један од ових двају савета. Савет у којем се креира права политика и у којем је индивидуална управа министра најјача, јесте Савет за Оријент. Током дугог временског периода, начелник овог Савета био је, у политичкој хијерархији, други функционер Министарства спољних послова, одмах иза самог министра. Лична канцеларија, Кабинет министра, има два одсека, један политички, а други административни и претендује да опонаша функције Државне канцеларије. Политички одсек је задужен за припремање протокола Савета министара, као и за питања везана за безбедност државе и питања везана за штампу, у зависности од епохе. Питањима која се тичу штампе, могао је управљати и Административни одсек Кабинета министра. Исти је случај и са политичко-комерцијалним питањима. Она која се тичу запослених у министарству, под Глуховским, Лична канцеларија министра добија назив Кабинет министара и његов број расте, да би затим постао централна канцеларија, где се доносе важне одлуке.
У овом одсеку, после Ausgleicha, организује се и креира лична преписка министра, пре свега са аустријском и мађарском владом. Затим, овде се носе протоколи са заседања Заједничких савета министара, припремају преговори са провинцијским делегацијама, остварује контакт Заједничког министра финансија у вези са свим питањима која се тичу Босне и Херцеговине. Такође, у Политички одсек пристижу сви дипломатски извештаји које ће министар и монарх читати. Франц Јозеф је самостално обављао дужности министра. Читао је све важније извештаје, пошту, телеграме. Имао је директну контролу, те је након Андрашија инсистирао и на њеном спровођењу.
Свакога дана уручивали су му важну дипломатску пошту, коју би читао и наредни дан, одговарао на њу, а уколико није био у Бечу, слали су му је телеграфски. Одабир поште правио је или руководилац такозваног ,,политичког читања”, који је уобичајено био и први шеф одсека или шеф Кабинета министара.
Административних одсека у почетку је било пет, а касније и до шеснаест пододсека, који су се бавили информисањем и креирањем јавног мњења. Исто тако, ови пододсеци били су одговорни за вођење статистике, затим за црквена питања, укључујући ту и преговоре са папом, као и за конзуларне послове. Међу чиновницима Министарства спољних послова, највећи утицај на доношење одлука имају такозвани заменици државног секретара. Они су у периоду 1848–1859. године били одговорни за припрему дипломатских инструкција и у хијерархији су најближи министру, али касније брзо губе политички значај. Када се оснивало Министарство спољних послова, унутар њега опстала су оба главна одсека Државне канцеларије, политички (који се односи на спољну политику) и административни (који се односи на унутрашњу политику). Међутим, они су у почетку били одвојени и имали су различите управнике. Како би се превазишла ова подела и објединила управа над оба одсека, формира се место заменика министра. Он представља министра само у административном одсеку, а вођење политичког одсека и даље остаје искључиво право министра. Из тог разлога, у периоду од 1848. до 1868. године носилац овог новог задужења не постаје стални представник министра, слично функцијама Secretaire General или Permanent Undersecretary of State, али зато остаје одговоран за обједињену управу над областима спољне политике и унутрашње администрације империје. Почев од 1871. године, постепено расте утицај чиновника који припремају извештаје. Мада ниједан лично не успева да стекне политички утицај, они који дођу на чело Балканског савета добијају могућност да се изразито приближе министру, те учествују у доношењу великих политичких одлука. Тако је, за време мандата Голуховског (1895–1906), доминантна фигура у Министарству био Јулиус Цвидинек фон Зиденхорст (Julios Zwiedineck von Südenhorst). Након више од тридесет година конзуларне каријере у Отоманској империји и на Балкану, он 1866. године постаје функционер Министарства спољних послова, где дуги низ година председава Балканским саветом. Иако формално није начелник одељења, он заправо руководи, координира политичким извештајима и председава политичким саветима званим политичка читања.
Конзуларна представништва, са неким изузецима, на Балкану имају мањи значај за доношење политичких одлука, него што је то у то доба пракса у осталим европским земљама. Конзуларна питања првобитно су била у надлежности Министарства трговине, основаног 1848. године, са изузетком оријенталних административних и конзуларних питања. Када је 1859. године ово министарство распуштено, конзуларна питања прелазе у домен Министарства спољних послова. Од 1859. године именује се начелник конзуларног одељења, који истовремено руководи и Одељењем за штампу, основаним 1860. Од свих конзулата, само они на Оријенту (Orientkonsulate) остају у Политичком одсеку, при инстанци која се бави Балканом и Русијом. Надлежности које се тичу спољне трговине деле се између Министарства спољних послова и Министарства финансија. Међутим, конзуларни извештаји о трговачким питањима морају да се спроводе од посланстава прво у Министарство спољних послова, па одатле у Министарство финансија. Мада у случају хитних питања трговине конзули своје извештаје могу послати директно Министарству финансија, они то у пракси не раде, будући да су подређени министру спољних послова. Конзулати првенствено спадају у надлежност Министарства спољних послова због права која су додељена дипломатији, а тичу се успостављања трговачких односа са страним земљама, као и представљања трговачких интереса Монархије у иностранству. Почев од 1861, конзули такође директно информишу и Министарство трговине, а од 1867. године искључиво њега. У пракси, али не и правно, надлежност над конзуларним питањима поново добија Министарство трговине. Међутим, како према Ausgleich-y спољна трговина не спада у заједничке послове двају министарстава, конзуларна питања дефинитивно се враћају у ингеренцију Министарства спољних послова. Исто тако, право именовања конзула у иностранству искључиво је у компетенцији министра спољних послова. Конзули се ипак не смеју мешати у политичка питања, док је Министарство трговине одговорно за важне и практичне одлуке. Самим тим, постоји неусаглашеност између званичних овлашћења конзула и праксе у конзуларним односима. Аустроугарске дипломате не могу учествовати у креирању спољне политике, већ једино могу достављати информације. Заправо, њихова места у иностранству не дају им нимало простора за личне иницијативе. По правилу, дипломатски представници никада не покушавају да утичу на директиве које примају, чак ни у случајевима када нису сагласни са њима. Они искључиво делују као посредници, преговарачи. Према старој аустријској дипломатској традицији, дипломата мора да се уздржава од иницијатива које му нису поверене. Као резултат тога појављују се сјајни, стилски истанчани дипломатски извештаји, којима се свет и даље диви због посматрачког талента њихових аутора, те умешности у описивању и сагледавању ситуације, а који, међутим, не садрже никакву политичку иницијативу. Оно што се дипломатама дозвољавало, и што су радили, било је да стварају повољно мишљење о својој држави, како путем штампе, тако и у високим круговима у местима где су упућени. Њихове су функције, дакле, представничке: они учествују у салонским окупљањима, појављују се на прославама, у клубовима и представљају Монархију на сличним друштвеним скуповима.
Предност тог огромног организационог апарата огледа се у томе што је флексибилан. С једне стране, такав апарат представља инструмент помоћу којег министар може интервенисати у свим аспектима друштвеног живота који потенцијално утичу на међународне односе. С друге стране, лако се прилагођава променама у међународним односима, као и новим оријентацијама у спољној политици саме Монархије. У исти мах, такав апарат успешно се адаптира и на различите стилове и особености које у начину обављања послова сваки нови министар доноси. Премда је позиција министра спољних послова, и поред његових широких овлашћења, под сталном претњом, он располаже једном самодовољном структуром, независном и оспособљеном за самостално функционисање, без обзира на судбину самог министра. Ова административна машинерија може се похвалити изузетном организацијом, разрађеним системом поделе посла и добро координираном комуникацијом између различитих одељења Министарства, што омогућава одличан тимски рад.
Чиновници Министарства, радом на прикупљању информација, давањем предлога, израдом анализа, постепено добијају све значајнију улогу и почињу да утичу на курс политике. Захваљујући
прикупљању и тумачењу обавештења, пред њима се отвара могућност да манипулишу ставовима представника највиших друштвених кругова. Сви министри спољних послова, чак и најистакнутије личности међу њима, слушају мишљења својих саветника и дозвољавају им да утичу на њих. Као последица такве праксе, ови руководиоци постају трећи фактор у политици монархије, уз цара и министра спољних послова. Стога, запослени у Министарству спољних послова добијају важну политичку улогу. Њихова реч има тежину не само у оквиру те институције, већ и у свим политичким и друштвеним круговима. Сем тога, од почетка осамдесетих година, уобичајило се да цар сам чита извештаје, посебно оне који пристижу из Русије. Тако информација и мишљење дипломатског представника стиже директно до самог врха власти и утиче на узак круг доносилаца одлука. Чиновници Министарства имају врло висок статус, који друштво прихвата као нешто неспорно, чак и са одушевљењем, сматрајући да ови поседују изузетне квалитете, попут веома високог осећаја одговорности безусловне дискреције, изоштреног осећаја части, беспрекорних манира, неодољивог шарма, а сви они су оличени у синтагми умеће живљења – savoir vivre. Са своје стране, ови дипломатски чиновници сасвим су свесни своје друштвене улоге и, будући васпитани по мерилима тог друштва, у потпуности одобравају овакво колективно мишљење, уверени да им дата функција с правом следује. Постоји узајамни споразум између њих и околине у погледу чињенице да Министарство представља једно консолидовано друштво, које нити прихвата тзв. нове људе (homines novi), нити је спремно за промену свог класног статуса. Наиме, ради се о једној аристократској администрацији чији представници имају исто васпитање, образовање и стил живота, односно о институцији која традицији придаје много већи значај него самим личностима и у којој се не подстиче такмичарски дух и конкуренција, већ управо супротно: однос једнакости.
Министарство спољних послова је узгред и врло космополитски оријентисано, осим Аустријанаца, међу чиновницима има и представника из иностранства, рођених у мешаним, не једнонационалним браковима. Они често потичу са подручја Светог римског царства немачког народа, затим из Немачког савеза (Deutschen Bundes), из некадашњих аустријских провинција, Белгије и Италије, као и из Шпаније или Француске. Дакле, у Министарству има пуно рођачких односа и породичних веза, што је у другим управама чак и забрањено, разлике у професионалном рангу нису много наглашене, што је у другим административним структурама такође незамисливо. Једна од последица таквих прилика је осећај солидарности међу запосленима, њихово међусобно бодрење и потпомагање, али и генерисање конзервативних идеја. Такође, чиновници Министарства спољних послова не обазиру се ни на националне идеологије различитих народа из којих често и сами потичу. Међу њима нема ни немачких ни мађарских националиста, већ су и једни и други хабзбуршки настројени. Постоје јасни и константни утицаји различитих „лобија”, група које врше притисак унутар Министарства, али сви ти утицаји у складу су са идејом о јединственом царству. Пример за ово јесте утицај који у домену доношења одлука о спољној политици у Министарству имају официри. Они никада нису били у могућности да у потпуности господаре спољном политиком, али су, зависно од епохе, успевали да у различитој мери на њу утичу, на пример у антииталијанским и антисрпским тенденцијама балканске политике.
Од 1871. године не само да постоји боља координација између војних и дипломатских питања, него и Франц Јозеф доноси важне одлуке које се тичу спољне политике, консултујући се при том и са министром спољних послова и са официрима. Реч је о непосредном утицају, мада не званичном. Захваљујући идентичним коренима оба сталежа, дипломатског и официрског, постоје многи случајеви функционера са двема каријерама, и војном и дипломатском. Друга група која врши притисак и може се идентификовати јесте група чиновника који се баве финансијама, а циљ им је да утичу на то да Министарство води империјалистичку економску политику. Примери у овом смислу су иницијативе за изградњу железнице на Балкану, као и брига о албанској омладини у албанском семинару у Бечу. Међусобна зависност између спољне политике и привредних интереса прилично се јасно огледа у Еренталовој балканској политици. Намера је била да се преко Солунске луке оствари улаз аустроугарског финансијског капитала на Балкан и Блиски исток и отвори пут аустроугарској трговини у тим регионима. Министарство спољних послова такође обраћа пуно пажње на јавно мњење, с којим је у сталном односу путем блиске сарадње са штампом. Примера ради, постоје новине које Министарство у потпуности субвенционише као што је Die Presse, чије уредништво прилагођава званичним критеријумима Министарства.
Проблем различитих националности унутар државе Хабзбурговаца јесте константа у политици коју води Министарство спољних послова. На пример, њихова немачка политика у периоду 1849. –1866. године у тесној је вези са покушајем да се у унутрашњој политици постигне неко централистичко, а не федерално решење за државне и царске проблеме неоапсолутистичке епохе.
У периоду дуализма, Двојна алијанса (монархија) се види као начин да се спасе оно немачко (das Deutschentum) у монархији, што је у опасности од осталих националности. На активну политику на Балкану, такође, у извесној мери, утиче и жеља да се реши проблем Словена са југа, односно, да се спрече словенска сепаратистичка настојања. Из истог разлога, рат против Србије и Русије 1914. године неки називају превентивним ратом, чији је један од циљева елиминисати Србију као моћан фактор на Балкану и тако Јужне Словене лишити подршке.
Осим великог друштвеног престижа који уживају, чиновници Министарства спољних послова имају и високе плате и раде у одличним условима. Број запослених у овом министарству мањи је у односу на друга министарства, али оно, с друге стране, има већи број руководилаца од осталих институција тог типа. Специфичност овог министарства јесте да функционери у иностранству немају виша примања од оних који остају у земљи. Једно време су за рад у Министарству били неопходни високи лични приходи, који би запосленом омогућавали да годинама сам покрива трошкове боравка у иностранству. Дакле, аустријске дипломате често су могле рачунати само са сопственим приходима. Од овог правила изузети су једино амбасадори, који располажу великим новчаним средствима, добијеним од државе за репрезентацију, a при том имају и веома високе пензије.
Међутим, како све већи број аристократских породица временом сиромаши, смањује се и број оних које могу приуштити да за Државу у иностранству раде о сопственом трошку. Услед тога, по речима Хелмута Румплера, опада компетенција аустријских дипломата, те они више нису на тако високом нивоу и за свој позив су слабије припремљени. Упркос томе, током целог трајања Царства, Министарство спољних послова (као и војска) остаје сигурно уточиште, нарочито привлачно за један друштвени слој који се може окарактерисати као бирократија Монархије, а чија је улога, између осталог, интегративна. До краја се одржава слика о Министарству као ексклузивном клубу аристократа, премда већ деведесетих година у њега почињу да улазе људи другачијег друштвеног порекла. Према статистикама, међу чиновницима има много припадника буржоазије. Тако их 1847. године на високим позицијама има 28%, a 1918. године 44%. У министарству у Бечу, у периоду 1847–1897. године, 50% запослених чине припадници буржоазије, док их је 1918. године било 66%. Ова тенденција је још уочљивија у конзуларним питањима и Оријенталној академији, која је 1898. године претворена у Конзуларну академију. Уочљив је несклад између првобитне слике Министарства као аристократске институције и каснијег, све постојанијег присуства буржоазије у њему. Интересантне су и статистике које се односе на Немце. Тако, Монархија има 24% немачког становништва, док у Министарству спољних послова Немци чине 56%.
Дуговечност и опстајање поменуте слике Министарства упркос стварном стању, може се објаснити
неопходним преображајем менталитета његових чиновника. Кад једном уђу у Министарство, они морају превазићи менталитет свог порекла и заменити га солидарношћу према држави, послу, мисији спасавања Монархије као велике силе, те бити одани и одговорни једино Министарству и цару. Овакав чиновнички менталитет, својствен свим представницима Министарства и преношен с генерације на генерацију, обезбеђује континуитет, стабилност и опстанак ове установе. Тек са променом профила запослених наступају дубоке промене саме институције коју они представљају. У овом случају, посреди су промене које су уведене пред пад монархије. Може се рећи да од 1809. до 1918. године постоји континуитет у организацији Министарства. Административне промене које су предузимали различити министри у циљу обезбеђења максималне контроле спровођења њихове политике, нису корените промене, већ пре би се могло рећи козметичке. Оне обухватају стил рада, релативан значај различитих положаја, међу којима је и место самог министра, па чак и самог цара. Те промене неопходне су за постизање извесне прилагодљивости у администрацији, без које би функционисање саме институције било тешко. Ни доношење Ausgleich (на изненађење или не) не доводи до прекида у организацији Министарства.
За разумевање функције министра спољних послова треба испитати његове ингеренције и ексклузивна овлашћења на два плана: у односу на остале руководиоце и у односу на монарха. Ова неопходност проистиче из правно-политичког контекста саме државе Хабзбурговаца, која се у периоду 1848–1918. године налази на пола пута између апсолутистичке и уставне монархије, с једне стране, односно, између централизма и федерализма, са друге. Успех у очувању привидне равнотеже у таквим околностима увек је привремен и никад коначан, при чему она проузрокује сталне напетости на различитим нивоима државне власти. He чини се погрешном тврдња да се, због специфичне државне традиције и реалности куће Хабзбурговаца, сталне тензије тако одражавају на позицију министра спољних послова да га чине личношћу која је монарху неопходна ради спречавања конституционализма и федерализма, као и наметања апсолутизма. Увек када је конституционални систем настојао да умањи моћ Монарха, Франц Јозеф се све снажније борио за очување својих искључивих права у домену спољне политике. Намера му је била да Парламенту не призна право учествовања у спољној политици, сматрајући да је ова институција некомпетентна да представља мањине које другачије могу сагледавати три главне линије у спољној политици Монархије, то јест Немачку, Италију и Оријент. Франц Јозеф је био спреман да из корена уништи Министарство спољних послова, ако то буде неопходно, само да га у потпуности ослободи утицаја неке владе или скупштине. На тај начин долази до важне промене, услед које Министарство спољних послова није увек представљало централну институцију политике монархије.
Од оснивања министарстава у Хабзбуршком царству 1848. године, министар спољних послова био је државни чиновник највишег ранга, који у погледу овлашћења заузима друго место у држави, одмах иза монарха, као главног управитеља. Оваква позиција министра спољних послова јесте последица воље политичке елите да се не одрекне сопствене традиције у вршењу власти, него да је сачува у оквиру нових форми владе, наметнутих револуционарним и националистичким пропагандама. Тако се нова позиција министра спољних послова јавља као исход правног раскида са традицијом и он у погледу функција, пре свега представља наследника некадашњег канцелара. Биро канцелара у суштини је био место централизоване моћи, где су се спољна и унутрашња политика сматрале јединственом целином и њима је истовремено руководио један чиновник. Настојало се да се функција канцелара у новом Министарству спољних послова очува у улози министра, посебно у доба Метерниха. Он је управљао, између осталог и тајном канцеларијом Двора и државе (Geheimen Hof und Staatskanzelei) и од 1817. године носи назив ,,управника” (dirigirenden Minister). То значи да Државним уредом канцелара за разлику од осталих позиција на Двору, не управљају саветодавна тела, него лично и централизовано један сам министар који управља. Важно је указати да се такође ради о правном статуту који се од времена Кауница разликује од других позиција повезаних с Владом, редом, без колективног састава, без састанака савета и без гласања. Метерниху је такође додељена титула Државног канцелара (која се након Кауница није давала), чиме се додатно потврђује његова глобална политичка димензија, односно, са компетенцијама које се не односе само на оно што се тиче спољних послова. Овакво поступање у вођењу политике важило је целим током трајања Монархије, будући да је у складу са аустроугарским менталитетом, те је стога било постојано и врло се тешко могло елиминисати правним средствима, а и политичка елита била је уверена да је ово најбољи начин владавине, односно спровођења власти. Први уставни министар спољних послова, Феликс Фирст Шварценберг (1848–1852), именован је са циљем да наследи Метерниха, а у годинама његовог намештења та идеја се и остварује.
Кад се преноси у праксу, ова замисао има две варијанте, од којих је свака заснована на сопственој теорији и добро се оцртава у разумевању ствари и начину рада двеју најважнијих фигура у политичком апарату Хабзбуршке монархије тог доба, Метерниха и Шварценберга. Обојица воде спољну политику на основу истог глобалног и кохерентног концепта о политици државе, с тим што Метерних жели једног централизованог и заједничког министра искључиво као саветника монарха, при чему је заправо монарх тај који мора да доноси одлуке, док се Шварценберг бори за фигуру министра, која је довољно јака да он сам може доносити одлуке, уместо монарха. Функција министра спољних послова од свог оснивања до краја Монархије осцилује између ових двају полова. На првом месту, треба истаћи неформално признавање овог министра као саветника круне и првог међу министрима. To незванично признавање има практичну вредност и у складу је са правним нормама које министру спољних послова дају значајне могућности за деловање унутар државе, а не спадају у област спољне политике. Овоме би требало додати да је спољна политика у Хабзбуршкој монархији одувек имала прворазредни значај за државну политику у целини. Нико од осталих министара, чак ни министар војске, ни у једном тренутку нису имали ни приближан утицај у држави као што је случај са министром спољних послова.
Првобитно име Министарства спољних послова из 1848. године јесте Кућа спољних послова и послова Царског дома. Постоје разне званичне политичке функције које се, у зависности од тренутка, на различите начине комбинују, а најдуговечније међу њима су министар Двора и царске породице, први министар, председник Савета министара и канцелар царства. Тако све до 1918. године фигура министра спољних послова обједињује разне важне бирократске позиције, при чему он ужива лично поверење монарха и има значајну неформалну политичку власт. Ове додатне титуле и функције имају практичну вредност. Будући да истовремено представља и министра Царске куће (Двора), (Minister des Kaiserlichen Hauses), министар спољних послова задржава сву моћ упркос вишеструким реформама које се спроводе у периоду од 1848. до 1918. Године. Он заправо има две функције, али је по много чему важнија улога министра Царске куће, те се за њу може рећи да је приоритет, а не нешто што се обавља као секундарно задужење. Стога је функција министра спољних послова увек безбедна, чак и када је власт владе ограничена, јер је он у исто време и министар Царске куће.
Дужност министра Царске куће обухвата све што се тиче правно-државне позиције династије, очувања или увећавања породичних добара, брачних уговора, наслеђа, итд. Отуд је министар веома близак монарху и представља важну личност на Двору, иза које следе управник двора (Oberst hofmeister) и поглавари немачких принчевских кућа. Позиција министра Царске куће не само да формално омогућава првенство почасти, него је он увек и беспоговорно најблискији министар суверена, онај који је најближи Двору и има директан приступ цару, тачније његова комуникација са врховним владаром не одвија се посредством Кабинета канцелара. Министар спољних послова учествује у кореспонденцији између суверена и иностраних владара, затим у преговорима између Аустроугарске и Ватикана, као и у именовању бискупа, што представља искључиво право цара. Захваљујући свему томе, положај овог министра је посебно близак монарху и у исти мах му отвара врата у сфере политике које у значајној мери превазилазе његове компетенције. Министар спољних послова у погледу моћи налази се изнад Кабинета канцелара (Kabinetskanzlei), он је уједно и саветодавни орган који тумачи заједничку политику царства, а о њој коначно одлучује сам монарх.
Друга важна привилегија јесте да министар Царског дома нема одговорност ни према којој инстанци или особи осим самог владара, за разлику од осталих министара, укључујући и министра
спољних послова. Ова апсолутистичка тенденција опстала је и у уставној епохи, заслугом раније поменутог Шварценберга, који је министру спољних послова и његовим агентима обезбедио заиста јак положај, чак и у односу на самог монарха. Међутим, у односу према монарху, положај министра спољних послова показује нестабилност и слабост, пошто се налази у његовој милости. Из ове перспективе најбоље се може сагледати привидна противречност оличена у овој функцији: премда је био други функционер државе, министар спољних послова лако је, одлуком владара, могао бити лишен моћи и широких овлашћења. Тако је у годинама Шварценберговог наследника, Кибека (Kiibek), у доба када су се овлашћења свих министарстава изнова дефинисала и ограничавала и појачавала се контрола над њима, министар спољних послова био је сведен на обичног нотара, a монарх постао онај ко својевољно доноси одлуке. Министар спољних послова једино је могао утицати на монарха тиме што му је припремао потребне информације. У оваквом контексту ограничавања функција министра спољних послова, спољна политика се, уместо да има функцију обједињујућег ентитета унутар државе и да координише њено деловање, претвара у засебан проблем, изолован од економске политике и војних питања, у односу на које је независна
и не усаглашава се са њима. He само да је спољна политика постала засебно питање, него и врло ексклузивна и тешко приступачна тема. Пре 1867. године, о спољној политици се није расправљало чак ни на Савету министара. Министри су се само обавештавали о већ донетим одлукама, али никако нису смели учествовати у њиховој припреми, нити о њима расправљати. Оваква пракса у време Буола (Buol) логично доводи до успостављања такозваних тајних саветовања или специјалних саветовања, која представљају праву независну институцију, мада потпуно незваничну, која опстаје до краја монархије. Премда наизглед противречан, термин незванична институција у овом случају не доводи до апсурда, него помаже да се истакну сложени односи унутар државе. Посреди су специфични, назовимо их тако, облици владавине, који настају као исход сукоба између виших слојева власти, оданих апсолутизму, с једне стране, и кругова удаљенијих од центра државне власти, оданих уставним захтевима, с друге стране.
Специјалне конференције одржаване су у најстрожој тајности, без икакве одговорности или јавне контроле, с циљем доношења најважнијих одлука које су се тицале политике царства. Састанци нису били нормирани у погледу учесталости, као ни у погледу учесника или садржаја. Председавајући на конференцијама био је сам монарх, који је и бирао учеснике. Обично су то политичари на власти, међу којима су надвојводе, Erzherzogs, председник државног савета, старешине војске и неки министри. Конференције су одржаване по вољи монарха, а влада је имала обавезу да прихвати његове одлуке о спољној политици. После 1867. године учесници конференције називају се царском или дворском партијом, а привремено и војном партијом. Овај тим заправо је представљао саветодавну групу у потпуно неоапсолутистичком смислу. Она је омогућавала Францу Јозефу да води своју политику упркос реформама које су се кретале у правцу уставности, а којима је приморан прибећи услед тренутно неповољних околности.
Војна катастрофа из 1859. учинила је да уставност поново надвлада апсолутизам, чиме је положај министра спољних послова рехабилитован. Такође, због немачке политике према Монархији у том периоду (до 1866), Министарство спољних послова опет добија надмоћну улогу из времена свог оснивања и подређене су му области економије и устава, као и културне политике. Међутим, саме
личности министара тог доба омогућавају Францу Јозефу да изнова успостави равнотежу између унутрашње и спољне политике, при чему се ипак тежи томе да монарх поново надвлада министра
спољних послова. Ова тенденција најснажније долази до изражаја у време владавине Голуховског, када он заправо више није био једини одговоран за политичке одлуке, него у ствари подређен Францу Јозефу, који управља посредством различитих институција. Министар спољних послова реституише се као премијер, али будући да ова реституција због Мађарске није смела бити јавна, одржавала се само у пракси. Апсолутизам се поново декларише као владајуће начело. Те 1861. године већ су јасни циљеви Ausgleich-а: договор између императора Аустрије и Мађарске, утемељен на одржавању апсолутизма у областима које ће се касније дефинисати као заједничка питања (gemeinsame Angelegenheiten) и од којих је спољна политика најбитнија, важнија чак и од војних питања. Договор је био могућ захваљујући обостраном уважавању неких ширих принципа. Када су ови принципи коначно прихваћени, требало је преговарати о њиховој примени. Тада у први план долазе различита схватања садржине прихваћених начела на различитим странама и појављују се проблеми. Што се спољне политике тиче, основна разлика је у схватању појма царства. Према Мађарима, аустроугарска спољна политика не може се схватити као спољна политика заједничког аустроугарског царства; министар спољних послова је, како сматрају, само заједнички представник двеју дугорочно уједињених држава. Спољна политика се стога мора водити у складу са схватањем и уз прихватање обеју страна. Како Аустријанци посматрају
двојно царство? По њиховом схватању, заједничка спољна политика односи се на заједничко царство, тј. на заједничко државно тело. Због тога говоре о једној аустроугарској монархији, а такође и о два дела једне империје. Ипак, неоспорно је да уз помоћ Ausgleich-a Франц Јозеф постиже више него што губи, пре свега спасавајући оне централне манифестације моћи свог положаја као суверена, које се од 1861. доводе у питање.
У овом настојању да се ствари одрже у пређашњем стању, а да се заправо стекне привидан утисак да се све променило, свака од три поменуте стране играла је једну званичну улогу намењену јавности, као и једну незваничну, усмерену на одбрану својих интереса, у складу са сопственим схватањем. С тим у вези, неопходно је појаснити одлике мађарске опозиције. Наиме, можемо разликовати две врсте становишта, односно, две струје унутар мађарске стране. Једна је званична, заступљена у јавном простору, и за њу је карактеристично неслагање са царством, а друга незванична, присутна у највишим слојевима мађарских органа владе, и она стреми договору са аустријском страном. Елита на власти сматрала је да је прави интерес Мађарске једна заједничка држава, а не две, и зато њени представници упућују званичне протесте, док им је опозиција обично неусаглашена. Осим тога, захтеви мађарске опозиције често се поклапају са намерама Франца Јозефа, који је постепено губио интересовање за једног царског министра и бивао задовољан чињеницом да се заправо он лично бави спољном политиком. Оно што је Мађарска заиста желела, али никада није остварила, било је да се у спољној политици Монархије довољно узимају у обзир мађарски интереси. Овај циљ Мађарске министар спољних послова искористио је како би својој функцији обезбедио позицију незваничног, неформалног центра власти целе монархије. Управо из ове перспективе треба посматрати достигнућа Мађара у области спољне политике да би се релативизовали формални и само привидно недвосмислени успеси. Овде је такође неопходно имати у виду не само полемику за и против царске политике, него и касније тензије између Беча и Будимпеште због покушаја Беча да озакони остатке царске идеје.
Једну битну контроверзу чини схватање Ausgleich-а на двема странама, чије се практично решење нама чини као најбољи пример примене новог споразума, а односи се на одговорност министра спољних послова пред оба Парламента. Мађари инсистирају на учествовању Парламента у доношењу одлука које се гичу међународних уговора. Аустријанци пак сматрају да је само формално одобрење Парламента довољно како би неки већ потписани међународни уговор био важећи. Међутим, да би се добила сагласност Парламената, биле су предвиђене две Делегације, осмишљене као комитети, тј. као скупштински одбори. Ове две Делегације заправо су биле законски орган за две државне групе: пред њима се позивају на одговорност министри трију заједничких министарстава – спољних послова, војске и финансија. Међутим, никада у реалности није донет неки закон који би регулисао поменуте одговорности. Премда у пракси министар спољних послова информише поменуте Делегације и подносе му се тзв. интерпелације, он заправо пред тим, назовимо их тако, скупштинским одборима, никада није сносио праву одговорност за своју политику. Делегације су све послове обављале писаним путем, што у ствари значи да су се разлике у мишљењу између мађарске и аустријске Делегације могле разјаснити само разменом бележака, и то у продуженом временском периоду, када проблеми више нису актуелни, па се то у пракси и не ради јер нема смисла. Представници одани заједничкој влади увек су у Делегацијама имали већину, те су њихове одлуке по правилу биле у корист те владе. Дакле, министар спољних послова имао је неограничене могућности да реализује сваку замисао. Делегације нису представљале никакву препреку. Иако је требало да делују као противтежа двема аутономним владама, оне у стварности представљају скупштину која лоше ради, атрофира, те сталним прекидима у раду и неуспесима, ослобађа суверена и заједничког министра парламентарних ограничења. Како Делегације нису у бити биле противтежа Скупштине, омогућавале су да се Монархијом, наизглед модерном, управља на апсолутистички начин. Отуда се чини да је тако сложена институција Делегација заправо и осмишљена с циљем да не функционише, како би спољна и царска политика измицале било каквој контроли. На другој страни, Франц Јозеф наставља са инсистирањем да искључиво сам води спољну политику, не пропуштајући прилику да ресорном министру прави непријатности. Тек када су силе које су се залагале за децентрализацију почеле да односе превагу, тражио је да се позиција министра учврсти, настојећи да га учини савезником у сталној борби за очување јединства државе. У том тренутку, Фрања Јосиф позива саксонског барона Фридриха Фердинанда фон Бојста (Friedrich Ferdinand von Beust) да заузме место министра спољних послова. Његово именовање истовремено је означавало гест лојалности према савезничком саксонском краљу, као и покушај да се најбољим средствима настави вођење немачке политике. Поверен му је задатак вођења спољне политике као јединствене царске политике, те се стога од њега очекивало залагање за увећање и јачање својих овлашћења.
Бојст је заузео свој положај током преговора између Беча и Будимпеште, чији је основни циљ био да се царство ојача унутрашњим реформама, тако да оно у иностранству опет почне деловати као
велика сила, посебно у Немачкој и на Балкану. Као и његов претходник Шварценберг, Бојст покушава да преко Министарства спољних послова усагласи унутрашњу и спољну политику. У једном прелазном периоду, пре него што ће заузети положај министра спољних послова, био је министар унутрашњих дела, правде и полиције. Почев од 1. фебруара 1867. године, Бојст је био премијер и на тој функцији водио је преговоре с Мађарском, наметнувши током њих коначне одлуке које су биле у складу са царским декретом упућеним бечком парламенту крајем децембра
1867. године. Након што је престао да обавља функцију премијера, настоји да придобије Пољаке, подржавајући њихове планове о аутономији, a 1869. покушава исто и с вођом чешке националистичке партије, ради правног споразума типа Ausgleich за Бохемију. Дана 12. новембра 1866. већ је примио дужност министра спољних послова Царске куће, чиме му је признато место првог међу једнакима. Двадесет трећег јуна 1867. Бојст бива именован за царског канцелара, задржавајући истовремено и место министра Царског двора и спољних послова, а такође се подвлачи и да је он председник Министарског савета (Vorsitzender des Minister rates). Према његовим речима, дужност царског канцелара није једино да буде посредник између Аустрије и Мађарске, већ он за њих мора представљати и заједничку владину институцију. Наиме, Бојст искрено жели да релативизује Ausgleich, не само зато што је с политичке тачке гледишта близак немачким централистима, него и зато што је убеђен да је заједничка институција неопходност и да има практичну вредност. Још је током претходних преговора и припрема за оне коначне, који су се тицали чланова Ausgleich-а, постала очита једна практична одлука. Према њој, министар спољних послова де јуре није био представљен као царски министар, али је де факто деловао као такав. Остаје уверење о нужности постојања јединственог министра, који ће обједињеном политиком осигурати опстанак царства, делујући као његов канцелар. На том уверењу заснивају се и основне политичке идеје грофа Густава Калнокија, који заузима Бојстово место.
Калноки је био уверен да Аустроугарска монархија, опстанка ради, мора водити политику велике силе: будући да обухвата разнородне делове, она их мора ујединити и покренути једном заједничком идејом; у противном долази до стагнације, што лако може довести и до распада државе. Ова врста политике једне велике, моћне силе могућа је само уколико постоји централизована управа, односно јединствен царски министар. Фрања Јосип такође инсистира на томе да само круна може бирати министра спољних послова, без мешања двају првих министара. Мађарска, међутим, инсистира на сопственој надлежности у међународним уговорима о трговини. Министри спољних послова Монархије жустро се боре против тога, такође из практичних разлога: због трговинских уговора, пре свега са државама Источне Европе, које су заинтересоване за сарадњу са уједињеном Монархијом, а не са неким од њених делова. Други разлог њихове борбе лежи у тежњи да се избегну евентуална преиспитивања ваљаности одлука Берлинског конгреса.
Коначно, долази до тога да су дефинисана три типа међународних односа унутар Монархије: прагматично-заједнички (pragmatisch-gemeinsame) као што су мировни споразуми, Хашка конвенција итд; затим, питања о којима се заједнички преговора (paktiert-gemeinsame), као на пример сви економски уговори који важе за обе земље; најзад, ту су и аутономна (autonome) инострана питања, као што су споразуми о пошти, телеграфу, железници, правној помоћи, итд. На овај начин министар спољних послова лишава се надлежности усаглашене ради спровођења унутрашње политике обеју земаља. Такође, постиже се и то да царска дипломатија
постане израз воље обе државе. Од тог тренутка остварује се непосредна сарадња двеју влада на конфигурисању спољне политике, а та сарадња потврђена је за дипломатију и правно утврђена за спољну трговину и остале иностране послове.
Тако су наизглед, али и са званичног становишта, у погледу задужења, министри спољних послова током последњих десет година Хабзбуршке монархије били само сенке онога што је осмислио
Шварценберг, а покушао да спроведе Бојст. У пракси је, међутим, упркос званичним ограничењима, министар спољних послова и даље, као и у претходна доба, имао централну улогу као царски министар. Ова позиција није сасвим јасна, што ће је учинити предметом
даље дебате, а према неким истраживачима, и једним од разлога који ће допринети унутрашњој декаденцији државне моћи и онемогућити флексибилност у спољној политици Двојне монархије.
Поставља се, наиме, питање шта су биле иницијалне дужности министра спољних послова, односно, које су му компетенције према Ausgleich-у? С једне стране, он не може бити објекат деловања појединачних политичких фактора ниједне од двеју држава, а с друге стране, нема право да утиче на управу и законодавство. Сходно томе, министар спољних послова искључен је из скупштинског живота и на њега не утичу парламентарни покрети. Он нема ни обавезу ни право учешћа на скупштинским седницама – како активно, тако ни пасивно. Услед тога, за важне одлуке у спољној политици парламентарци често дознају из штампе, а и сам министар на тај начин се обавештава о скупштинским одлукама, и то само у случајевима када га ова питања занимају. С друге стране, министру спољних послова упорно се препоручује да буде информисан о политичком животу оба дела Монархије, пошто су у његове надлежности укључена и питања која се морају усаглашавати између двеју влада. Према надлежностима из Ausgleich-а, министар се бави питањима која се истовремено односе на обе стране, док она која се тичу само једне од њих не спадају у заједничке надлежности. Заправо, само је једну сведену област спољне политике, коју такође можемо назвати „царском дипломатијом”, могуће сврстати у питања о којима се заједнички преговара. Исто тако, министар спољних послова је надлежан као последња инстанца за конзуларна питања, о којима је такође неопходно преговарати и са министром трговине. Ова два министра морају постићи договор како би дали упутства конзулима; они пак шаљу своје извештаје трима министарствима; када је реч о заједничким питања, „прагматичним” и оним о којима се преговара, министар спољних послова наступа као адвокат, тј. бранилац уније између Аустрије и Мађарске. У стварности је посреди вештачка конструкција, која није изнад државе, већ по страни, те обезбеђује да спољна политика у двојном систему остане искључиво унутар сфере монарха. Нов правни положај министра спољних послова према Ausgleich-y остаје на снази све до краја монархије. Двојни систем располаже механизмима који министра спољних послова могу онемогућити у спровођењу одлука или, у најмању руку могу учинити да се осети неугодно. Положај министра је несигуран – његов избор одобравају министарски савети обеју земаља и он се налази између првих министара, независно од парламентарне сагласности. Самим тим, уколико један од ова два министра, које већина у његовој влади подржава, жели да га стави у тежак положај, он то може постићи, пошто министар спољних послова остаје без скупштинског ослонца и било какве врсте подршке. Између Беча и Будимпеште водила се борба за тумачење закона из оквира Ausgleich-а, и како се она заоштрава, тако је положај министра спољних послова бивао све неповољнији. Питања из домена спољне политике, као што су уговори о трговини и конзуларна питања, чине део тзв. „заједничких” питања и она морају бити у складу са заједничком економском политиком Аустрије и Мађарске. Законодавство везано за царину такође спада у питања о којима се преговара (paktierte), као о основним принципима, и то у одређеним временским размацима. Међутим, у низу питања која се тичу спољних послова и која нису лишена важности, две земље делају самостално. У аутономна питања спадају нпр. правна помоћ, пошта и телеграф, железнички споразуми, итд. Министар спољних послова одвојено се бави појединачним питањем сваке од двеју земаља, као што би се овлашћени представник бавио двема различитим фирмама. Налазио се на попришту исказивања различитих интереса. Што су се више неразјашњене тачке Ausgleich-а тумачиле у корист распада заједнице, спољна политика постајала је инертнија и утолико је министар морао бити обазривији. Међутим, када су се Мађари изјашњавали да не желе да и спољна политика буде заједничка, предлажући свог министра спољних послова, често су уједно репрезентовали и интересе самог Фрање Јосифа. Ausgleich представља најважнији прекид у историји правног положаја министра спољних послова Хабзбуршке монархије. Закони Ausgleich-a одају утисак потпуног урушавања функције министра спољних послова, наводећи све што излази из оквира његових могућности. Међутим, остаје отворено питање да ли је, у пракси, Ausgleich ограничио или заправо увећао моћ министра, мобилишући нека неуставна средства неоапсолутизма, међу којима су и тзв. „тајне конференције” – незванична институција која се све више утврђује и укорењује као незаобилазни начин вођења политике. Још једна засебна улога министра спољних послова, поред позиције министра царске куће, захваљујући којој је имао бројне привилегије, јесте функција у савету заједничких министарстава спољних послова, војске и финансија. У пракси, међутим, у раду тог савета учествују и премијери Аустрије и Мађарске, а њиме председава цар лично, за случај да буде важних питања о којима он сам мора донети одлуку. Још од Бојста уобичајио се такав однос министра спољних послова са двојицом првих министара, по коме је важна његова повезаност са унутрашњом политиком, али му закон не дозвољава интервенције у том домену. Било је такође и честих правно-државничких дискусија о положају Савета заједничких министара. С тим у вези, постигнут је договор да није у питању „савет заједничких министара” (gemeinsamen Ministerrat), него само „заједничке конференције министара”, (gemeinsame Ministerkonferenzen), али, посреди је само правно појашњење, које је превазиђено у пракси. Тако Ерентал не само да се поново бави питањем царског канцелара и „заједничке” царске владе, већ такође покушава да преиспита институцију Заједничког савета министара (Gemeinsamen Ministerrat). Од тог тренутка, Заједнички савет министара постаје одлучујућа инстанца спољне политике – тело чија су овлашћења изнад аустријских и мађарских ресорних министарстава, пре свега у домену доношења одлука и области деловања, тј. делокруга. Сем тога, реч је о влади која одговара једино монарху. Конзервативни дух који доминира овим министарством, у комбинацији са привилегованим местом које је имала заједничка бирократија, учинили су да целокупна спољна политика буде у надлежности монарха и министра спољних послова, те је стога у пракси немогуће на њу утицати или интервенисати у том домену. Ово је мишљење различитих особа које су биле на веома високим положајима у аустроугарској бирократији, укључујући и аутора ултиматума Србији из 1914. године, Александера Фрајхера фон Муслина. Према Карлу Ренеру, спољна политика задржава свој карактер пре свега дворске политике и политике Хабзбуршке куће. Катастрофалан развој спољне политике у периоду 1848–1918. појединци виде као последицу низа погрешних потеза у самом доношењу одлука, док други тврде да је узрок за то делатна неспособност управног апарата.
На основу правне ситуације и простора за деловање који је она пружала, било који од министара спољних послова у то време био је у могућности да води врло моћну политику. На изненађење, само је један од њих имао успеха у реализацији такве политике, док остали углавном нису били укључени. Недостајали су им програми и посвећеност. Заузимали су положај министра спољних послова, али су водили политику по наредби монарха, потајно желећи да буду разрешени дужности. Од Метерниха је спољна политика постала пасивна, претворивши се у политику мирења са неизбежним историјским током. Ово се такође односи и на случајеве када се покушавало спасти јединство царства, које се налазило у опасности и у реалности пропадало. Шварценбергова централноевропска политика представљала је тактичко средство да се Пруска приволи на поновну сарадњу са Бечом; Андрашијева политика савеза са Немачком осигурала је Ausgleich са међународног становишта, али је с друге стране онемогућила дугорочну слободу деловања монархије; такође, Еренталова политика на Балкану била је пре свега испровоцирана разлозима повезаним са унутрашњом политиком. Једино је монарх, сматрајући спољну политику сегментом сопствене сфере деловања, те стога сам бирајући министра, с циљем да он касније
спроводи његову вољу, био онај који озбиљно ограничава област деловања министра спољних послова. Ретки појединци који су се истакли као личности, какав је на пример био Шварценберг, позивани су да у одсудним тренуцима интервенишу у области везаној за унутрашња питања, те су касније бивали смењени са позиције на којој су се бавили спољном политиком.
Остави коментар