Odlučivanje u Savetu ministara EU-  stalna borba „velikih“ i „malih“ država članica

04/12/2017

Odlučivanje u Savetu ministara EU-  stalna borba „velikih“ i „malih“ država članica 

 

Autor: Jelena Todorović Lazić

Savet ministara EU je istovremeno međuvladina i nadnacionalna institucija. Njegova ambivalentna priroda privlači pažnju u nekoliko pravaca. Međuvladinom institucijom je čini to ko sve ulazi u njen sastav (predstavnici vlada država članica), dok se elementi nadnacionalnosti mogu najlakše uočiti u segmentu donošenja odluka – Savet može da donosi odluke kvalifikovanom većinom, a te odluke dužne su da primenjuju i one države koje nisu glasale za. Ukoliko se razradi ova ambivalentnost dalje se može govoriti i o istovremenoj prisutnosti nacionalnih i evropskih elemenata. Predstavnici država članica koji ulaze u sastav Saveta zastupaju nacionalne interese, dok je s druge strane Savet kolektivni organ koji treba da čuva interese Evropske unije. Istovremeno je zakonodavni i izvršni organ. Zakonodavni organ je u Uniji gde je centralni organ za donošenje odluka dok su njegovi članovi istovremeno u državama članicama predstavnici Vlade odnosno izvršne vlasti.

Savet ministara je kao institucija uspostavljena članom 146. Rimskog ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice. Za svaku od tri zajednice postojao je poseban organ sve do Ugovora o spajanju 1965. godine kada je konstituisan jedan Savet za sve tri zajednice. „Savet čine predstavnici država članica na ministarskom nivou koji su ovlašćeni da preuzimaju obaveze u ime svoje vlade“.

Države su u Savetu ministara predstavljene na tri nivoa: na nivou ministara (u sektorskim Savetima), šefova država i vlada (u slučaju Evropskog saveta) i na administrativnom nivou (u komitetima, radnim grupama i sekretarijatu). Savet nije organ sa stalnim sastavom poput ostalih institucija EU već se termin Savet koristi kao generički pojam koji obuhvata više formacija, odnosno sektora. Koji će od sektorskih Saveta zasedati, zavisi od teme na dnevnom redu. Broj sektorskih Saveta tokom godina je rastao paralelno sa širenjem nadležnosti tako da je krajem devedesetih godina prošlog veka njihov broj prešao dvadeset.

Među sektorskim Savetima ne postoji formalna hijerarhija, ali se u praksi može zapaziti da se na čelu nalazi Savet opštih poslova koji koordinira ostale sektorske Savete. S obzirom da ga čine ministri spoljnih poslova država članica, on ima najšire nadležnosti tako da su često osetljiva politička pitanja na njegovom dnevnom redu. Sastaje se jednom mesečno, a po potrebi i češće. Prema značaju sektora, mogu se izdvojiti još nekoliko sektorskih Saveta: Savet ministara ekonomije i finansija (EKOFIN) i Savet za poljoprivredu. Sastanci sektorskih Saveta imaju značaja ne samo kao forum za pregovaranje, već i kao arena za socijalizaciju ministara u smislu razmene iskustava sa ostalim ministrima koji imaju iste resore u nacionalnim vladama. Oni se kod kuće sreću sa sličnim problemima u vođenjima svojih ministarstava pa im razmena znanja i iskustava dobro dođe. Ministri se često sreću na neformalnim sastancima u pauzama za ručak, tokom vikenda, ali na njima nemaju pravo da donose odluke obavezujućeg karaktera. Ovi sastanci upravo podstiču socijalizaciju među ministrima, učvršćuju uzajamno poverenje, što olakšava radnu komunikaciju i postizanje dogovora u nekim budućim situacijama.

Od 2000. godine prisutna je tendencija smanjenja broja sektorskih Saveta kojih je u tom periodu bilo preko 20. Često se dešavalo da jedan ministar prisustvuje sednicama više različitih formacija Saveta. Prvo je njihov broj smanjen na 16, a zatim je na Samitu u Sevilji 2002. godine odlučeno da će postojati 9 formacija od kojih će neke imati nekoliko podformacija. To su: 1. Savet za opšte i spoljne poslove, 2. Savet za ekonomske i finansijske poslove, 3. Savet za saradnju u pravosuđu i unutrašnjim poslovima, 4. Savet za konkurenciju (unutrašnje tržište, industrija, istraživanje), 5. Savet za saobraćaj, telekomunikacije i energiju, 6. Savet za poljoprivredu i ribarstvo, 7. Savet za pitanja životne sredine, 8. Savet za obrazovanje, omladinu i kulturu, 9. Savet za socijalna pitanja, zaposlenost, zdravstvo i zaštitu potrošača.

Savet je ovlašćen da donosi odluke obavezujućeg karaktera–direktive, regulative i pojedinačne odluke, sam ili zajedno sa Evropskim parlamentom. Odlučivanje u Savetu ministara može biti jednoglasno, prostom većinom i kvalifikovanom većinom. Odluke koje se donesu kvalifikovanom većinom primenjuju i one države koje nisu glasale za njih. Upravo u tome se ogleda specifičnost odlučivanja u Savetu ministara. Kvalifikovana većina je godinama dobijala širu primenu i prema poslednjoj izmeni Osnivačkih ugovora, Ugovorom iz Lisabona, odlučivanje kvalifikovanom većinom postaje osnovni oblik odlučivanja. Još jedna specifičnost Ugovora iz Lisabona jeste ukidanje ponderisanih glasova – sve države članice imaće jednak broj glasova u Savetu ministara.

Princip opadajuće proporcionalnosti je korektivni princip kojim se favorizuju male države tako što one dobijaju više glasova nego što bi primenom direktne proporcije trebalo da dobiju. Velike države svakako dobijaju više glasova, ali je taj broj manji u odnosu na broj stanovnika koje one imaju. Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice predvideo je po 4 glasa za Nemačku, Francusku i Italiju, po 2 za Belgiju i Holandiju i 1 glas za Luksemburg. Ukupno je bilo 17 glasova, a prag za kvalifikovanu većinu iznosio je 12, odnosno 70.59% ukupnih glasova, dok je za blokirajuću manjinu trebalo da bude 6 glasova. Jedna velika država i Luksemburg nisu mogli da blokiraju donošenje odluka. Takođe, ni sve tri manje države nisu mogle da blokiraju pošto zajedno imaju samo 5 glasova. Procenat stanovnika potreban za kvalifikovanu većinu iznosio je 67%. Nakon prvog proširenja 1973. godine (Velika Britanija, Danska i Republika Irska), promenjen je broj ponderisanih glasova država članica i prag za kvalifikovanu većinu. Velika Britanija je dobila jednak broj glasova kao Francuska, Nemačka i Italija – po 10, Belgija i Holandija po 5, Danska i Irska po 3, pošto su prema broju stanovnika bile između srednjih država (Belgije i Holandije) i malih (Luksemburg), i na kraju Luksemburg – 2 glasa. Ukupan broj glasova uvećan je na 58, dok je prag za kvalifikovanu većinu iznosio 42 glasa (72.41%). I u narednim proširenjima 1981. i 1986. Godine, za nove države Grčku, Španiju i Portugaliju primenjen je isti princip kao i za prvo proširenje – države su dobile onoliko glasova koliko su imale ostale države sa sličnim brojem stanovnika. Portugalija i Grčka dobile su po 5 glasova dok je Španija dobila 8 glasova pošto se sa svojih 40 miliona stanovnika našla između velike četvorke i srednjih država, mada je ipak bila bliža velikim državama što ilustruje 8 glasova u odnosu na njihovih 10. Španija se od tada bori da zadrži status „skoro velike“ države. Ona će to posebno činiti na međuvladinoj konferenciji u Nici, a Ugovor o Ustavu će čak biti doveden u pitanje zbog španskog odbijanja predloženog modela glasanja.

Treba istaći da broj glasova nije bio tako važan u periodu od nastanka Zajednica pa do kraja osamdesetih godina prošlog veka. Broj ponderisanih glasova dobija na značaju, zajedno sa pitanjem koliki treba da bude prag prilikom odlučivanja kvalifikovanom većinom tek nakon širenja primene kvalifikovane većine koje je usledilo nakon donošenja Jedinstvenog evropskog akta i Ugovora iz Mastrihta.

Ponderisani glasovi nisu menjani još od drugog proširenja 1973. godine. Nakon izvesnosti prijema tri nove članice Švedske, Finske i Austrije, u toku 1994. godine čuli su se jasni zahtevi Velike Britanije i Španije da se prag za blokirajuću manjinu poveća. Ulaskom ove tri države koje bi dobile redom sledeći broj glasova -Švedska 4, Austrija 4, Finska 3, prag za kvalifikovano odlučivanje bio bi 62 glasa (71.24%), dok bi blokirajuća manjina iznosila 26 glasova. Šest zemalja sa najmanjim brojem glasova nisu bile u prilici da budu blokirajuća manjina (19 glasova), dok su tri države od velike četvorke mogli da blokiraju donošenje odluka. Britanija i Španija su bile vođene svojim razlozima koji su se donekle razlikovali. Britanski premijer Džon Mejdžor želeo je da ubedi svoje stranačke kolege-euroskeptike kao i ostatak britanske javnosti da Britanija ovim proširenjem neće izgubiti moć blokiranja odluka, dok se Španija bojala da će je severne države nadglasati kada se bude odlučivalo o novcu za strukturne fondove čiji je ona značajan korisnik. Ostale države članice nisu bile raspoložene za menjanje pragova kvalifikovane većine i blokirajuće manjine. Grčko predsedništvo sazvalo je tim povodom Samit u Janjini gde je marta 1994. godine učinjen ustupak Španiji i Velikoj Britaniji tako što je dogovoren „kompromis iz Janjine“. „Kompromis iz Janjine“ podrazumeva da ukoliko se članice Saveta koje zajedno imaju između 23 i 25 glasova protive donošenju neke odluke, odluka se ne donosi već se diskusija o toj odluci nastavlja tokom „razumno“ dugog vremenskog perioda dok se ne pronađe rešenje.

Prilikom donošenja Ugovora iz Nice, kada je reč o reponderaciji glasova, poštovan je kriterijum populacije kao i prethodnih puta. Međutim, taj kriterijum nije u potpunosti ispoštovan pošto se desilo da države koje imaju približan broj stanovnika imaju različit broj glasova i obrnuto. Francuska se sve vreme borila da održi paritet sa Nemačkom u pogledu broja glasova što je na kraju i uspela, iako ima manji broj stanovnika za više od 20 miliona. Luksemburg i Malta imaju približan broj stanovnika, ali je Luksemburg dobio 4 glasa, a Malta 3. Ako posmatramo Luksemburg u odnosu na ostale države koje imaju po 4 glasa, može se zaključiti da jedino Kipar ima približno stanovnika, dok Slovenija i Letonija imaju 5, odnosno 6 puta više stanovnika od njega. Još jedan primer predstavlja poređenje između Rumunije i Holandije. Naime, Rumunija ima za 8 miliona više stanovnika od Holandije, a u broju glasova samo jedan više. Čini se da buduće države članice nisu imale jednak tretman sa „starim“ pa da otud proističu ove neravnomernosti. Da li je razlog tome možda prećutno razlikovanje država prema ekonomskoj moći, ne može se pouzdano tvrditi.

Kriterijum populacije, treći kriterijum ili „pomoćni“ kriterijum, kako se može kod nekih autora naći, uveden je na zahtev i u korist Nemačke. To je cena koju je EU morala da plati, budući da je Nemačka u premeravanju glasova, nakon iscrpljujućih pregovora, pristala da ima isti broj glasova kao i Francuska, Velika Britanija i Italija koje imaju daleko manje stanovnika od nje. Uključivanjem kriterijuma populacije među uslove za odlučivanje kvalifikovanom većinom, povećana je moć blokiranja odluka za Nemačku pošto ona zajedno sa dve velike države članice može blokirati odluku. Kako ispoštovati jednakost država ako se zna da su u istoriji evropskih integracija velike države bile te koje su bile „jednakije“ od drugih, s druge strane, kako napraviti sistem u kome su jednaki jedan građanin Malte i jedan građanin Nemačke kada je poznato da Nemačka ima 215 puta više stanovnika od Malte? Zato se mora napraviti takav sistem u kome će se naglasiti snaga velikih, a sa druge strane zaštititi male države od preglasavanja. Dobro poznata podela na velike i male države i ovde je bila očigledna. Međutim, veća je podela bila među samim velikim državama (Francuska, Nemačka na jednoj, Poljska i Španija na drugoj strani).

Prilikom izbora sistema glasanja, kao što je ranije pomenuto, vodilo se računa o tome da bude istovremeno ispoštovan i legitimitet država članica i legitimitet građana s obzirom da je više puta naglašeno da je EU unija država i unija građana. Ova „dilema legitimiteta“ nalazila se u sedištu rasprave o izboru modela glasanja u Savetu ministara. Od 1958-2004. godine bilo je lako pomiriti ova dva legitimiteta zato što je bio relativno mali broj država članica, a pored toga odnos velikih i malih država bio je 5-10. Sada se struktura Unije značajno menja pošto od 10 država koje od 2004. godine postaju članice, samo jedna se može svrstati u kategoriju velikih (Poljska), dok se broj malih država uvećava duplo. Imajući u vidu ogromne razlike u broju stanovnika, teško je dogovoriti prag populacije koji odgovara svima. Npr. velikih šest država u EU27 imaju skoro 70% od ukupne populacije Unije, dok najmanjih 11 (države koje imaju manje od 5 miliona stanovnika) ima svega 5% populacije Unije.

Prema članu 24. Ugovora o Ustavu, za usvajanje zakonodavne odluke potrebno je da glasa 55% država članica i 65% stanovništva Unije. Kako bi se ograničila moć blokiranja odluka velikih država, propisano je da blokirajuća manjina mora imati najmanje 4 države članice. Ovo ograničenje je uvedeno zbog Nemačke pošto bi ona sa još dve velike države mogla da blokira donošenje odluka. Postoji još jedan razlog za uvođenje ovog pravila, a to je koalicija od tri člana koja se protivila ratu u Iraku (Nemačka, Francuska i Belgija). Ugovorom o Ustavu konačno je narušen paritet članica francusko-nemačke ose jer je Nemačka dobila gotovo trećinu više glasačke moći od Francuske. Tako Francuska postaje mlađi partner u ovoj koaliciji. S druge strane, prema svim pokazateljima, Nemačka je i ranije zasluživala veću glasačku snagu (i po broju stanovnika i po ekonomskim pokazateljima). Poljska je nakon dugog ubeđivanja pristala na formulu dvostruke većine prilikom potpisivanja Ugovora o Ustavu.

Lisabonski ugovor propisuje da će kvalifikovana većina na predlog Komisije od 1. novembra 2014. godine iznositi najmanje 55% država članica, uključujući da glasa 15 njih i 65% stanovništva EU, dok blokirajuća manjina iznosi minimum 4 države članice.

Kada je reč o jednakosti, samo na prvi pogled se ukida ponderacija u smislu da države više nemaju različit broj glasova, već se one tretiraju jednako tako što svaka država ima jedan glas. Ono što nije tako očito jeste da zahvaljujući dominantno postavljenom kriterijumu stanovništva, broj glasova koje država ima zavisi od njenog udela u ukupnom stanovništvu EU.

Savet je razvio i neformalne norme koje imaju sve veći uticaj na donošenje odluka (odlučivanje konsezusom). „Luksemburški kompromis“ koji je doveo Evropske zajednice u višegodišnji period stagnacije posledica je nepoštovanja formalnih pravila. Naime, oblast u kojoj je primarno predviđeno odlučivanje kvalifikovanom većinom jeste poljoprivreda. Poljoprivreda je istovremeno i oblast koja je izazvala prvi veliki zastoj odnosno diskontinuitet u istoriji evropske integracije. Naime, Francuska je odbijala da prihvati uvođenje kvalifikovanog odlučivanja u oblast poljoprivrede i 1965. godine izazvala krizu prazne stolice u Zajednicama. Argumenti Francuske bili su dvostruki: udeo poljoprivrede u ukupnoj proizvodnji Francuske je ogroman, s tim u vezi postoji i jak poljoprivredni lobi, dok je sa druge strane razlog bio isključivo politički. Ideološki stavovi Šarla de Gola prema evropskoj integraciji nisu bili naklonjeni jačanju nadnacionalnog elementa u Evropskim zajednicama. On je više bio pristalica međuvladine saradnje uz očuvanje suverenosti država članica. Imajući u vidu njegove stavove, ne iznenađuje to što se usprotivio predlogu Komisije da se poljoprivredna politika finansira iz sopstvenih sredstava, a ne više doprinosima država članica. De Gol je 1. jula 1965. godine rešio da Francuska delegacija ne učestvuje na sednicama Saveta. Njeno sedmomesečno neučestvovanje, sve do januara 1966. godine, poznato je u istoriji evropskih integracija kao politika prazne stolice koja je završena „Luksemburškim kompromisom“. U sporazumu šestorice se utvrđuje da u slučaju postojanja „izuzetno važnih interesa“ neke države, rasprava će se voditi do postizanja konsenzusa. Prevedeno na običan jezik, Francuska se ovim sporazumom izborila da jednoglasnost ostane dominantan oblik odlučivanja i time je uklonila svoj strah da u slučaju prelaska na kvalifikovano odlučivanje ona može biti nadglasana.

Nakon 1994. godine podaci o glasanju u Savetu postaju javni pa se njihovom analizom došlo do zaključka da se glasanje retko dešava, čak i kada je predviđeno. Dakle, na osnovu podataka koje je Savet objavio „između 1994. i 2002. godine čak 81% odluka donet je konsenzusom bez formalnog glasanja“. Postoji nekoliko objašnjenja. Prvo se zasniva na direktnom uticaju Luksemburškog kompromisa. Godinama nakon Luksemburškog kompromisa države članice su vodile duge pregovore prilikom donošenja odluka, dok se ne bi sve države složile sa predlogom. Takva višegodišnja praksa je uticala na to da i nakon uvođenja kvalifikovane većine, države članice češće odlučuju bez formalnog glasanja. Mnoge države ne žele da budu nadglasane. Ukoliko se više puta nađu u poziciji da budu u manjini koja nije dovoljna za blokiranje odluka, postoji opasnost da država bude izolovana. Drugo objašnjenje tolikog korišćenja neformalne institucije konsenzusa jeste da ukoliko se odluke donesu na temelju konsenzusa, može se obezbediti veća stabilnost zajednice. Takve odluke će se lakše sprovoditi u praksi s obzirom da je oko njih postignuta široka saglasnost.

Kultura odlučivanja konsenzusom je rezultat višedecenijske prakse pregovaranja. To znači da se pregovori odvijaju u ustaljenom okviru gde je uzajamno poverenje među pregovaračima veliko, a njihovi stavovi prema svim pitanjima dobro poznati s obzirom na učestalost susreta među njima. Sve navedeno olakšava pregovaranje među državama članicama. Odavno je poznato da pregovaranje u okviru Saveta ima oblik cenjkanja. Primena principa „nešto za nešto“ je suštinska karakteristika tog cenjkanja. Država članica koja se protivi nekoj odluci prihvatiće odluku ako joj ostale članice obećaju da će podržati neku drugu odluku koja je na dnevnom redu, a koja je njoj važna (npr. Nemačka će podržati francuski predlog u oblasti poljoprivrede koja je njoj od vitalnog interesa ukoliko Francuska podrži nemački predlog za kompletiranjem unutrašnjeg tržišta). Koliko je razvijen i efikasan ovakav način pregovaranja odnosno cenjkanja, govori i činjenica da je postalo uobičajeno da se na taj način vode pregovori i na međuvladinim konferencijama na kojima se vrše revizije Osnivačkih ugovora.

Najčešće glasaju protiv jedna ili dve države. Između 1994. i 1998. godine 16% slučajeva protiv su bile jedna ili dve države, dok se u samo 2% slučajeva desilo da protiv budu tri i više država. Polovina takvih odluka pripada oblasti poljoprivrede, a države koje najčešće glasaju protiv jesu Danska (4 puta glasala negativno kada je bilo reči o poljoprivredi, ukupno 12 puta glasala protiv), Nemačka (3 puta u oblasti poljoprivrede, 10 puta ukupno), Holandija (3 puta u oblasti poljoprivrede, ukupno 10 puta) i Velika Britanija (4 puta u oblasti poljoprivrede, ukupno 7 puta). Podaci se nisu menjali značajno ni narednih godina, osim što su se grupi država koje najčešće glasaju protiv pridružile Švedska i Italija.

Najčešće negativno glasaju među velikim državama Nemačka, Velika Britanija i Italija, dok su od manjih na toj listi Danska, Švedska i Holandija. Oblasti u kojima ima najveći broj negativnih glasova su ubedljivo poljoprivreda, zaštita životne sredine, ribarstvo, unutrašnje tržište. Nakon proširenja 2004. godine nije se značajno izmenio spisak država niti oblasti sa najvećim brojem negativnih glasova. Jedino je novina da se Španija pridružila grupi velikih sa većim brojem negativnih glasova, a od novih članica tu je jedino Poljska. Nove oblasti u kojima se povećao broj negativnih glasova jesu pravosuđe i unutrašnji poslovi, zapošljavanje i socijalna pitanja. Brojni su razlozi zbog kojih jedna država glasa negativno. Jedan od važnih jeste činjenica u kolikoj meri je država evroskeptična. Evroskepticizam kao izraz kritičkog diskursa prema Evropi nije od početka evropskih integracija bio tako izražen kao što je danas.  Uticaj ekonomskog faktora se ogleda u tome da li je neka država neto platiša ili primalac u Evropskoj uniji. Logično je da države koje su najveći neto davaoci češće glasaju protiv neke odluke pošto to znači novo opterećenje za njihov budžet i suprotno. Zato ne čudi visoko pozicionirana Nemačka na listi država koje negativno glasaju, dok s druge strane, države koje su primaoci ređe glasaju protiv odluka većine koje se tiču obezbeđivanja dodatnih sredstava koje odlaze njima. Među državama koje su primaoci, a češće glasaju negativno, naročito nakon poslednjeg proširenja, ističe se Španija. Ona tako demonstrira nezadovoljstvo jer više novca za poljoprivredu ide novim članicama, posebno Poljskoj, a Španija je do tada navikla da ona bude ta kojoj idu veća sredstva iz poljoprivrednih fondova.

Svrha reformi sistema odlučivanja jeste upravo da se spreči blokada koju bi mogli da izazovu veto igrači, odnosno države članice koje su u manjini u slučaju procentualno nižeg praga za donošenje odluka kvalifikovanom većinom.  Treba imati na umu da je Evropska unija pre svega i suštinski ekonomska unija i da oni veto igrači sa većom ekonomskom moći određuju pravila koja idu njima u prilog, kako u ostalim institucijama tako i u Savetu. Dakle, prilikom postavljanja formalnih pravila vodi se računa, pre svega, o interesima ekonomski moćnih država članica. I sama borba oko raspodele glasova između velikih i malih država jeste u stvari borba da se zaštiti nacionalni interes jednih, odnosno drugih.

Ostavi komentar

Vaš komentar će biti proveren pre objavljivanja