Lobiranje u Briselu-uloga i značaj za kreiranje javnih politika

Lobiranje u Briselu-uloga i značaj za kreiranje javnih politika

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

Interesne organizacije najvažniji su neformalni akteri u procesu kreiranja evropskih politika. Može se reći da su nezaobilazni pratioci evropske integracije. Interesne grupe i interesne organizacije su ujedinjene u svojoj težnji da utiču na javnu politiku u svim demokratskim sistemima. Na početku procesa evropskih integracija, u Briselu je bio aktivan mali broj interesnih organizacija. Proces zaokruživanja jedinstvenog tržišta pratio je povećanje broja ekonomskih interesnih grupa. Da smo 2002. godine zavirili u Registar organizacija civilnog društva CONECCS (Konsultacije, Komisija i Civilno društvo), našli bismo 941 grupu na nivou EU, od čega  80% predstavljaju interes biznisa, a 20% su grupe koje predstavljaju javni interes.

Institucije EU ne kreiraju politiku u vakumu tako da su interesne grupe važne sa stanovišta povezivanja građana sa evropskim institucijama i stvaranja kanala za posredovanje među njima. Četiri karakteristike sistema EU čine je naročito pogodnim tlom za aktivnosti velikog broja interesnih grupa: „sistem je dinamičan, sistem je složen, sa horizontalnom i vertikalnom segmentacijom, krajnji cilj mu je konsenzus i sistem karakteriše demokratski deficit.“

Broj interesnih grupa varira između 3.500 i 4.000. Kada se uzme u obzir broj interesnih grupa, zaključuje se da je on u porastu tokom proteklih decenija. To nam govori da je EU postala važan kreator javnih politika u mnogim oblastima. Evropske trgovinske federacije su krovne organizacije koje predstavljaju specifičan tip industrije. Na primer, Evropski savet hemijske industrije predstavlja evropsku hemijsku industriju. NJeni članovi nisu samo na nivou nacionalnih organizacija (kao što je Udruženje mađarske hemijske industrije) već i pojedinačne hemijske kompanije (kao što su AkzoNobel i Procter and Gamble). Ova grupa uključuje i trgovinske saveze koji predstavljaju određenu profesiju, kao što je Stalni komitet evropskih lekara. Evropske trgovinske federacije čine oko 35% svih interesnih grupa EU.

Drugu po veličini interesnu grupu čine komercijalni konsultanti. Oni ne predstavljaju samo jednu vrsta interesa, dok sa manjim odnosno većim uspehom lobiraju u ime svojih klijenata. NJihovi klijenti mogu biti firme, nevladine organizacije pa sve do vladinih organizacija iz država članica. Angažovanje komercijalnih konsultanata je posebno korisno, u slučaju da klijenti ne žele da ulažu u otvaranje  kancelarije u Briselu. Oni čine oko 15% svih grupa za lobiranje u Briselu.

Pored toga što su članovi Evropske trgovinske federacije, velika preduzeća mogu lobirati samostalno. To im nudi mogućnost da koriste različite kanale uticaja na evropske institucije. Individualne kompanije čine oko 13% svih interesnih grupa u EU.

Nevladine organizacije ne predstavljaju industriju ili profesiju, već zastupaju interese od javnog značaja. Treba pomenuti Amnesty international (za ljudska prava) i Greenpeace (za životnu sredinu). Evropske nevladine organizacije imaju različite forme. Neki su pojedinačne organizacije koje rade na nivou EU (kao što je Greenpeace). Druge podsećaju na strukturu trgovinskih federacija, u kojima su zajedno nacionalne krovne organizacije i nevladine organizacije. Na primer, Organizacija evropskih udruženja u borbi protiv raka je zajedno sa Irskim društvom za borbu protiv raka. Nevladine organizacije predstavljaju oko 13% svih interesnih grupa.

Nacionalne poslovne organizacije i sindikati mogu nastupati samostalno, iako su često članovi Evropske trgovinske federacije. One to čine ukoliko smatraju da  njihovi interesi nisu dovoljno dobro zastupljeni u okviru Evropske trgovinske federacije. Ove organizacije predstavljaju oko 10% svih evropskih interesnih grupa.

Svoje predstavnike u Briselu imaju i regionalne i lokalne vlasti, kao što su španske autonomne pokrajine, veliki gradovi i Savet evropskih opština i regija (SEOR). Oni su glavni korisnici strukturnih fondova Evropske unije koji su zamišljeni tako da se finansijski podržavaju siromašnije regije u Evropi. Takođe, regionalne i lokalne samouprave često moraju da sprovode evropsko zakonodavstvo. Da bi obezbedile da se njihov glas čuje u kreiranju politika EU, mnoge regionalne i lokalne vlasti, otvorile su svoju kancelariju u Briselu. Oni čine oko 8% svih interesnih grupa EU.

Druge međunarodne organizacije mogu imati interes za ono što radi EU, a samim tim održavaju prisustvo u Briselu. Primeri uključuju Svetsku banku i Međunarodnu organizaciju za migracije. Ove interesne grupe pokrivaju samo 5% od ukupnog broja. Procentualno, najmanji broj interesnih grupa predstavljaju nezavisni istraživački centri (think tanks) – samo 1%. To su organizacije koje pokušavaju da iniciraju rasprave o pitanjima koje smatraju važnim, kroz studije, pisanje radova i organizovanje konferencija.

Lobiranje je postala važna aktivnost u EU. Procene broja individualnih lobista u Briselu kreću se u rasponu od 10.000 do 30.000. Procesi kreiranja politike na evropskom, nacionalnom i regionalnom nivou su usko povezani. U skladu sa tim, interesne grupe učestvuju manje ili više redovno u kreiranju politike. Jedna interesna grupa ili organizacija može biti predstavljena u Briselu na različite načine. One mogu lobirati direktno i samostalno u samom Briselu, mogu unajmiti komercijalnog konsultanta, ili preko nacionalne asocijacije odnosno Evropske federacije. Lobiranje može biti usmereno direktno na institucije EU ili se mogu ciljati nacionalne vlade. Postojanje brojnih kanala uticaja daje mogućnost organizacijama da dopru do evropskih institucija na različite načine i za različita pitanja koja se nalaze na evropskoj agendi. Interesne grupe znaju da lobiranje nije samo uticaj na kreiranje ili promenu javne politike, već i smanjenje iznenađenja, ukoliko su upoznati sa tim šta se dešava, mogu da se prilagode budućim odlukama.

Delovanje mnogobrojnih interesnih grupa na evropskom nivou ne predstavlja novinu. Može se reći da je to uobičajno u svakom političkom sistemu. Ono što varira od sistema do sistema jeste odnos između interesnih grupa i vlasti. Sa tim u vezi, možemo razlikovati dva modela: pluralistički i korporativistički. Korporativni model karakteriše ograničen broj interesnih grupa koje imaju privilegovan položaj u kreiranju politike. To znači da neke grupe imaju posebna prava, da budu konsultovane pre nego što je politika usvojena ili pak, da odobre određene politike. Primer za korporativni model je Austrija, ali treba pomenuti i Nemačku, Belgiju i skandinavske zemlje. U ovim državama glavni sindikati i udruženja poslodavaca imaju važnu ulogu u formulisanju i odobravanju socijalne i ekonomske politike. U pluralističkom sistemu postoje mnoge interesne grupe, od kojih nijedna nema privilegovani položaj u kreiranju politike. Kao rezultat toga, interesne grupe se kontinuirano bore za pristup donosiocima odluka.  Najbolji primeri pluralističkog modela predstavljanja interesa su SAD i Velika Britanija.

Za model interesnog predstavljanja na nivou EU može se reći da je pretežno pluralistički, budući da postoje interesne grupe, koje lako dobijaju pristup kreiranju politika EU, ali tu mogućnost dele sa mnogobrojnim drugim grupama. Međutim, postoje i elementi korporativizma. Prvi primer je Evropski ekonomski i socijalni komitet (EESK) čija je uloga da uključi društveno – ekonomske interesne grupe u kreiranje politike. U njemu su predstavljene organizacije poslodavaca i sindikata. U brojnim oblastima javnih politika, Komisija je dužna da traži od EESK mišljenje prilikom predstavljanja predloga. Drugi primer je Komitet regiona koji predstavlja interese lokalnih i regionalnih vlasti. Komitet regiona treba da bude konsultovan o predlozima koji potencijalno utiču na njihove članove. Ono što je značajno, jeste da se ove dve institucije konsultuju tek nakon objavljivanja predloga Komisije.

Sistem EU je u velikoj meri otvoren za interesne grupe i one imaju tendenciju da se koncentrišu na pitanja iz konkretne oblasti ili sektora industrije. Raznovrsnost interesnih grupa u EU je rezultat pokušaja Komisije da aktivno stimuliše nastanak i aktivnosti ovih grupa. Na godišnjem nivou, Komisija troši približno milijardu evra na podršku interesnim grupama na nivou EU. Za nju, to predstavlja način da se poveća legitimnost njenih inicijativa. Za Komisiju je važno ako može ostalim akterima javnih politika da pokaže da njen predlog podržava veliki broj interesnih grupa. Na taj način, ona daje nedvosmislenu prednost onim interesnim grupama koje su spremne da podrže njene zakonodavne inicijative. Stoga se može govoriti i o dizajniranom pluralizmu, koji se oblikuje u odnosu na sklonosti i finansijske podsticaje  Komisije.

Da bi interesne grupe uticale na kreiranje politika, one moraju da koriste određenu strategiju pri lobiranju. Treba razlikovati najmanje dve vrste strategija: unutrašnje i spoljašnje lobiranje. Unutrašnje lobiranje je strategija u kojoj interesne grupe nastoje da utiču na politiku kroz direktni kontakt sa kreatorima politike. Oni mogu da ih zovu telefonom, zakazuju sastanke kako bi razgovarali o određenim politikama, da odlaze na konsultacije sa Komisijom ili Parlamentom. Sa druge strane, interesna grupa može da pokuša da mobiliše javnost organizovanjem štrajkova i demonstracija, ili privlačenjem pažnje medija. Primer za to su protesti aktivista Greenpeace-a protiv lova na kitove, održani ispred brodova koji se koriste za lov.

Koju od ove dve strategije će grupa koristiti, zavisi od mnoštva faktora: koji im je cilj, kakva je organizacija grupe, koji interesi se nalaze u igri. Spoljašnje lobiranje najbolje funkcioniše kada je kreator odluke osetljiv na javno mnjenje. Na primer, izabrani političari više zavise od javnog mnjenja od državnih službenika, jer se oslanjaju na javno mnjenje prilikom reizbora. Dakle, ako interesna grupa želi da utiče na Parlament, korišćenjem spoljašnjeg lobiranja, veća je verovatnoća da će biti uspešna nego kada želi da utiče na Komisiju. Unutrašnje i spoljašnje lobiranje zahteva veoma različite veštine. Za prvu strategiju, grupa treba da uspostavi i održava kontakte sa donosiocima odluka, i da bude u mogućnosti da prikupi i prezentuje informacije o datoj oblasti. Za drugu strategiju, grupa treba da ima dovoljno veliku mrežu članova i volontera da organizuje velike događaje i da oni budu predstavljeni u medijima. Neka pitanja privlače veću pažnju javnosti od drugih. Npr. protest protiv predloga o računovodstvenim standardima bio bi manjih razmera u odnosu na protest protiv zagađenja u susedstvu ili zaštite radnih mesta. Interesne grupe koje predstavljaju preduzeća i industriju oslanjaju se mahom na unutrašnje lobiranje. Nasuprot tome, druge grupe koriste kombinaciju ove dve strategije. Sindikati organizuju demonstracije i štrajkove, ali i učestvuju u unutrašnjem lobiranju sa donosiocima odluka u institucijama EU. Unutrašnje lobiranje je mnogo prisutnije na nivou EU.

Kada interesne grupe koriste unutrašnju strategiju lobiranja, pred njima se nalazi izbor da li će lobirati na nivou EU (Komisija, Parlament), ili na nivou države članice ili oboje. Pored ovog izbora, interesne grupe, takođe, moraju da odluče da li će lobirati same ili će udružiti snage sa drugim grupama. Interesne grupe obično nastoje da formiraju široke koalicije – i u geografskom smislu (uključujući lobiranje u mnogim državama članicama) i funkcionalno (uključujući i različite grupe iz što je moguće više sektora).

Uticaj interesnih grupa u kreiranju politike zavisi od tri grupe faktora: karakteristika interesnih grupa, karakteristika političkog sistema, karakteristika pitanja koja su na dnevnom redu. Kako kaže Ričardson „lobiranje u EU će verovatno ostati pluralističko, nepredvidivo, ono koje favorizuje aktere koji mogu da pokrenu ideje i znanje kako bi izvršili pritisak na kreatore javnih politika, koji mogu praviti uspešne koalicije i koji mogu preformulisati svoje želje brzo i dosledno sa dugoročnim ciljevima organizacije“.

Kreiranje ekološke politike i interesne grupe

Na početku procesa kreiranja ekološke politike EU, Generalni direktorat obavlja konsultacije sa predstavnicima mnogih grana industrije. Oni igraju važnu ulogu u formulisanju ekoloških predloga budući da predstavljaju zajednice sa specifičnim interesima, oni šalju stručnjake koji mogu odgovoriti na detaljne tehničke sadržaje predloga ali i imaju interes u pregovorima s obzirom da su aktivno uključene u sprovođenje kasnijeg zakonodavstva i snose veliki deo direktnih troškova koji proizilaze iz tog predloga. Postoji nekoliko desetina industrijskih federacija sa sedištem u Briselu, ali i one koje imaju sedište u drugim delovima Unije. Među njima, najpoznatije su: Evropsko veće hemijske industrije, Evropska asocijacija za zaštitu useva, Unija nacionalnih dobavljača vode, Evropska asocijacija naftne industrije, Evropska asocijacija proizvođača automobila.

Sedam ekoloških NVO brojčano su najmasovnije organizacije koje zastupaju interese životne sredine na evropskom nivou: Evropska kancelarija za zaštitu životne sredine (European Environmental Bureau – EEB), Prijatelji Zemlje (Friends of Earth), Grinpis (Greenpeace), Svetski fond za prirodu (World Wildlife Fund for Nature – WWF), Mreža klimatske akcije (Climate Alliance Network – CAN), Evropska federacija za transport i životnu sredinu (Transport and Environment – T&E). Evropska kancelarija za zaštitu životne sredine ima najdužu istoriju u Briselu. Nastala je 1974. godine, a danas ima preko 132 organizacije u 24 države Evrope. Ostale organizacije su nastale kasnije i imaju značajno manji broj članova. Aktivnosti ovih organizacija uočljive su u fazi formulisanja politike. Tada deluju kao grupe za pritisak, grupe za mobilizaciju javnosti, ali i kao „think tanks“, nudeći ekspertizu i detaljne informacije o određenoj temi. Problem sa kojim se suočavaju organizacije je zajednička percepcija unutar i izvan Komisije da se tehnička stručnost NVO ne može meriti sa stručnošću predstavnika industrijskih grupa, i da im nedostaje sposobnost da razgovaraju o realnim troškovima konkretnih zakonodavnih rešenja.

Umesto zaključka

Videli smo da interesne grupe igraju važnu ulogu u kreiranju politike EU. Čak i ako nisu uvek uspešne u postizanju svojih ciljeva, ima mnogo situacija u kojima oni utiču na usvojene politike. Ovo pokreće očigledna pitanja demokratije. Na kraju krajeva, u demokratskom političkom sistemu, odluke bi idealno trebalo da odražavaju preferencije većine građana, a ne specifičnih interesa. Pored toga, donošenje odluka bi trebalo da bude manje ili više transparentno, tako da građani mogu da znaju kako i zašto je doneta odluka i da mogu da pozovu svoje izabrane predstavnike na odgovornost, ako se ne slažu. Lobiranje može ugroziti oba kvaliteta. Lobiranjem za određene interese, odluke mogu odstupiti od onoga što bi većina građana volela. Pored toga, lobiranje (posebno unutrašnje lobiranje) je skoro po prirodi neformalna aktivnost koja se odvija izvan javnosti. Kao rezultat toga, ona umanjuje transparentnost procesa donošenja odluka i otežava proceniti zašto i kako je doneta odluka. To, međutim, ne znači automatski da je lobiranje nedemokratska ili čak protiv demokratska aktivnost. U stvari, argument može da bude u korist lobiranja. Za početak, lobiranje može poboljšati kvalitet donošenja odluka davajući nove informacije i dodatne stavove kreatorima politika.

Često interesne grupe imaju dosta znanja o pitanju u kojem su angažovani. To znanje može doprineti kvalitetu razmišljanja u procesu kreiranja politike. Pored toga, lobiranje može dovesti do skretanja pažnje donosiocima politike na neka pitanja koja bi inače bila ignorisana. Nema razloga za pretpostavku da će, u odsustvu interesnih grupa i lobiranja, kreatori politike automatski raditi ono što je „u najboljem interesu“ građana ili što podržava većina njih. Promovisanjem alternativnih gledišta, interesne grupe mogu predstavljati stavove koje dele mnogi građani, ali se (još uvek) ne čuju u procesu donošenja politika. Međutim, sve ovo se oslanja presudno na dva uslova. Prvo, bez obzira da li lobiranje pomaže reprezentativnosti kreiranja politika, ono zavisi od ravnoteže između interesnih grupa. Ako je samo jedna interesna grupa zastupljena u procesu kreiranja politika, ishod će verovatno biti izuzetno pristrasan prema toj grupi. Ponekad se kaže da u Briselu, poslovni interesi igraju preveliku ulogu u poređenju sa drugim grupama (kao što su grupe za zaštitu životne sredine ili potrošača). Ako imamo u vidu broj grupa, ova tvrdnja svakako izgleda uverljivo. Kao što smo već videli, ogromna većina interesnih grupa iz EU predstavlja poslovne interese, što može dovesti do pristrasnosti u korist poslovnih orijentisanih politika. Istovremeno, istraživanje o uticaju interesnih grupa ukazuje na to da poslovni interesi imaju veći uticaj na američku politiku nego u EU, jer poslovni interesi imaju veću finansijsku potporu nego NVO, a novac igra veću ulogu u SAD-u nego u evropskim javnim politikama. Štaviše, Evropska komisija aktivno pokušava da podrži evropske nevladine organizacije kako bi stimulisala „jednake mogućnosti“ među interesima. Drugi uslov koji određuje da li lobiranje pomaže ili ugrožava demokratiju ima veze sa načinom na koji se lobiranje odvija. Za neke oblike lobiranja, kao što je davanje objektivnih informacija kako bi se istakle određene posledice predloženih politika, teško da se može pronaći kontraargument. Ovo postaje drugačije kada lobisti namerno iskrivljuju informacije ili studije kako bi obmanuli donosioce odluka.

Što se tiče transparentnosti, postoji i kontinuitet manje ili više otvorenih kontakata između interesnih grupa i kreatora politike na tajnim sastancima koji su namerno skriveni od javnosti. Stoga postoji kontinuum lobiranja, od onih aktivnosti koje ne štete i mogu stvarno pomoći u kreiranju demokratske politike prema aktivnostima koje ih podrivaju. Stoga je nemoguće suditi o lobiranju i interesnim grupama po sebi: mnogo zavisi od toga kako se vrši lobiranje. To je razlog zašto je bilo mnogo debata o pravilima i kodeksima ponašanja za lobiste. I Evropska komisija i Evropski parlament imaju registar interesnih grupa i individualnih lobista. Međutim, ovi registri ne pokazuju koje vrste kontakata zapravo se dešavaju između lobista i kreatora politike. Osim toga, registar Komisije je dobrovoljan, dok je registracija za Parlament potrebna samo ako lobista želi pristup zgradama Parlamenta. Bez obzira na mišljenje o lobiranju, ono je  sastavni deo političkog života. U EU, lobiranje je važna karakteristika njenog političkog procesa. Dakle, glavni preduslov za razumevanje politike EU uopšte jeste upravo i poznavanje koje interesne grupe su uključene i kako se lobiranje odvija.