Kreiranje javnih politika i proces pristupanja Evropskoj uniji

27/12/2017

KREIRANJE JAVNIH POLITIKA I PROCES PRISTUPANJA EVROPSKOJ UNIJI

 

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

 

Proces pristupanja Evropskoj uniji nedvosmisleno utiče na javne politike u državama koje imaju status kandidata za članstvo u evropskom klubu. Kraj Hladnog rata i pad berlinskog zida, označili su početak novog perioda u razvoju Evropske unije. Od tog trenutka, proširenje, koje je do tada bilo sporadičan događaj, počinje da predstavlja važan i kontinuiran politički proces koji je u godinama koje slede doveo do udvostručenja broja članica EU.

Jedan od koncepata koji služi kao pomoćno sredstvo u objašnjavanju domaćih promena koje se tokom procesa pristupanja dešavaju u državama kandidatima, jeste koncept evropeizacije. Države kandidati i potencijalni kandidati nemaju mogućnost koju imaju države članice da utiču na formulisanje javnih politika, već se njihova uloga ispoljava kroz preuzimanje zajedničkih tekovina – acquis communautaire i njegovu primenu u nacionalnom zakonodavstvu.

Javna politika nema jedinstvenu definiciju i pored velikog broja studija koje se bave ovom temom. Ona se odnosi na niz aktivnosti koje se sprovode u cilju rešavanja određenih društvenih problema.  Sve politike imaju za cilj rešavanje nekog javnog problema koji je prethodno definisan. Zato one predstavljaju odgovor političko – administrativnog sistema na društvenu realnost za koju se smatra da je treba promeniti. Uzmimo sledeće primere – porast stope nezaposlenosti i materijalne nesigurnosti nezaposlenih, mogu naterati državu da revidira svoja davanja za nezaposlene ili da preduzme mere koje bi revitalizovale tržište rada.

U kreiranju javnih politika učestvuju dve grupe aktera: formalni i neformalni. Formalni akteri učestvuju u kreiranju javne politike tako što im Ustav ili zakoni daju ovlašćenja da to čine. Institucije zakonodavne, izvršne i sudske vlasti su pravi predstavnici ove grupe. Neformalni akteri su oni koji učestvuju u procesu kreiranja politike bez formalnih ovlašćenja. Interesne grupe i mediji predstavnici su neformalnih aktera. Kompleksnost problema koji su predmet rešavanja zahteva učešće i posebnih interesnih grupa u vidu istraživačkih organizacija – tzv. think tanks koje koriste svoje stručne i analitičke kapacitete kako bi davale savete zakonodavcu o tome kako da neka politika bude bolja i efikasnija.

Pomenimo samo neke od instrumenata javnih politika koji se mogu koristiti pojedinačno ili u kombinaciji: zakoni i propisi; ekonomski instrumenti, uključujući i tržišne instrumente, poreze, takse. Uredba je jedna od najvažnijih instrumenata koji koriste vlade. Ona se može  definisati kao vladine intervencije kroz niz pravila kojima se reguliše dozvoljena i nedozvoljena aktivnost za pojedince, firme ili vladina ministarstva i agencije, zajedno sa pratećim sankcijama i nagradama.

Imajući u vidu da se EU ističe kao tvorac mnogih javnih politika, ne bi trebalo da bude iznenađenje interesovanje za evropske javne politike. Kada su osnivači Evropskih zajednica planirali kako će izgledati institucionalni okvir buduće organizacije, ključni princip kojim su se rukovodili bilo je da se pomoću budućih institucija napravi ravnoteža između različitih interesa, interesa država i interesa nadnacionalne organizacije. To je kasnije rezultiralo prilično složenom institucionalnom mašinerijom. Među formalnim akterima javnih politika pomenućemo Komisiju, Savet ministara (Savet), Evropski parlament (Parlament), Evropski savet, Sud pravde evropskih zajednica, Ekonomski i socijalni komitet, Komitet regiona, Revizorski sud, Evropsku centralnu banku i države članice.

Sa druge strane, neformalne aktere čine mnogobrojne interesne grupe, izvršne agencije i javno mnjenje. Broj interesnih grupa varira između 3.500 i 4.000. Kada se uzme u obzir broj interesnih grupa, zaključuje se da je on u porastu tokom proteklih decenija.

Modeli kreiranja javnih politika EU

Kreiranje javnih politika dosta je složen proces. Pored nadnacionalnih i međuvladinih institucija, u kreiranju učestvuju i države članice, interesne grupe i evropske agencije (u slučaju kreiranja monetarne politike učestvuje i Evropska centralna banka).  Ovaj proces dodatno čini složenim isprepletenost evropskog, nacionalnog i subnacionalnog nivoa odlučivanja. Neki modeli kreiranja politika u EU daju veću ulogu nadnacionalnim institucijama, dok postoje i drugi modeli koji omogućavaju državama članicama kontrolu nad procesom kreiranja politika. Modeli kreiranja razlikuju se po nekoliko parametara:

  • kakva je uloga Komisije (ekskluzivno pravo na inicijativu ili ne);
  • kolika je uloga Parlamenta (da li je potrebna saglasnost ili ne);
  • koja vrsta odlučivanja se primenjuje u Savetu (jednoglasnost ili odlučivanje kvalifikovanom većinom).

EU u oblasti kreiranja javnih politika predstavlja izrazito fragmentiran sistem, u kome se modeli  razlikuju ne samo između stubova, već i unutar komunitarnog stuba. Akteri (članice, evropske institucije, interesne grupe) igraju različite uloge. Realnost je da se javne politike EU kreiraju na nivou ispod Saveta ili Komisije. Obim posla i tehnokratska priroda zakona znači da su zaposleni u Komisiji i Savetu odgovorni za veći deo procesa kreiranja.

Ugovor iz Lisabona razlikuje dva modela kreiranja politika: redovni zakonodavni postupak i poseban zakonodavni postupak. Redovni zakonodavni postupak odgovara prethodnom komunitarnom modelu kreiranja politike EU. Ovaj model predstavlja odraz ideje o ravnoteži moći među ključnim formalnim akterima – Komisija, Savet i Parlament. Njihove uloge su strogo predviđene Ugovorom o funkcionisanju EU i mogu se svesti na sledeće: Komisija ima ekskluzivno pravo inicijative (osim u slučaju pravosudne i policijske saradnje u krivičnim stvarima gde se kao inicijator može pojaviti najmanje ¼ država članica), ona u svakom momentu može da povuče ili promeni predlog; Parlament mora da se složi sa predlogom, a može i da usvaja izmene; Savet takođe mora da se složi i može da usvaja amandmane. Bez Komisije ne bi bilo predloga, bez Saveta i Parlamenta ne bi bilo propisa.

Redovan zakonodavni postupak se koristi za većinu javnih politika u EU. Međutim, i dalje postoji niz oblasti u kojima se ne primenjuju. U tim oblastima, ne postoji jedinstveni alternativni postupak. Ove modele kreiranja javnih politika Lisabonski ugovor zove jednim imenom – posebni zakonodavni postupci. Ove procedure se razlikuju od redovnog postupka, jer odstupaju u jednom ili više aspekata od ravnoteže između tri institucije.  Posebni modeli dodeljuju manju ulogu Parlamentu, dok se u Savetu koriste drugi načini odlučivanja. Na primer, sporazume između EU i trećih zemalja usvaja Savet kvalifikovanom većinom, uz saglasnost Parlamenta. Većina posebnih zakonodavnih procedura kombinuje savetodavnu ulogu Parlamenta sa jednoglasnošću u Savetu. To je slučaj sa porodičnim pravom, socijalnim osiguranjem i indirektnim porezima.

Otvoreni metod koordinacije (OMK) je relativno novi model u kreiranju politika EU. Uveden je u martu 2000. godine, kao deo Lisabonske strategije koji treba da dovede do koordinacije socijalno – ekonomskih politika. Otvoreni metod koordinacije je mehanizam koji ima za cilj približavanje politika država članica kroz proces postavljanja merila (benchmarking) i  politike učenja. Treba naglasiti da i Komisija igra ulogu u ovom modelu jer nadgleda performanse država članica i sastavlja izveštaje koji se razmatraju u Savetu. OMK se može primeniti u sledećim oblastima: zapošljavanje, socijalna zaštita, obrazovanje i trening, socijalna inkluzija. Krajnji ishod ovog modela je neobavezujući. Države članice same odlučuju da li će ispuniti postavljene ciljeve, ne postoje kazne za one države članice koje to ne rade.

Evropeizacija teorijski pristup

Evropeizacija je široko prihvaćen koncept u okviru društvenih nauka. Evropeizacija nije jednostavno sinonim za evropske integracije ili konvergenciju politika, premda sa njima ima dosta dodirnih tačaka. Evropeizacija je proces strukturne promene koji različito utiče na aktere, institucije, ideje i interese. U najširem smislu, evropeizacija se može poistoveti sa pojmom Evropa, dok se u užem, može protumačiti kao odgovor na politike Evropske unije.

Evropeizacija ima dominantan uticaj na oblikovanje javnih politika u državama članicama. Međutim, taj uticaj nije jednoobrazan niti u svim politikama, niti u svim državama. Države članice izgubile su veliki deo prostora za nezavisnu akciju u nekim oblastima, kao što su monetarna ili trgovinska politika. U drugim oblastima, imaju više uticaja na kreiranje: zdravstvo ili politika zapošljavanja. Između ova dva ekstrema nalazi se većina evropskih javnih politika.

Napori da se šire evropske vrednosti, norme i pravila, interno ili eksterno, nailaze na heterogenost i različitost. Evropske ideje suočavaju se ponekad sa političkim osporavanjima budući da nisu uvek u skladu sa domaćim strukturama svojih primalaca. Evropeizacija nije dovela do nestanka nacionalnih institucionalnih i kulturnih razlika. Istorijski, socijalni i kulturni faktori mogu značajno ublažiti pomenuto širenje.

Najpreciznija definicija evropeizacije je ona koju je izneo Klaudio Radaeli: „evropeizacija se sastoji od procesa: a) stvaranja, b) difuzije i c) institucionalizacije formalnih i neformalnih pravila, procedura, paradigmi, stilova, zajedničkih verovanja i normi koje su prvi put definisane i konsolidovane u procesu kreiranja evropskih politika, a zatim ugrađene u logiku domaćeg (nacionalnog i subnacionalnog) diskursa, identiteta, političkih struktura i javnih politika.“

Ovako definisanu evropeizaciju treba razlikovati od sličnih koncepata sa kojima se ona često meša. Evropeizacija nije konvergencija. Konvergencija može biti posledica evropeizacije. Evropeizacija može da proizvede razilaženja. Evropeizacija ohrabruje promenu nacionalnih politika, ali neće se sve države odlučiti za iste vrste promena. Evropeizacija se ne poklapa nužno sa harmonizacijom.

Mehanizmi evropeizacije

U osnovi, postoje dve vrste mehanizama: vertikalna i horizontalna evropeizacija. Vertikalni mehanizmi jasno razlikuju nivo EU (gde politika nastaje) i domaći nivo, gde politika treba da se metaboliše. Nasuprot tome, horizontalni mehanizmi posmatraju evropeizaciju kao proces gde nema pritiska usklađivanja sa modelima politike EU. Umesto toga, horizontalni mehanizmi uključuju različite oblike prilagođavanja Evropi, na osnovu tržišta ili obrazaca socijalizacije. Tačnije, vertikalni mehanizmi su zasnovani na adaptivnom pritisku dok horizontalni mehanizmi uključuju regulatorno takmičenje.

Uloga evropskih modela i vertikalne evropeizacije zasniva se na tome da u nekim oblastima države članice treba da usklade domaće aranžmane sa evropskim modelom. U ovim slučajevima EU pozitivno propisuje usvajanje modela, pa se zato može koristiti termin „pozitivne integracije“ kojim se ovaj mehanizam razlikuje od slučajeva „negativne integracije“ u kojem EU ukida nacionalne barijere u nastanku evropskih tržišta bez propisivanja modela. Kada postoje evropski modeli, države članice su pod adaptivnim pritiskom.

Politike negativne integracije kreiraju integrisana tržišta uklanjanjem barijera za trgovinu, investicije i slobodan promet ljudi. One ne kažu kako tržištem treba upravljati u smislu institucionalnih modela, ali naglašavaju ulogu uzajamnog priznavanja jednom uklonjenih prepreka. Ključni mehanizam  negativne integracije je regulatorno takmičenje. Postoje najmanje tri okvirna mehanizma horizontalne evropeizacije. U nekim slučajevima, kao što je železnička politika, EU koristi  minimalističke direktive ili neobavezujuće propise. Po svojoj prirodi, ovi instrumenti ne stvaraju nikakav pritisak u smislu adaptacije ili regulatornog takmičenja. Ipak, oni mogu pripremiti teren za velike promene politike.

Evropeizacija javnih politika u državama članicama

Borzel i Bulmer tvrde da je evropeizacija dvosmerni proces u kome države članice „aplouduju“ (upload) svoje sklonosti ka Briselu putem složenih pregovora, a potom ih „daunloduju“ (download). Evropeizacija javnih politika može imati različite oblike i može uticati na sve elemente javne politike, kao što su akteri, resursi i instrumenti. Osim toga, evropeizacija može da utiče i na stil politike, čineći ga manje ili više konfliktnim, korporativnim ili pluralističkim ili manje ili više regulativnim.

Što je niži nivo kompatibilnosti između evropskih i domaćih procesa, politika i institucija, to je veći adaptivni pritisak. Razlikujemo dve vrste neslaganja (misfit) kojima evropeizacija vrši pritisak na države članice. Prvo, evropske politike mogu dovesti do neslaganja politike između evropskih pravila i propisa i domaće politike. Evropska politika može da ospori ciljeve nacionalne politike, regulatorne standarde, instrumente ili tehnike koje se koriste. Pošto neslaganje politika stvara adaptivne troškove na domaćem nivou, države članice nastoje da „aplouduju“ svoju politiku na evropski nivo kako bi smanjile troškove. Drugi tip neslaganja i adaptivnog pritiska je institucionalno neslaganje. Evropeizacija može izazvati institucionalno neslaganje, osporavajući domaća pravila i procedure. Institucionalno neslaganje je manje direktno nego neslaganje politike. Iako može dovesti do velikog adaptivnog pritiska, njegovi efekti su dugoročni i postepeni.

Postoje dva uslova za domaće promene kao odgovor na evropeizaciju. Prvo, evropeizacija mora da bude neugodna jer mora postojati neki stepen neslaganja ili nesaglasnosti između procesa na evropskom nivou, politike i institucija, i procesa, politika i institucija na domaćem nivou. Stepen slaganja ili neslaganja dovodi do adaptivnog pritiska, što predstavlja neophodan, ali ne i dovoljan uslov za domaće promene. Drugi uslov je da različiti faktori, bilo da su to akteri, ili institucije, odgovaraju na adaptivni pritisak pa tako dolazi do promene.

Evropeizacija je dvosmerni proces. Ona podrazumeva bottom-up i top-down dimenziju. Prva naglašava evoluciju evropskih institucija kroz set normi, pravila i prakse, dok se druga odnosi na uticaj institucija na političke strukture i procese u državama članicama. Istraživači evropeizacije uglavnom su se bavili bottom-up dimenzijom, istražujući dinamiku i potencijalne ishode procesa izgradnje evropskih institucija. Ona se fokusira na načine na koje vlade država članica oblikuju ishode evropskih politika i prilagođavaju se njima. Nacionalni rukovodioci nastoje da umanje troškove koje primena evropskih normi i pravila može nametnuti biračima. Zbog toga, oni imaju opšti podsticaj da postave svoje domaće politike na evropski nivo. Što je veće slaganje između evropskih i domaćih politika, manji su troškovi implementacije na nacionalnom nivou.

Usklađivanje je osnovni mehanizam EU. To je nesumnjivo važan mehanizam koji EU koristi da obezbedi nacionalnu promenu i verovatnu konvergenciju. Pošto se direktivama navode ciljevi koje treba ostvariti, ali ne i sredstva, usklađivanje direktno utiče na sadržaj politike. Empirijska povezanost evropeizacije i konvergencije nije sasvim jasna. U stvari, postojeća literatura ukazuje da nema automatske veze između njih. Može postojati konvergencija bez evropeizacije. Ali može takođe biti evropeizacija bez konvergencije. To se može desiti kada nacionalne politike postanu sličnije jedne drugima zbog drugih faktora (npr. kulturne ili ekonomske globalizacije u opštijem smislu, ili bilateralnih efekata učenja).

Efekti evropeizacije u pogledu dubine promena do kojih ona dovodi, kreću se u rasponu od inercije, preko apsorpcije, do transformacije. Inercija predstavlja situaciju nedostatka promene. Ova situacija se može jednostavno desiti kada zemlja smatra da se politička arhitektura EU, izbori, modeli ili politike, suviše razlikuju od domaće prakse. Inercija može imati oblike kašnjenja u transpoziciji direktiva, implementaciji i transformaciji. Apsorpcija ukazuje na promenu u smislu adaptacije. Ona predstavlja usvajanje evropskih zahteva bez stvarne izmene domaćih struktura i promene u logici političkog ponašanja. Transformacija, pak, ukazuje na fundamentalne promene nacionalnih praksi. Evropeizacija može dovesti do smanjivanja sopstvenih pozitivnih efekata. Ovo je veoma paradoksalno, jer podrazumeva da nacionalna politika postaje manje evropska nego što je bila.

Evropeizacija javnih politika u procesu pristupanja

Nove države članice kao i države kandidati su preuzimaoci prava, politika i prakse EU, odnosno, imali su ograničene mogućnostima za „aploudovanje politika“. Nakon dobijanja punopravnog članstva, ovaj obrazac je promenjen, budući da su nove države stekle mogućnost da učestvuju i u kreiranju javnih politika.

Ključne razlike u odnosu na prethodne runde proširenja su: duži vremenski period postepenog približavanja i adaptacije, koji je trajao oko 15 godina; mnogo veći naglasak na usvajanju i potpunoj implementaciji zakonodavstva pre pristupanja nego što je bio slučaj 80-tih, kada su se Grčka, Portugalija i Španija pridružile; pažnja je posvećena domaćim institucionalnim kapacitetima za implementaciju; široko su definisani uslovi za članstvo u vidu kriterijuma iz Kopenhagena; stvaranje mašinerije za praćenje i procenu napretka kandidata na njihovom putu ka ispunjavanju kriterijuma za pristupanje; i oslanjanje na uslovljavanje. Diskusije o evropeizaciji „istočnog stila“ imaju tendenciju da se naglase hijerarhijski nametnuti aspekti domaće adaptacije, potpomognuti uslovljavanjem.

Spisku navedenih razlika dodaćemo i slabost institucija u post-socijalističkim državama – posebno onim koje su tek nastale nakon pada socijalizma i postojanje institucionalnih i političkih praznina, tako da evropeizacija podrazumeva ne toliko adaptaciju, koliko stvaranje novih aktera, institucija i politika. Vladine administrativne institucije i posebno, institucije na centralnom nivou vlasti, bile su najviše pogođene evropeizacijom. Asimetrija moći u toku pregovora o pristupanju između EU i postojećih članova, i kandidata, ne mora nužno da znači da evropeizacija sledi odozgo nadole logiku.

Koncept evropeizacije može se koristiti za ispitivanje efekata koje  EU ima na javne politike u zemljama kandidatima. To nas dovodi do različitih mehanizama evropeizacije javnih politika u državama CIE, onih koji su slični mehanizmima u EU-15 i oni koji su karakteristični za proces pristupanja. Stepen evropeizacije javnih politika govori nam o relativnoj efikasnosti uslovljavanja EU u toj oblasti, tako da evropeizacija može da se koristi kao analitički okvir za tumačenje uticaja uslovljavanja na promene domaće politike. Studije o evropeizaciji država CIE zasnivaju se na komparativnoj analizi politike i proučavanju „različitih uticaja evropskih integracija na domaće aranžmane i strukture“. Mehanizmi evropeizacije bave se „hard transferom“, odnosno kako se prenose evropska pravila, procedure i paradigme politike u CIE. Međutim, značaj „soft transfera“ – transfera stilova, načina, zajedničkih verovanja i normi je sve očigledniji.

Heder Grabe koristi šest koncepata kako bi razjasnila proces evropeizacije u državama CIE. Ovi koncepti su izvučeni iz nekoliko različitih teorijskih oblasti: uporedna politika (transfer politika), evropske integracije (institucionalna kompatibilnost), međunarodni odnosi (politika paradigme) i organizaciono ponašanje (institucionalni izomorfizam).

Transfer politika jedan je od glavnih mehanizama evropeizacije. Agenda za transfer politike odvija se pod kapom Pretpristupne strategije – otuda prvenstveno bavljenje „hard“ transferom. Analiza transfera politike bavi se time šta se prenosi, koji se mehanizmi koriste, i kakvi su rezultati. Motivacija za transfer politike bila je relativno jasna: transfer politike se vrši pre svega zbog privlačnosti članstva u EU.

Proces pristupanja EU stvara dve vrste transfera politike: „hard“ transfer programa, i „soft“ transfer ideja, koncepata i stavova. U slučaju istočnih kandidata, EU je nametnula dodatne političke i ekonomske uslove koji su zahtevali da učine više od pukog usvajanja postojećih pravila EU. Kao rezultat, uticaj EU je dosegao u skoro svaki deo javnih politika u državama kandidatima. Ekonomska pomoć, strateški dokumenti, pravni sporazumi, i institucionalni kontakti, aktivno su doprinosili transferu politike. Dnevni red za „hard“ transfer je bio prilično nepromenljiv. Ukoliko se analizira kategorija „soft“ transfera, nije bilo precizno navedeno šta treba usvojiti.

U slučajevima izvlačenja lekcija, vlade pozajmljuju politike, institucije, uz očekivanje da će taj transfer dovesti do politike uspeha umesto politike neuspeha. Naravno, osnovna pretpostavka je da će politike koje su bile uspešne u jednoj zemlji biti uspešne i u drugoj. Međutim, to očito nije uvek slučaj.  Najmanje tri faktora imaju uticaj na politiku neuspeha. Prvo, zemlja koja pozajmljuje može imati nedovoljno informacija o tome kako politika odnosno institucije funkcionišu u zemlji iz koje se prenosi: ovaj proces se zove neinformisani transfer. Drugo, iako je došlo do prenosa, ključni elementi kao što je politika ili institucionalna struktura nisu preneti, što je dovelo do neuspeha: nepotpuni transfer. Treće, nedovoljno pažnje može biti posvećeno razlikama između ekonomskog, socijalnog, političkog i ideološkog konteksta između zemlje koja pozajmljuje i zemlje u koju se pozajmljuje: neprikladan transfer.

EU je imala indirektni uticaj na neke politike, na primer u ekonomskim reformama u Mađarskoj 80-tih godina. Osim toga, EU je kroz  projekte „bratimljenja“ (twinning) koji su počeli 1999. godine u velikoj meri uticala na državne uprave u Centralnoj i Istočnoj Evropi. Državni zvaničnici koji rade u ministarstvima kroz programe „bratimljenja“, mogli su da donesu evropsku praksu i norme direktno u proces kreiranja politike. Postoji nekoliko problema u pokušajima da se izmeri dubina evropeizacije: delovi ministarstva koji su u kontaktu sa EU mogu govoriti jezikom Brisela, ali to ne mora nužno da znači da njihove kolege u drugim delovima ministarstva obraćaju mnogo pažnje na EU zahteve u formulisanju politike. Transfer politike iz EU u države CIE, prisilan je jer „jedna vlada ili nadnacionalna institucija gura, ili čak prisiljava drugu vladu da usvoji određeni program“. Međutim, ovaj proces nije bio u potpunosti prinudan, jer je bila velika potražnja za učenjem kod kandidata. To podrazumeva kombinaciju dobrovoljnih i prinudnih uslova transfera. Osim toga, ono što je prinudno za jednu zemlju, može biti dobrovoljno usvojeno u drugoj; na primer, češka pravila državne pomoći usvojena su sasvim dobrovoljno, a Poljska je nerado to učinila i oklevala kasnije sa implementacijom u ovoj oblasti.

Akteri EU (posebno Komisija) insistiraju na efikasnom sprovođenju pravila EU, a ne samo na bukvalnom prepisivanju pravila. Faza implementacije je od ključne važnosti za razumevanje kako EU utiče na javne politike u Centralnoj i Istočnoj Evropi. Uticaj EU na kreiranje politike i implementaciju, posredovan je pomoću domaćih aktera. Članice EU često koriste delimičnu implementaciju kako bi ublažile uticaj evropske politike na domaće politike. Do velikog transfera evropskih pravila i politika u nacionalno zakonodavstvo nesumnjivo je došlo, ali šta se dešavalo nakon  implementacije, ostaje pitanje koje koncept transfera politike ne objašnjava.

Koncept institucionalne kompatibilnosti korišćen je u nekoliko studija o domaćem uticaju evropeizacije. Da bi se sistematski istražio uticaj politike EU u državama CIE, treba napraviti razliku između različitih vrsta politike koje Unija kreira. Tip javne politike utiče na to kakav uticaj ona ima na domaćem nivou. Ove vrste politika mogu se grupisati u tri slična tipa:

  • preskriptivne politike
  • prohibitivne politike
  • okvirne politike.

Tamo gde je politika preskriptivna, domaći uticaj će biti manje primetan. Tamo gde je prohibitivna politika, promene u zakonodavstvu, trebalo bi da budu očigledne. Kada se okvirne politike koriste, biće promena u diskursu kreatora politike, dok će efekti na zakonodavstvo i institucije biti indirektni.

Institucionalni izomorfizam je koncept koji znači da političke institucije postaju sličnije jedne drugoj. Radaeli argumentuje da institucionalni izomorfizam ima značajan potencijal za analizu politike difuzije. Radaeli tvrdi da evropske institucije stimulišu transfer politike u postojećim državama članicama katalizirajući izomorfne procese kao što su prinuda, mimetizam i normativni pritisci. Podsticanje izomorfizma je važan mehanizam kojim se politike i institucije mogu preneti u države kandidate zbog želja kreatora politike da steknu politički legitimitet za institucionalne i političke promene tokom post-socijalističke tranzicije. Kreatori politike mogu da tvrde da kopiraju institucije EU kako bi stekli legitimitet za svoje aktivnosti.  Neizvesnost oko standarda može da bude podsticaj za institucionalni izomorfizam. U odsustvu objektivnih standarda za različite oblasti politike, bilo je važno za CIE da izgledaju kao države članice. Ova potreba da se „izgleda slično“ je posebno važna za politike jedinstvenog tržišta, zbog želje Komisije da osigura da proširenje ne ometa funkcionisanje unutrašnjeg tržišta. Međutim, može postojati previše troškova, gde dolazi do „funkcionalnog dualizma“, pri čemu njihove institucije imaju formalne karakteristike onih u EU, ali ne funkcionišu dobro.

Obim potencijalne evropeizacije kroz politiku pristupanja je veoma širok, zahvaljujući širini uslova za pristupanje. Evropeizacija je u stanju da duboko prodre u javne politike upravo zbog osnovnih transformacija koje se odvijaju u post-socijalističkim političkim zajednicama.

Ulazak u EU podrazumeva veliki broj različitih procesa koji imaju potencijal da utiču na određeni stepen institucionalne i političke transformacije u Centralnoj i Istočnoj Evropi. Mehanizmi koje EU koristi kako bi uticala na promenu kroz uslovljavanje, mogu da se grupišu u pet kategorija:

  • modeli: pružanje zakonskih i institucionalnih šablona;
  • novac: pomoć i tehnička pomoć;
  • postavljanje merila i praćenje rezultata;
  • saveti i twinning;
  • kontrolisanje: pristup pregovorima i daljim fazama u procesu pristupanja.

Prva dva mehanizma proizvode efekte evropeizacije i u EU-15: EU proizvodi zakonodavstvo za implementaciju u državama članicama, zajedno sa novcem iz budžeta Zajednice koji utiče na mnoge politike. I treći mehanizam se koristi u EU-15, ali postaje važan mehanizam kroz Lisabonski proces koji je uveden 2000. godine. Poslednja dva mehanizma su prvenstveno rezervisana za kandidate, i imaju posebno jake efekte evropeizacije.

Države kandidati CIE morale su da preuzmu sve postojeće zakone i norme, tako da su bile izložene istim pritiscima evropeizacije kao članice u javnim politikama i institucionalnim šablonima koji moraju preuzeti sa EU nivoa. Pravna transpozicija i usklađivanje sa zakonima EU od velike je važnosti. Pored nametanja svojih vlastitih normi, EU ojačava i druge međunarodne pravne norme, tako što i one postaju deo uslovljavanja. Da bi se pridružile EU, države moraju da ratifikuju razne međunarodne konvencije. EU promoviše, kako jačanje postojećih institucija (kao što su ministarstva), tako i uspostavljanje novih (kao što su agencije i regionalne administrativne jedinice). Kao i kod starih članica, prenos zakonodavnih i institucionalnih modela uključuje vertikalnu i horizontalnu harmonizaciju u zavisnosti od toga da li je oblast uključena pozitivnom ili negativnom integracijom. Ključna razlika je da kandidati nisu mogli da „aplouduju“ svoje preferencije u javne politike na evropskom nivou. Oni su samo potrošači, a ne proizvođači politika. To je značilo da oni nisu mogli da prigovore ako se politika EU loše uklapa sa domaćim strukturama ili politikama. Štaviše, kandidati su imali manje prostora za manevrisanje u sprovođenju modela EU jer su morali da dokažu da su u stanju da adekvatno sprovode pravo EU.

Kandidati su u velikoj meri pogođeni delovanju okvirnih mehanizama evropeizacije. To se dešava kroz tri mekana mehanizma evropeizacije koje je identifikovao Radaeli. Kandidati su ohrabreni da se usklade sa minimalističkim direktivama i neobavezujućim direktivama, kako bi se ubedile države članice da će biti dobri partneri u osetljivom području politike. Na primer, oni su pozvani da prate Lisabonski proces ekonomskih reformi, iako to nije bio zvanično deo acquis-a.

Napredak ka pristupanju EU je centralno pitanje političke debate u CIE tako da je EU bila u stanju da utiče na politiku i institucionalni razvoj kroz rangiranje kandidata, posebno, postavljanjem merila, i pružanjem primera najbolje prakse. Praćenje je bio ključni mehanizam u uslovljavanju za članstvo, kroz ciklus Pristupnog partnerstva i redovne Godišnje izveštaje koje objavljuje Komisija. Ovaj proces obezbeđuje EU suptilnim i veoma efikasnim načinom direktnog uticaja na domaću politiku. Ne samo da Godišnji izveštaji daju ocene učinka pojedinačnih ministara, već je pokriveno i sprovođenje pojedinačnih politika. Redovne izveštaje koristile su države članice da odluče da li da prihvate državu u daljim fazama procesa pristupanja. Međutim, jezik koji se koristi u ovim izveštajima je opšti. Postavljeni ciljevi su često nejasni, na primer, potreba za povećanjem kapaciteta, za boljom obukom. Jedan primer – Bugarskoj je rečeno da usvoji nacionalno zakonodavstvo u oblasti zaštite podataka i da uspostavi nadzorno telo 1999. godine – bez naznaka onoga što zakon treba da sadrži i kako adekvatno nadzorno telo može da izgleda.

Najmoćnije sredstvo uslovljavanja EU za bilo kog kandidata je pristup različitim fazama u procesu pristupanja, posebno dostizanje statusa kandidata i otpočinjanje pregovora. Iako je pristup pregovorima i ostalim fazama procesa pristupanja najmoćnije političko sredstvo EU, nije precizan instrument koji može da utiče na složene promene u institucionalnim okvirima. Umesto toga, to je oružje koje može da se koristi samo za prioritetne oblasti. Međutim, upotreba kontrolisanih sankcija postaje kontroverzna kako se zemlje približavaju članstvu. Na primer, evidentno je na primeru Hrvatske, kada je EU zaustavila kandidata u otpočinjanju pregovora o pristupanju zbog neizvršenja političkih kriterijuma 2005. godine, (nije u potpunosti ispoštovala Međunarodni krivični sud za bivšu Jugoslaviju). (Ne)ispunjavanje haškog uslova pokazalo se ključnim u napretku Srbije u procesu stabilizacije i pridruživanja.

Uslovi za pristupanje značajno se razlikuju između južnog (Grčka, Španija, Portugalija) i istočnog proširenja. Evropsko zakonodavstvo udvostručilo se tokom 20 godina koliko je prošlo između dva procesa pristupanja. Kada su Grčka, Portugalija i Španija pristupale, nije bilo zakona koji su se odnosili na završetak jedinstvenog evropskog tržišta, a posebno nije bilo zajedničke valute, političke saradnje u pravosuđu i unutrašnjim poslovima ili spoljne i bezbednosne politike. Uslovljenost pristupanja uvedena je samo za istočno proširenje. Uprkos ovim razlikama, zemlje kandidati suočili su se sa sličnim izazovima u borbi za pristupanje zbog ograničenih administrativno-upravnih kapaciteta. Grčka, Portugalija i Španija osetile su glavni pritisak tek nakon što su  postale članice. Države CIE, nasuprot tome, morale su da urade domaći zadatak pre nego što su postale članice.

Evropeizacija je direktno uticala na procese demokratske tranzicije i društveno-ekonomske modernizacije u zemljama CIE. Za razliku od južnih država, države CIE morale su da usvoje celo telo evropskih zakona pre pristupanja. EU zakonodavstvo je daleko više sveobuhvatno nego tokom 80-ih godina prošlog veka, u suštini pokriva sve oblasti državne aktivnosti. Asimetrični odnos između EU i zemalja koje pristupaju, ojačan je strogim pristupnim uslovljavanjem EU i njenim prepoznatljivim naglaskom na razvoju administrativnih kapaciteta u CIE. Zemlje kandidati ne samo da su morale da sprovode politiku EU, već i da dokažu da su u stanju da uspostave neophodnu administrativnu infrastrukturu da primene i sprovedu politike. Pored toga, tzv. peti kriterijum traži od njih da pokažu da imaju administrativne kapacitete da usvoje i prilagode zakonodavstvo (Madridski kriterijum).

Administrativni kapaciteti ne zavise samo od finansijskih resursa, već i od kvaliteta organizacionih struktura i prakse. Pored toga, javna administracija mora biti odvojena od političkih uticaja. Dobri administrativni kapaciteti važni su naročito zbog praktične primene.

Ostavi komentar

Vaš komentar će biti proveren pre objavljivanja