Evropski administrativni prostor – trenutno stanje, aktuelni izazovi

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

Uprkos velikom broju različitih institucionalnih struktura i pravnih tradicija, javne uprave država članica dele skup vrednosti, zadataka i razumevanja dobre uprave, formirajući evropski administrativni prostor (EAP).

Zajednički skup sveobuhvatnih principa podupire kvalitet javne uprave:

1. Strateška vizija i liderstvo koje osigurava sposobnost, otpornost i održivo poverenje javnosti.
2. Koherentno, anticipativno, zasnovano na dokazima, participativno, digitalno spremno i inkluzivno kreiranje politike.
3. Nepristrasna, profesionalna, zasnovana na zaslugama i efikasna državna služba koja radi u dobrim uslovima rada.
4. Visokokvalitetne, inovativne, orijentisane na ljude i dostupne javne usluge.
5. Supsidijarnost, koordinacija, odgovornost, otvorenost javne uprave, integritet i nadzor administrativnih procesa.
6. Zdrave i održive javne finansije, potpomognute integrisanim i sveobuhvatnim javnim računovodstvenim sistemima zasnovanim na obračunskoj osnovi.

Komisija ima za cilj da unapredi Evropski administrativni prostor promovisanjem ovih principa i jačanjem svoje podrške administrativnoj modernizaciji država članica.

U svetu koji se brzo razvija, suočenom sa složenim ekonomskim, društvenim, tehnološkim i ekološkim promenama, imati kvalitetne javne uprave od suštinskog je značaja za dobro upravljanje i delotvornost delovanja EU i država članica. Javni sektor treba da bude orijentisan na akciju, da se uhvati u koštac sa izazovima koji se pojavljuju, istovremeno jačajući poverenje javnosti. Pored suočavanja sa ozbiljnim spoljnim šokovima kao što su pandemija COVID-19 i rat u Ukrajini, za EU ​​je od najveće važnosti da nastavi da se bavi klimatskim i ekološkim izazovima, da gradi otporne i održive ekonomije, podstiče dugoročnu konkurentnost privrede EU, oblikuje digitalno radno okruženje.

Realizacija ove političke agende oslanja se na efikasne, sposobne i otporne javne uprave na svim nivoima. One su te koje osmišljavaju i sprovode politike koje su ključne za postizanje klimatske neutralnosti i agende održivosti do 2030. godine. Javne uprave imaju ključnu ulogu u prilagođavanju EU digitalnom dobu obezbeđivanjem bezbednih i interoperabilnih digitalnih javnih usluga za potpuno funkcionalno jedinstveno tržište, obezbeđivanjem usvajanja digitalnih veština u celom društvu, podsticanjem usvajanja novih tehnologija i jačanjem odgovornosti i javnog nadzora nad njihovom upotrebom. Javna uprava, privatni sektor, socijalni partneri i obrazovne institucije oblikuju konkurentnost radne snage i poslovanja promovišući veštine budućnosti.

Javne uprave na centralnom, regionalnom i lokalnom nivou odgovorne su za obezbeđivanje zdravog i održivog upravljanja budžetima EU, ali i nacionalnim budžetima. One prikupljaju javna sredstva i prihode i direktno sprovode oko jedne trećine budžeta EU, uključujući Kohezione fondove, NextGenerationEU zajedno sa  centralnom komponentom, Instrumentom za oporavak i otpornost (RRF). Javna administracija je ključna u osmišljavanju i implementaciji reformi i investicija u okviru Nacionalnih planova oporavka i otpornosti (RRP), kao i regionalnih razvojnih strategija koje podupiru efikasno korišćenje Kohezionih fondova EU. Javne administracije spadaju u javni sektor koji je odgovoran za 51,5% BDP-a EU, zapošljava oko 21% radne snage EU, čini 19,8% ukupne bruto dodate vrednosti EU i svake godine stvara tržište u vrednosti od oko 670 milijardi evra kroz ugovore o javnim nabavkama i snabdevanju.

Javne administracije igraju ključnu ulogu u promovisanju rasta širom Evrope. Kvalitet institucija na regionalnom i lokalnom nivou je preduslov za dobre javne politike, regionalnu konkurentnost i atraktivnost za investicije. Ovo je važno kako bi se izbegle razvojne zamke, posebno u manje razvijenim i tranzicionim regionima.

Javna uprava je od suštinskog značaja za demokratsko upravljanje i održavanje vladavine prava. Javne uprave treba da očuvaju i unaprede poverenje javnosti i da podržavaju demokratiju kroz visoke standarde integriteta, transparentnosti, odgovornosti i borbe protiv korupcije. One osiguravaju participativno kreiranje politike, kvalitet, inkluzivnost i blizinu usluga, odgovarajuće regulatorne okvire koristeći najbolja dostupna naučna znanja i dokaze, uključujući etičku upotrebu veštačke inteligencije i drugih digitalnih tehnologija, ali i čuvajući održivost javnih finansija. Javne uprave koje dobro funkcionišu služe potrebama ljudi, obraćajući posebnu pažnju na najugroženije, uklanjanjem preostalih barijera, smanjenjem administrativnog opterećenja i produbljivanjem funkcionisanja jedinstvenog tržišta i primenom njegove četiri osnovne slobode.

Standardi kvaliteta javnih uprava država članica su istovremeno i referentna tačka za države kandidate za članstvo u EU, koje usklađuju svoje zakone i praksu sa zakonima EU i suočavaju se sa sličnim izazovima, kao što su dvostruka tranzicija i demografske promene. Kvalitetna javna uprava spada u osnovne uslove za pristupanje, podjednako kao i vladavina prava.

Efikasnost upravljanja širom EU treba da se poboljša. Javne uprave su generalno uspele da održe funkcije tokom krize koju je izazvala pandemija COVID-19, ali je pandemija povećala nedostatke u digitalnoj spremnosti, nedoslednosti u strateškom planiranju i sposobnostima upravljanja krizom. Ostale su značajne razlike u pogledu kvaliteta usluga i kreiranja politika među državama članicama. Komisija je kroz Evropski semestar, posebno u aneksu o javnoj upravi, sve više usmeravala pažnju na kvalitet javne uprave.

Bolja implementacija politika EU i bolji administrativni učinak mogli bi da uštede poreskim obveznicima i preduzećima EU milijarde evra svake godine. Države članice bi mogle da uštede 64,2 milijarde evra godišnje poboljšanjem svog administrativnog učinka. Kompanije bi mogle da uštede 2,2 milijarde evra godišnje na nivou EU ako bi administrativne procedure i troškovi za osnivanje preduzeća bili usklađeni sa onima u zemljama članicama koje imaju najbolji učinak. U nedavnom istraživanju Evro barometra, Evropljani su izrazili očekivanje da će javne uprave postati manje birokratske (48%), brže u pružanju usluga (47%), transparentnije i bliže ljudima. Oni, takođe, vide Komisiju kao posrednika ka boljem reagovanju javnih administracija na krize zatim posrednika u saradnji i razmeni znanja kako bi javne uprave bile efikasnije i delotvornije.

Javne uprave treba da predvide promene, pored toga da na njih reaguju. U tom smislu, one moraju da ojačaju svoju sposobnost da planiraju, da prilagode svoje radne metode brzim tehnološkim promenama, da kontinuirano preispituju i inoviraju kreiranje politike i pružanje usluga orijentisanih prema građanima. Istovremeno, pored tekućeg strateškog planiranja u okviru višegodišnjeg budžeta ili programiranja strukturnih i kohezionih fondova EU, javne uprave treba da promovišu aktivnosti i sposobnosti okrenute budućnosti, kao što je strateško predviđanje u saradnji sa akademskim krugom, istraživačima i namenskim istraživačkim centrima.

Javne uprave se susreću sa sve većim poteškoćama u obezbeđivanju profesionalne i stabilne radne snage. Samo jedan od sedam Evropljana vidi javnu administraciju kao atraktivnog poslodavca. Manje razvijene regionalne i lokalne administracije suočavaju se sa još više prepreka da privuku radnike. Demografski podaci pokazuju da će starenje u nekoliko država članica izazvati velike talase penzionisanja u njihovim državnim službama u narednih deset godina. Sa specifičnim zahtevima, javne administracije su izložene ozbiljnim rizicima da obezbede kontinuitet, stabilnost, prilagodljivost i dobar učinak.

Prepoznajući gore navedene izazove, Komisija je primenila niz alata za podršku administrativnoj transformaciji država članica. Instrument za oporavak i otpornost (RRF) podržava niz reformi i investicija za poboljšanje kvaliteta i dostupnosti javnih usluga na svim nivoima. Instrument tehničke podrške (TSI) pruža stručnost za dizajnirane i implementaciju širokog spektara reformi. Instrument Komisije za tehničku pomoć i razmenu informacija pružio je podršku javnim upravama država članica za primenu i sprovođenje zakonodavstva EU, kao i za razmenu dobrih praksi EU.

Modernizacija javne administracije je istaknuta u nekoliko nacionalnih Planova za oporavak i otpornost uz procenjeni budžet od 1,8 milijardi evra. Vodeće reforme i investicije bave se, između ostalog, digitalizacijom javne uprave, sajber bezbednošću (Bugarska, Češka, Španija, Francuska, Grčka, Italija, Litvanija, Poljska, Rumunija, Slovenija, Slovačka), pravosudnim sistemima i kvalitetom zakonodavnog procesa (Bugarska, Grčka, Španija, Kipar, Češka, Hrvatska, Slovenija, Malta, Letonija), borbom protiv korupcije i zaštitom uzbunjivača (Estonija, Grčka, Kipar, Hrvatska, Španija, Finska, Luksemburg, Letonija, Rumunija, Slovačka).

Komisija ima stabilan angažman sa nacionalnim javnim upravama, posebno kroz dve komplementarne mreže, Ekspertsku grupu za javnu upravu i Evropsku mrežu javne uprave (EUPAN), koje imaju za cilj razmenu znanja i praksi. Ova saradnja je ojačana redovnim sastancima Ekspertske grupe i češćim neformalnim ministarskim sastancima, što je dovelo do zaključaka o zajedničkim izazovima sa kojima se suočavaju javne administracije, posebno Zaključcima Lisabonskog neformalnog ministarskog sastanka i Strazburskom deklaracijom. Tu je pomenuto nekoliko ključnih oblasti kao što su povećanje ukupne privlačnosti javnih uprava i preuređenje njihovog brendiranja kao modernih poslodavaca, digitalna i zelena transformacija, razvoj kapaciteta u javnoj upravi na svim nivoima ili negovanje sinergije između projekata koji se sprovode u okviru Instrumenta tehničke podrške, Instrumenta za oporavak i otpornost i drugih programa koje finansira EU.

Javne uprave na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou odgovorne su za obezbeđivanje zdravog i održivog upravljanja budžetom EU i nacionalnim budžetima. One su ključne u osmišljavanju i implementaciji reformi i investicija, uključujući nacionalne planove oporavka i otpornosti i regionalne razvojne strategije.

Komisija je 29. aprila 2021. usvojila radni dokument za podršku javnim upravama u državama članicama u sprovođenju reformi. U njemu se razrađuje značaj javnih uprava u ispunjavanju ciljeva EU i iskustvo Komisije u pružanju pomoći u jačanju njihovih sposobnosti. Godine 2021. sedamnaestog decembra  osnovana je Ekspertska grupa za javnu upravu i upravljanje. Ekspertska grupa je platforma za dijalog između Komisije i predstavnika država članica, sa glavnim ciljem da identifikuje zajedničke izazove i dođe do inovativnih pristupa kao jedne ujedinjene administracije.

Iskustva iz programa EU, uključujući i Instrument tehničke podrške, kao i pomenuti zaključci neformalnih ministarskih sastanaka u okviru EUPAN-a, ukazuju na interes država članica za širu i dublju saradnju, kako među sobom tako i sa Komisijom.

Razvijanje profesionalne javne uprave sa dobrim učinkom jedan je od osnova (fundamentals) za pristupanje EU. U kontekstu inicijative o „ubrzanoj integraciji“, kandidati za proširenje EU sada mogu da učestvuju u nekoliko projekata država članica, rešavajući na taj način zajedničke probleme. Na primer, Albanija učestvuje kao posmatrač u projektu sa Portugalijom, Španijom i Holandijom o upravljanju participacijom građana kao i upravljanju novim tehnologijama. Bosna i Hercegovina i Moldavija su posmatrači u projektu sa Estonijom o strateškoj i održivoj politici javnih nabavki.