Autorka: dr Jelena Todorović Lazić
Kada je reč o državama kandidatima za članstvo u Evropskoj uniji, među kojima se nalazi i Srbija, u osnovi je pitanje javne uprave pokriveno političkim kriterijumima iz Kopenhagena, pre svega, vladavinom prava i poštovanjem ljudskih prava, dok acquis comunautaire ne poseduje posebno poglavlje koje se bavi pitanjem javne uprave. Formulisanjem principa Evropskog administrativnog prostora (EAP) postavljeni su temelji koncepta konvergencije nacionalnih administrativnih sistema država članica i država kandidata za članstvo sa administrativnom praksom na nivou EU. Pojam Evropskog administrativnog prostora utvrdila je 1999. godine SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management – predstavlja zajedničku inicijativu OECD i EU). EAP obuhvata elemente kao što su pouzdanost, predvidljivost, odgovornost i transparentnost, ali i tehničku i upravnu sposobnost, organizacioni kapacitet, finansijsku održivost i učešće građana. Prenošenje iskustava o dobroj javnoj upravi vrši se na bilateralnom nivou, najčešće kroz individualno formalizovanu saradnju država članica EU i države kandidata koja je obuhvaćena Memorandumom o saradnji. U tom smislu, država kandidat je slobodna u proceni koji bi sistem ili deo sistema različitih evropskih modela javne uprave najviše pomogao osavremenjivanju postojeće nacionalne institucionalne strukture.
Reforma javne uprave može se posmatrati sa dva osnovna aspekta: opšteg (horizontalnog), koji se odnosi na reformu celokupnog sistema javne uprave, i sektorskog (vertikalnog) pristupa, koji se odnosi na reformu pojedinih sektora uprave (na primer oblast poljoprivredne ili ekološke politike).
Iako su strukture za sprovođenje – npr. poljoprivredne ili ekološke politike i odgovarajuće carinske i veterinarske službe – neophodne za pristupanje EU, samo njihovo uspostavljanje nije dovoljno. NJihov opšti učinak u velikoj će meri zavisiti od postojanja i funkcionisanja osnovnih elemenata sistema javne uprave, poput međuresorne koordinacije, uređenja službeničkog sistema, budžetskih procedura i kontrolnih mehanizama, imajući u vidu da oni stvaraju osnovne preduslove za nesmetano funkcionisanje celokupnog sistema javne uprave.
Koliko se odmaklo u reformi javne uprave u Srbiji možemo pratiti kroz Godišnje izveštaje Evropske komisije o napretku, Evropske principe za reformu javne uprave, Uredbe za sprovođenje IPA II, kao i u nacionalnim dokumentima poput Strategije reforme javne uprave, Akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave, Zakona o državnoj upravi, Zakona o ministarstvima, Zakona o državnim službenicima. Komisija je definisala novi pristup procesu proširenja koji je iznet u Strategiji proširenja za 2014–2015 i u njoj je istakla da će fokus nadgledanja i ocenjivanja napretka evropskih integracija biti usmeren na tri stuba i to vladavinu prava, reformu javne uprave i ekonomsko upravljanje.
Prvi pokušaji sveobuhvatne reforme javne uprave u Srbiji beleže se od 2004. godine. Međutim, prvi konkretniji koraci registrovani su tek 2008. kada se krenulo sa strateškim pristupom u izgradnji javne uprave modernog evropskog tipa. Ocena do danas preduzetih mera na planu reforme javne uprave na osnovu metodologije Komisije (ali takođe i na osnovu metodologije koju primenjuje SIGMA i WeBER), ukazuje da je napredak „ograničenog“ karaktera. [1] U Izveštajima Evropske komisije o napretku Srbije, godinama unazad se ističe da korupcija predstavlja sistemski i strukturni problem. Ujedno to predstavlja jedan od ključnih izazova u uspostavljanju dobre javne uprave, što je potvrđeno i zajedničkim dokumentom EU, SIGME i OECD o principima dobre uprave.
Reforma javne uprave je jedna od najvažnijih horizontalnih reformskih oblasti u svakoj zemlji, između ostalog, i zbog toga što pruža okvir za sprovođenje drugih politika. Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji usvojena je januara 2014. godine, a prvi Akcioni plan za period od 2015. do 2017. godine u martu 2015. godine. U pripremi Akcionog plana za reformu javne uprave posebna pažnja je posvećena aktivnostima kojima se predviđa implementacija zakonodavnog okvira i postizanja vidljivih rezultata imajući u vidu poslednje izveštaje i revidiranu metodologiju OECD/SIGMA za Principe javne uprave, gde se akcenat pomera sa merenja normativnog okvira ka implementaciji i doslednom sprovođenju planiranih ciljeva. Principi javne uprave koje su objavili Komisija i SIGMA, a koji su predstavljeni tokom novembra 2014. čine okvir za planiranje i praćenje reforme javne uprave u državama koje nastoje da se integrišu u EU i koje su korisnice Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA). Principi definišu praktično značenje dobre vladavine (eng. Good governance) i predstavljaju osnovne standarde koje države kandidati treba da slede u procesu integracije u EU u oblasti reforme javne uprave i javnih finansija. Principi se odnose na deo javne uprave koji funkcioniše na centralnom nivou, tj. ne uključuju lokalnu samoupravu, ali obuhvataju nezavisna tela poput Parlamenta ili pravosuđa u onom delu njihovih ovlašćenja da kontrolišu i nadziru rad javne uprave.
Jedan od značajnih elemenata reforme javne uprave jeste usvajanje Zakona o državnim službenicima. Zakon o državnim službenicima u Republici Srbiji je stupio na snagu 1. jula 2006. U skladu sa Strategijom reforme državne uprave, izabran je „uži“ koncept državnog službenika, prema kojem su državni službenici samo zaposleni u organima centralne državne vlasti, ali ne i autonomnih pokrajina i lokalne samouprave.
Zakon o državnim službenicima, takođe, pravi razliku između državnih službenika i nameštenika, koji su lica čija se radna mesta sastoje od pratećih pomoćno-tehničkih poslova u državnom organu. Zakon o državnim službenicima stvara uslove za kreiranje profesionalnog, odgovornog, politički neutralnog službeničkog sistema i predviđa depolitizaciju čitavog jednog upravljačkog nivoa u državnoj upravi, budući da predviđa kategoriju državnih službenika na položaju. Državne službenike na položaju postavlja Vlada ili drugi zakonom određeni organ, ali oni pre toga moraju da prođu izborni postupak, konkurs koji sprovodi konkursna komisija.
U Izveštaju Komisije iz 2019. godine konstatuje se da je Srbija umereno pripremljena u pogledu reforme javne uprave. Izvestan napredak jeste zabeležen u oblasti pružanja usluga i donošenjem zakona koji regulišu planiranje politike, javne rasprave, e-upravu i sistem plata u javnom sektoru. Međutim, preporuke Komisije iz prethodnih godina nisu u potpunosti ispoštovane, posebno kad se radi o depolitizaciji i profesionalizaciji javne uprave. Politički uticaj kod zapošljavanja državnih službenika na visokom položaju izaziva ozbiljnu zabrinutost. Ovo nije u dovoljnoj meri rešeno izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima iz 2018. godine. Zakonom predviđen postupak zapošljavanja zasnovan na zaslugama se ne poštuje uvek. Umesto toga, odredba u zakonu koja dozvoljava imenovanja na položaj „vršioca dužnosti“ na šest meseci (sa maksimalnim produženjem od tri meseca), često se zloupotrebljava. Finansijska održivost predstavlja još jedan problem zbog oslanjanja na donatorska sredstva. Takođe, kasni se sa primenom Akcionog plana za reformu javne uprave.
Srbija sprovodi svoju Strategiju reforme javne uprave i akcioni plan, kao i program reforme upravljanja javnim finansijama, koji je u procesu revizije. Ove krovne strategije prate dodatna strateška planska dokumenta. Vlada osigurava redovno praćenje i izveštavanje o sprovođenju reformi, ali tek treba uspostaviti koordinisani sistem praćenja i izveštavanja, koji će takođe pokrivati upravljačku odgovornost. Civilno društvo učestvuje u praćenju reformi. Političku podršku za reformu javne uprave i dalje obezbeđuje Savet za reformu javne uprave kojim predsedava predsednica Vlade. Finansijska održivost i dalje predstavlja problem zbog oslanjanja na donatorska sredstva.
Uspostavljene su institucije koje treba da osiguraju sistem za kreiranje politike centralne vlasti, uključujući i proces evropskih integracija, ali postoje slabosti usled kontinuiranog fokusiranja na formalna i proceduralna pitanja. Sistem strateškog planiranja je poboljšan novim Zakonom o planskom sistemu, koji je usvojen u aprilu i stupio je na snagu u oktobru 2018. godine, a podzakonski akti su usvojeni u februaru 2019. godine. Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina EU (NPAA) i godišnji plan rada Vlade moraju biti bolje sinhronizovani.
Što se tiče uvida javnosti u rad Vlade, novi Zakon o planskom sistemu zahteva od Vlade i ministarstava da pripreme i objavljuju izveštaje o praćenju sprovođenja strateških dokumenata. Trebalo bi da počnu sa merenjem ostvarenja u odnosu na postavljene ciljeve, a ne da izveštavaju o realizovanim aktivnostima. Kvartalni izveštaji o sprovođenju NPAA sada se redovno objavljuju. Internet stranica Vlade je revidirana u oktobru 2018. godine, ali još uvek ne pruža jednostavan pristup glavnim dokumentima Vlade o javnim politikama, kao što su godišnji planovi rada Vlade ili akcioni planovi za realizaciju vladinog programa.
Pravni okvir za državnu službu definiše postupke zapošljavanja zasnovane na zaslugama i otpuštanja. Unete su izmene i dopune u Zakon o državnim službenicima u decembru 2018. godine, a novi podzakonski akti su usvojeni u januaru 2019. godine. Iako su izmenama i dopunama uvedeni kriterijumi za organizovanje izbornih testova na osnovu procene kompetencija, rukovodioci institucija još uvek imaju preširoko diskreciono pravo u uspostavljanju izbornih komisija. Uvedene su obavezne procedure zapošljavanja za određene kategorije privremeno zaposlenih, koji čine oko 10% državne službe. Treba pažljivo razmotriti mogućnost pretvaranja određenih kategorija ugovora na određeno vreme u ugovore na neodređeno vreme u državnoj službi. Što se tiče rizika od zloupotrebe procesa otpuštanja, revidirani postupak ocenjivanja rada uvodi duži vremenski okvir za poboljšanje učinka, uključujući i mogućnost pohađanja stručnog usavršavanja nakon negativne ocene, kako na stručnom tako i na rukovodećem nivou. Merila za ocenjivanje učinka ostaju preuveličana. Izmenama i dopunama je takođe uveden novi sistem procene učinka koji odražava prioritete politika institucija.
Politički uticaj kod zapošljavanja državnih službenika na visokom položaju i dalje izaziva ozbiljnu zabrinutost. Zakonom predviđen postupak zapošljavanja zasnovan na zaslugama se ne poštuje uvek. Umesto toga, odredba u zakonu koja dozvoljava imenovanja na položaj „vršioca dužnosti“ na šest meseci (sa maksimalnim produženjem od tri meseca) često se zloupotrebljava. To je imalo za posledicu veliku fluktuaciju zaposlenih i gubitak institucionalnog pamćenja u nekim slučajevima i kršenje zakonskog roka u drugim slučajevima. Od marta 2019. godine, 63% popunjenih radnih mesta na visokom položaju se obavlja u svojstvu vršioca dužnosti. Izmene i dopune Zakona o državnim službenicima nisu se bavile tim nedostacima, osim što su od 1. jula 2019. godine ograničena imenovanja na već postojeće državne službenike. Nadležne institucije moraju efikasno pratiti postepeno ukidanje sadašnjih položaja vršilaca dužnosti.
Izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima uveden je sistem upravljanja ljudskim resursima zasnovan na kompetencijama. NJegova efikasnost tek treba da se oceni u praksi. Služba za upravljanje ljudskim resursima u okviru Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave treba da ojača svoj kapacitet za koordinaciju i usklađivanje rada jedinica za ljudske resurse resornih institucija. Sprovođenje Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru iz 2016. godine, kojim se uvodi načelo jednakog plaćanja za jednak rad za sve zaposlene u javnom sektoru, odložen je do 2020. godine.
Napredak je postignut u pogledu stručnog usavršavanja, posle osnivanja Nacionalne akademije za javnu upravu 2018. godine. Akademija ima mandat da pruža obuku svim službenicima, uključujući i one na lokalnom nivou. Postoje posebni programi obuke namenjeni višim rukovodiocima.
Integritet u javnoj službi je osiguran putem etičkog kodeksa za državne službenike. Potrebni su dalji napori da bi se obezbedilo sprovođenje u potpunosti postojećih planova integriteta u pravosuđu i državnoj upravi i da bi se sprečila korupcija u lokalnoj upravi putem usvajanja lokalnih akcionih planova. Uticaj sprovođenja ovih planova integriteta tek treba da se proceni.
Posle napora koje je Vlada uložila u smanjenje broja zaposlenih u javnoj upravi za više od 45.000, struktura javne uprave treba još da se uredi. Linije odgovornosti između agencija i matičnih institucija su zamagljene, doprinoseći preklapanju funkcija, fragmentaciji i nejasnom lancu izveštavanja. Institucije i dalje imaju birokratski i procesno orijentisan pristup planiranju, budžetiranju i izveštavanju o svojim aktivnostima.
U pogledu prava građana iz upravnog postupka, Upravni sud radi sa nedovoljnim brojem sudija, dok se suočava sa širenjem odgovornosti, posebno u pogledu radnih sporova, uključujući i na nivou lokalne samouprave, što utiče na njegovu efikasnost. Novi Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći usvojen je u novembru 2018. godine, a on uključuje regulatorni okvir za pravnu pomoć u upravnim predmetima. Pravo na naknadu štete regulisano je zakonom, ali izostanak prikupljanja statističkih podataka onemogućava praćenje njegove primene.
Vlada je i dalje posvećena uspostavljanju javne uprave koja je više usmerena na korisnike. Napredak je postignut u razvoju dodatnih elektronskih usluga, kao što su elektronska plaćanja i usvajanje Zakona o elektronskoj upravi u aprilu 2018. godine. U ovoj oblasti postoji veoma dobra koordinacija i rukovođenje u Kancelariji za informacione tehnologije i elektronsku upravu i u stručnim timovima predsednika Vlade (tzv. Delivery Unit). U upotrebi su elektronski potpisi, ali samo oko 5% stanovništva koristi ovu uslugu. U toku je izrada modernijeg portala e-uprave. Iako pružanje elektronskih usluga nastavlja da napreduje, još uvek ne postoji centralna politika koja obezbeđuje građanima pristup uslugama.
U narednoj godini Srbija treba naročito da: počne sa efektivnim zapošljavanjem državnih službenika na visokom položaju kroz postupak zasnovan na zaslugama i smanji preveliki broj vršilaca dužnosti; izda praktične smernice resornim institucijama o strateškom planiranju, praćenju i izveštavanju i osigura ulogu jake kontrole kvaliteta za Sekretarijat za javne politike kako bi se omogućilo efikasno sprovođenje novog Zakona o planskom sistemu; razvije jedinstveni mehanizam za određivanje prioriteta svih investicija bez obzira na izvor finansiranja i osigura integraciju planiranja kapitalnih investicija i procene projekata u budžetskom procesu.
[1] Western Balkans Enabling Project for Civil Society Monitoring of Public Administration Reform – WeBER – trogodišnji projekat Evropske unije koji finansira Kraljevina Holandija a koji se bavi ocenom stanja reformi javne uprave na Zapadnom Balkanu, http://www.par-monitor.org/
Ostavi komentar