Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Evropeizacija može biti korisna kao početna tačka za bolje razumevanje promena koje se dešavaju u politici i društvu opšte posmatrano. Obaveza istraživača je da joj daju precizno značenje. Kao termin koji pripada društvenim naukama, ona može da se kreće kroz istoriju, kulturu, politiku, društvo i ekonomiju. Evropeizacija je proces strukturne promene koji različito utiče na aktere, institucije, ideje i interese. U najširem smislu, evropeizacija se može poistoveti sa pojmom Evropa, dok se u užem može protumačiti kao odgovor na politike Evropske unije.
Evropeizacija predstavlja izuzetno složen koncept tako da bi bilo pogrešno ako bi se ovaj pojam isključivo tumačio kao sinonim za evropske integracije ili konvergenciju politika, premda sa pomenutim pojmovima ima dosta dodirnih tačaka. Evropeizacija ima dominantan uticaj na oblikovanje javnih politika u državama članicama. Međutim, taj uticaj nije jednoobrazan niti u svim politikama, niti u svim državama. Države članice izgubile su veliki deo prostora za nezavisnu akciju u nekim oblastima (javnim politikama), kao što su monetarna ili trgovinska politika. U drugim oblastima, one imaju više uticaja na kreiranje (zdravstvena politika ili politika zapošljavanja).
Evropeizacija je široko prihvaćen koncept u okviru društvenih nauka. U pogledu rezultata, evropeizacija se, prevashodno, bavi analizom domaćih efekata difuzionih procesa u aktuelnim i potencijalnim članicama EU. Ovaj koncept nema samo jednu definiciju. Evropeizacija se može definisati kao postojanje posebnih struktura upravljanja na evropskom nivou. Druga grupa definicija posmatra evropeizaciju kao uticaj odozgo na dole, odnosno, uticaj EU na države članice. Treća grupa definicija posmatra evropeizaciju kao horizontalni transfer koncepata i politika između država članica. Poslednja grupa definicija analizira evropeizaciju kao uzajamnu interakciju između EU i država članica, pa tako Klaus Gec govori o evropeizaciji kao „složenoj interakciji u kojoj nacionalne javne politike oblikuju evropske integracije, pri čemu domaći akteri koriste integracije za kreiranje domaćih javnih politika“. Zajedničko za sve pomenute definicije je što posmatraju evropeizaciju više kao proces nego kao stanje.
Jedno od pitanja koja se logično nameću jeste u kojoj meri i na koji način se sistemi javne uprave država kandidata za članstvo u EU transformišu pod uticajem procesa pristupanja Evropskoj uniji. Tokom pristupanja država centralne i istočne Evrope, očekivalo se da će nacionalni sistemi javne uprave početi da liče jedni na druge kao odgovor na evropeizaciju. Umesto toga, empirijski dokazi ukazuju na divergenciju među njima u skladu sa nacionalnim osobenostima. Pored toga, formalno-pravna evropeizacija javne uprave, odnosno reforma ovog sektora, vrlo često nije praćena stvarnom, suštinskom evropeizacijom. Možemo govoriti o tome da se proces evropeizacije javne uprave u državama centralne i istočne Evrope, ali i državama Zapadnog Balkana koje su sada kandidati za članstvo, kreće između profesionalizacije i politizacije, decentralizacije i recentralizacije.
Primenom koncepta evropeizacije mogu se pratiti i identifikovati promene koje se dešavaju u subjektima izvan EU, a koje su nastale upravo usled pritiska EU, ali i za razumevanje onoga zašto se potrebne promene nisu dogodile. Pritisak Evropske unije varira u različitim oblastima, ali zavisi i od spremnosti države kandidata da sprovede reforme. U slučaju visokih troškova odgovora na pritisak EU, može se očekivati da se proces reforme javne uprave odvija sporije. Često se u literaturi može naići na pristup koji prenaglašava uticaj faktora na nivou EU, a umanjuje uticaj nacionalnih faktora. Nesumnjivo, efekte evropeizacije nije moguće tumačiti bez pozivanja na domaće faktore koji mogu da ublažavaju ili pojačavaju njen uticaj.
Evropeizacija nije rivalski pristup modernizaciji. Umesto toga poželjno je posmatrati ih kao komplementarne perspektive. Reforma javne uprave odvija se istovremeno pod uticajem modernizacije i evropeizacije. Perspektiva evropeizacije jasno prepoznaje značaj spoljnih pritisaka i očekivanja, ali i ulogu međunarodnih aktera u oblikovanju smera kojim će se odvijati reforma javne uprave. Iako je potreba za modernizacijom javne uprave kandidata za članstvo često naglašavana, ne postoji šablon na nivou EU kako sprovesti reformu u ovoj oblasti. Kao rezultat toga, uprkos insistiranju Evropske unije na brzoj i potpunoj implementaciji acquis communautaire-a, izbor alata pomoću kojih se to postiže ostaje u rukama samih država kandidata.
U širem smislu posmatrano, što je veći obim prekogranične saradnje u pogledu saradnje administracija, to je veći stepen evropeizacije javne uprave. Tu hipotezu izneo je Olsen u teksu pod nazivom „The many faces of europeanisation“ u kome je analizirao različite aspekte i elemente evropeizacije sistema javne uprave u praksi, uključujući i „izvoz“ elemenata evropskog administrativnog prostora (EAP). Prekogranična saradnja kreće se često od bilateralne, funkcionalne interakcije između opština i regiona, do interakcije nacionalnih uprava u okviru Evropske unije. Rad državnih službenika u nacionalnim upravama sve je više prožet „evropskim“ poslovima. Državni službenici moraju biti opremljeni razumevanjem procedura donošenja odluka u okviru institucionalnog sistema EU i poznavanjem politika, kao i administrativne kulture i prakse u drugim državama članicama EU.
Ne treba da čudi što su mnogi autori, koji su se bavili analizom procesa reforme javne uprave u centralnoj i istočnoj Evropi, čak deceniju nakon pada komunizma dolazili do zaključka da su se reforme sporije odvijale usled uticaja faktora koji se može nazvati nasleđem komunizma. Reforme državne službe su, na primer, bile podložne kašnjenjima u većini zemalja, jer su prvi Zakoni o državnoj službi usvojeni tek krajem 1990-ih ili početkom 2000-ih. Ali čak i u situacijama kada su zakoni bili usvojeni, oni se često nisu sprovodili ili su ostali nepotpuni i kontradiktorni. Ovo za posledicu ima da je loše stanje javne uprave u istočnoj i centralnoj Evropi u literaturi dugo bilo interpretirano kroz negativne efekte komunističkog nasleđa. I akademski i neakademski krugovi naglašavali su potrebu da se prevaziđe komunističko nasleđe kako bi se sprovele reforme sektora javne uprave.
Mejer-Saling ukazuje na ograničeni efekat komunističkih tradicija i tvrdi da se istorija javnih uprava u državama centralne i istočne Evropi ne može svesti isključivo na komunističku upravu koja je sprečila postkomunističke reforme, budući da postoje i mnoga druga različita nasleđa prošlosti u pomenutim državama. Prvo, administrativna istorija država centralne i istočne Evrope ne može se svesti na komunističku javnu upravu idealnog tipa za koju bi se moglo reći da je, uglavnom, inhibirala postkomunističke administrativne reforme. Postoje različita nasleđa prošlosti, koja imaju različite efekte na administrativne reforme u istočnoj i centralnoj Evropi. Sa jedne strane, treba uzeti u obzir činjenicu da su se „komunističke javne uprave“ razlikovale među državama, dok su se s druge strane u još većoj meri razlikovala i prekomunistička nasleđa u pomenutim državama. Kao rezultat toga, slika administrativne tradicije daleko je raznovrsnija od pretpostavke koja je do sada dominirala u objašnjenjima reforme javne uprave u postkomunističkim državama. Važno je znati da upravna tradicija predstavlja samo delimično objašnjenje za sporost u procesu reformi sektora javne uprave. Tako možemo govoriti i o drugim determinantama kao što su socioekonomski faktori, varijable političkog sistema, proces donošenja odluka, ali i neki situacioni faktori kao što su skandali i iznenadne političke krize, ali i globalne krize kao što su svetska ekonomska kriza iz 2008. godine i pandemija Kovida 19 koja je sada aktuelna.
U odsustvu jedinstvenog evropskog modela javne uprave, treba pomeniti i ulogu tvininga (twinning – programi bratimljenja), kao jednog od alata. Tvining predviđa upućivanje savetnika za pretpristupnu pomoć iz javnih uprava država članica u države kandidate, na godinu dana najmanje, sa zadatkom donošenja znanja o implementaciji acquis-a.
Uključenost Komisije u proces odabira partnera u tviningu je ograničena kroz ulogu koordinacije. Izbor tvining partnera leži na zemljama kandidatima, koje su slobodne da same izaberu koji sistemi najbolje odgovaraju njenoj kulturi, organizaciji i nacionalnom interesu. Ipak, Komisija je ohrabrila „raznovrstan pristup“ odabiru tvining partnera. U tom smislu, stvaranje „administrativnog tržišta“ (odakle bi zemlje kandidati mogle da „kupuju“ najprikladnija rešenja za svoje posebne probleme) predstavlja jedan od glavnih prioriteta Komisije. U ovom procesu, Komisija deluje kao posrednik, pružajući tehničke savete partnerima pre potpisivanja konačnog tvining sporazuma.
Pored tvininga treba pomenuti i TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange Instrument) koji pruža podršku partnerskim zemljama u pogledu približavanja i sprovođenja acquis-a i u kratkom roku omogućuje dobijanje ekspertske pomoći za jačanje administrativnih kapaciteta. Pomoć u okviru TAIEX-a dostupna je kroz: a) ekspertske misije (stručnjaci iz država članica dolaze u posete državi koja je kandidat kako bi joj pružili savete u pogledu usvajanja i primene acquis-a); b) studijske posete nekoj od država članica EU, kao i kroz organizovanje seminara i radionica.
Ostavi komentar