EНЕРГЕТСКА ПОЛИТИКЕ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ-ИСТОРИЈСКИ РАЗВОЈ И СТАЊЕ НАКОН ЛИСАБОНСКОГ УГОВОРА

25/03/2020

Аутор: Др Јелена Тодоровић Лазић

Енергетски сектор је директно укључен у настанак гасова са ефектом стаклене баште јер 80% сировина које се у енергетици користе потиче из фосилних горива која стварају CO2, главни гас који доводи до ефекта стаклене баште. Европски енергетски сектор дугорочно посматрано требало би да смањи коришћење фосилних горива и да у већој мери користи ниско-угљеничне изворе енергије. 

Током последњих деценија потражња за енергијом експоненцијално расте, посебно у великим земљама које се убрзано развијају попут Кине и Индије а које прати огроман раст становништва. Последично, расте забринутост због ограничености ресурса у будућности. Поред тога, већина држава сиромашна је енергетским ресурсима као што су нафта и природни гас. Мере против климатских промена требало би да допринесу смањењу емисија гасова са ефектом стаклене баште, посебно CO2. У циљу смањења емисије овог гаса, неопходно је инсистирати на уштеди енергије, коришћењу ниско-угљеничних технологија, преласку са угља на природни гас и са фосилних горива на обновљиве изворе енергије.

У документу под насловом „Интегрисана климатска и енергетска политика“ објављеном  2007. године, Европски савет је нагласио водећу улогу коју Европска унија треба да одигра у међународним преговорима око климатских промена и истакао потребу да се донесе међународни уговор који би покрио пост-Кјото период. На тај начин, Европски савет је потврдио да развијене земље треба да смање своје емисије CO2 за 60 – 80% до 2050. године, посматрајући у односу на 1990. годину. Европски савет се определио да ЕУ смањи емисије за 20% до 2020. године, као свој допринос глобалном и свеобухватном споразуму, под условом да се и друге развијене земље обавежу на смањење.

Упркос чињеници да климатске промене представљају најактуелнији пример важности одрживог развоја у сектору енергије, одрживи развој не би требало да буде ограничен само на климатске промене. Неконвенционални извори енергије (нефосилна горива) треба да се развијају из сасвим једноставног разлога а то је ограниченост фосилних горива. У циљу постизања сигурног снабдевања, неопходно је радити на питању обновљивих извора енергије како би се умањио ризик од несташице фосилних горива услед политичких, економских или неких других фактора.

Проблеми животне средине су високо смештени на политичкој агенди многих европских и међународних институција које се баве питањем енергетике. Како Дитер Хелм примећује, „климатске промене је Европа препознала још 1980. године, али су последице почеле да уједају у овој деценији“.  ЕУ је покренула систем за трговање емисијама како би испунила циљеве које су договорени у Кјото протоколу. Преговори у оквиру Конвенције о климатским променама Уједињених нација (UNFCCC) довели су до другог оквира за смањење емисија (поред Кјото протокола). На европску енергетску политику утичу циљеви за борбу против климатских промена који су дефинисани изван ЕУ – обим климатских проблема значи да је климатска политика у интеракцији са низом других инструмената у области енергетике, животне средине, саобраћаја, трговине, фискалне политике, технологије, пољопривреде и социјалне политике.

 ЕНЕРГЕТСКА ПОЛИТИКА – ОД ПАРИЗА ДО МАСТРИХТА

У историји европских интеграција било је много покушаја да се успостави заједничка енергетска политика, али су они окончани ограниченим успехом. Главни разлог неуспеха потиче од неспремности држава чланица да пренесу суверенитет у овој изузетно осетљивој области. Све више интегрисана европска економија, заједнички изазови животне средине и међународне конкуренције, заједно са повећаним активизмом Комисије, утицали су на државе чланице у смислу конвергенције, односно приближавања националних енергетских политика. Међутим, до настанка заједничке енергетске политике није дошло. Оријентација националних енергетских политика, као и развој осталих политика које утичу на енергетски сектор, мењали су се током деценија. У дужем периоду након Другог светског рата, нагласак је био на подстицању националних извора енергије и управљању разноврсним изворима енергије (посебно након нафтне кризе током седамдесетих година прошлог века). Крајем осамдесетих и почетком деведесетих година прошлог века наступила је суштинска промена на енергетским тржиштима (посебно након пада цена енергената средином осамдесетих и повољнијег биланса понуде односно потражње на глобалном тржишту енергената), затим технолошке промене (појавом информационе технологије) и на крају промене политичког контекста. Као резултат тога, политичке бриге као што су заштита животне средине или промовисање конкуренције, почеле су да угрожавају енергетски сектор. Већина држава настојала је да одржи енергетску политику као поље домаће одговорности, кроз интервенције, било директно или преко националних фирми.

Националне енергетске политике у Заједници пратиле су два слична модела. У тзв. кохезионим државама (медитеранске државе и Република Ирска), циљ енергетске политике био је смањити ослањање на енергију из увоза. Државни монополи су доминирали производњом и увозом енергије у већини случајева (Шпанија је изузетак у којој су приватне компаније одиграле важну улогу у сектору електричне енергије). У мањим и северним европским државама (Белгија, Холандија Данска, Шведска, Финска и Аустрија), снабдевање енергијом долазило је у сукоб са потребом да се приликом дефинисања приоритета и избора технологија укључи заштита животне средине која је посебно у скандинавским државама била важно питање знатно раније него што је постало и за остатак Европе. Већина ових земаља има децентрализован енергетски сектор у коме владе често играју значајну улогу у снабдевању енергијом. Јасно је да су највећи напори да се развије „зелена“ енергетска политика начињени у Немачкој, Скандинавији и Холандији, лидерима и у домену заштите животне средине. У земљама кохезије питања заштите животне средине имала су само маргинални утицај. Уместо заједничког унутрашњег енергетског тржишта, ЕУ је развила регионална и локална тржишта која одликују различите тржишне структуре и услови конкуренције. Неке државе чланице, посебно Велика Британија, спровеле су потпуну трансформацију сектора електричне енергије и индустрије гаса кроз укидање монопола и приватизацију индустрије гаса и електричне енергије. Слична власничка трансформација спроведена је релативно брзо и у Скандинавији. Друге земље, посебно Немачка и Француска, заостајале су у овом сегменту тако да деле приступ многих источноевропских земаља које су након 2004. године постале чланице ЕУ. Као резултат ових промена, аутономија држава у енергетском сектору постаје ограничена. Правац енергетске политике мења се због обавеза према међународним споразумима, посебно у области либерализације трговине и заштите животне средине.

 Енергија је одиграла важну улогу у пословима Заједница: два од три уговора на којима се темеље Заједнице односе се на енергију: Уговор о Европској заједници за угаљ и челик посвећен је угљу (који је тада доминирао енергетским билансом), ЕУРОАТОМ уговор односио се на нуклеарну енергију (која је виђена као енергија будућности). Од почетка седамдесетих година, Комисија је покушавала да успостави заједничку енергетску политику. Осамдесетих година покренула је низ иницијатива за либерализацију енергетског сектора. У истом периоду еколошка политика интензивно утиче на енергетски сектор. После четири године преговора, државе чланице су договориле Директиву о великим постројењима за сагоревање крајем 1988. године којом се регулише емисија сумпорних и азотних оксида из термоелектрана и великих индустријских погона. Неколико држава чланица обавезало се на смањење емисија CO2, друге државе чланице су желеле да следе такво понашање, а то је резултирало заједничким ставом у међународним преговорима који су довели до 1992. године и Конвенције у Рију о глобалним климатским променама. Државе чланице настојале су да успоставе заједничку основу о мерама за промовисање ефикасног коришћења енергије и развоја обновљивих извора енергије.

Комисија је након  Јединственог европског акта 1987. године започела све видљивију улогу у предлагању политика, укључујући и енергетски сектор. Постоје и други аспекти учешћа Комисије у енергетској политици. Она је наставила са пружањем подршке за енергетску ефикасност и обновљиве изворе енергије кроз истраживање буџета и помоћу других мера (као што су препоруке о повлашћеним условима за снабдевање обновљивим изворима). Такође, она је настојала да развије одговорност у области сигурности снабдевања, тражећи да се придружи Међународној агенцији за атомску енергију како би активно укључила у управљање кризама у сектору енергије. 

Први подстицај да се предузму конкретни кораци на пољу енергетске политике била је Суецка криза 1956 – 1957. године која је показала рањивост земаља увозница нафте. Савет је усвојио регулативу којом су се државе чланице обавезале да одржавају хитне залихе нафте и нафтних деривата које одговарају потрошњи за 65 дана. Нова иницијатива повезана је са реакцијом на цене нафте изазване Трећим (1967) и Четвртим арапско-израелским ратом (1973). Савет је 1972. године усвојио две директиве, једна захтева од држава чланица да обавесте Комисију о увозу угљоводоника и друга у којој се захтева од њих да извештавају о инвестиционим пројектима у сектору нафте, гаса и електричне енергије. Суочивши се са ограниченим успехом у усвајању и имплементацији поменутих предлога и директива, Комисија је 1973. године представила нови предлог о потреби да се успостави заједничка енергетска политика. Испоставило се да Комисија није била у стању да помири дивергентне интересе држава чланица. Други талас иницијатива догодио се током осамдесетих година. Комисија је објавила 1981. године Саопштење о развоју енергетске стратегије за Европу. Документ одражава нови приступ према питању енергије, прихватајући могућност одржавања децентрализоване енергетске политике. Истовремено, заједничко деловање може бити предузето у областима где је то предвиђено Уговором. 

ЕНЕРГЕТСКА ПОЛИТИКА – ИЗМЕЂУ МАСТРИХТА И ЛИСАБОНА

Покушаји Заједнице да озваничи своју улогу у Уговору из Мастрихта нису дали резултате. Иако је Комисија успела да убаци део о релативно слабој улози Заједнице у овој области, у последњој фази преговора велики број држава чланица ставио је примедбе и тај део је уклоњен. Почетком 1995. године, Комисија је објавила Зелену књигу о енергетској политици (Green Paper) у којој се налази мноштво предлога који се односе директно на енергетску политику. Као резултат ових предлога основане су Европске асоцијације за струју, гас, нафту, обновљиве изворе енергије и очување индустрије. Комисија је урадила преглед енергетске политике која је објављена у Белој књизи (White Paper) за Међувладину конференцију одржану 1996. године. Циљеви енергетске политике ЕУ дефинисани су као: укидање преосталих баријера у трговини и конкуренцији и заокружење унутрашњег тржишта, смањење емисија које доводе до киселих киша и ефеката стаклене баште и побољшање дугорочне сигурности снабдевања.

Северним проширењем (Финска, Шведска и Аустрија), ЕУ је прихватила нове државе које су имале своје енергетске ресурсе. ЕУ је постала свесна могућих криза у случају проблема у снабдевању енергијом који се не могу решити без заједничке енергетске политике. 2000. године, Комисија је припремила Зелену књигу (Green Paper) – „Ка европској стратегији безбедног снабдевања енергијом“, у којој се говори о повећању потрошње енергије и проблему повећане зависности од страних извора енергије. Упркос недостатку посебног наслова посвећеног енергији пре 2009. године, ЕУ је ипак развила значајне активности у области енергетике, почевши са скромним мерама за одржавање залиха усвојених у периоду после нафтне кризе. Касније, средином деведесетих, уследило је усвајање Директива о стварању унутрашњег тржишта електричне енергије и гаса. Први сет мера либерализације који је донет између 1996. и 1998. године, допуњен је у другој серији обавезујућих мера током 2003. године. Комисија потом предлаже и трећи пакет мера о унутрашњем тржишту енергије који је усвојен 2009. године и пружа нови регулаторни оквир за промоцију енергетског тржишта.

Процес либерализације одвијао се различитим брзинама међу државама чланицама: неке државе попут Велике Британије, прилично рано су либерализовале своја тржишта, док друге нису биле склоне томе. У светлу великих разлика које су остале између држава чланица у погледу либерализације и отварања тржишта, Европски савет је у Лисабону 2000. године нагласио потребу да се убрза овај процес. У циљу комплетирања унутрашњег тржишта гаса и електричне енергије, донете су нове Директиве о струји и гасу 2003. године у којима се захтева да се либерализација тржишта гаса и електричне енергије обави до 1. јула 2004. године за велике потрошаче и 1. јула 2007. године за све потрошаче. Међутим, отварање енергетског унутрашњег тржишта у ЕУ у 2005. години је достигло тек 66% у домену електричне енергије и 57% у сектору гаса. Реализација другог таласа Директива о струји и гасу остала је непотпуна у многим државама чланицама, као што се може видети из низа прекршајних поступака покренутих од стране Комисије против 17 држава чланица у априлу 2006. године.

Повећање цена енергената, јачање спољне зависности, као и пораст свести о климатским променама, заједно са енергетским кризама (Русија -Украјина, Белорусија), подстакло је расправу о свеобухватној европској енергетској политици на неформалном самиту 2005. године. Нови, динамичнији и амбициознији приступ европској енергетској политици иницирала је Комисија која је објавила у јануару 2007. године тзв. Енергетски климатски пакет у коме „Енергетска политика за Европу“ представља централни део. Европски савет накнадно је одобрио пакет који је замишљен да успостави свеобухватну европску енергетску политику до 2009. године. Овај нови енергетски пакет састоји се од три стуба: повећање сигурности снабдевања, конкурентност европских економија и доступност енергије по приступачним ценама и промоција одрживости животне средине и борбе против климатских промена. Шест приоритетних области за акцију које су идентификоване у пакету су: енергија за послове и раст, сигурност и конкурентност снабдевања, ефикаснији енергетски микс, борба против климатских промена, подстицање иновација, и односи са трећим земљама.

Нови импулс довео је до преговора и усвајања трећег пакета унутрашњег енергетског тржишта 2009. године. Парадоксално, док је овај енергетски пакет управо усвојен, готово све државе чланице су још увек кршиле различите одредбе постојећег законодавства из другог пакета. Поред тога, Комисија је 2007. године покренула институционални преглед енергетске политике који је замишљен да пружи општи оквир честим дискусијама о енергетским питањима под окриљем европских институција. Комисија издаје ажуриране Стратешке коментаре европске енергетике (European Strategic Energy Review – ESER) кроз које се прати напредак и идентификују нови изазови и одговори у сектору енергије. Различити фактори доприносе одсуству ефикасне енергетске политике. Један од најважнијих фактора тиче се самих држава чланица. Свака чланица доживљава енергију као стратешко питање и жели да задржи контролу над сопственим енергетским ресурсима.

Укључивање новог наслова Енергетика у Лисабонском уговору суштински не мења слику. Коначни текст поглавља о енергетици, пажљиво је креиран компромис између националног суверенитета над природним ресурсима, енергетског опорезивања, и подељене надлежности ЕУ за друга подручја. Упркос постојању значајне политичке опозиције у преговорима око Лисабонског уговора, енергија добија експлицитно признање у члану 4 првог дела Уговора о функционисању Европске уније (УФЕУ), као једна од подељених надлежности Уније. Посебан наслов који се односи на енергију за сада се састоји од једног члана – члан 194, у коме се наводи да је надлежност у области енергије подељена између ЕУ и држава чланица. Овај члан помиње четири главна циља енергетске политике: 1. гарантовање функционисање енергетског тржишта, 2. обезбеђивање сигурног снабдевања Уније, 3. промовисање енергетске ефикасности и развој нових и обновљивих врста енергије, и најзад 4. промовисање повезаности енергетске мреже. Ови циљеви треба да се извршавају у духу солидарности између држава чланица. Члан 194 у ставу 2 предвиђа, да закони Уније неће утицати на избор држава чланица између различитих извора енергије и општу структуру њихове понуде. Законодавне мере које би допринеле остварењу поменутих циљева могу бити усвојене квалификованом већином, али за питања која потпадају у оквир члана 194 став 2 одлучује се једногласно. Једногласност остаје правило за усвајање мера опорезивања енергије, што је и потврђено у ставу 3. 

Европске институције не могу да усвоје мере којима усмеравају државе чланице да инвестирају у одређене врсте производње енергије или производњу довољне количине енергије из сопствених извора за добробит остатка Уније; нити могу да узурпирају функције националних влада током енергетске кризе. Што се тиче нуклеарне енергије, однос између Лисабонског уговора и ЕУРАТОМ уговора показао се као извор контроверзи током међувладиних конференција које су водиле до израде неусвојеног Уговора о Уставу. Изненађујуће, ни Лисабонски уговор није успео то да разреши. Иако су неке државе чланице позивале на укидање ЕУРАТОМ-а и консолидацију великог броја његових одредби у новом Уговору, он сада чини део нових уставних решења, суштински у неизмењеном облику. Лисабонски уговор потврђује надлежност Уније над усвајањем превентивних мера како би се избегле безбедносне претње и могу пружити основу за политичку подршку свеобухватнијим мерама у будућности. Међутим, солидарност међу државама чланицама остаје слаба. Прост пример је Уредба о сигурности снабдевања гасом која је усвојена крајем 2010. године. Ова Уредба представља одговор на енергетску кризу која је произашла из спора Украјина – Русија, при чему је нагласак на повећању солидарности.

У области спољне акције, Лисабонски споразум уводи неке значајне промене које могу да утичу на енергетску политику. Што се тиче спољног представљања, члан 17 Уговора о ЕУ наводи да „са изузетком заједничке спољне и безбедносне политике, и другим случајевима предвиђеним Уговором, Комисија ће обезбедити спољну представљеност Уније“. 

Поред тога што јој је посвећен наслов у Уговору, енергетика представља питање хоризонталне политике. У том погледу, енергетска политика ЕУ је компонента других политика, као што су: спољна политика (везана за технолошке иновације и развој дугорочних односа са транзитним земљама); заштита животне средине (кључни елемент у смањењу CО2 и стимулисању инвестиција у обновљиве изворе енергије); конкуренција (приступ повољним енергетским ресурсима за осигурање међународне конкурентности европске индустрије). Ситуација око природног гаса због кризе у односима Русија – Украјина, или потенцијална нафтна криза, велика су претња за Европску унију. Учешће нафте у укупној потрошњи енергије Уније никада није било мало: највећа употреба нафте је у сектору саобраћаја и удео тог сектора чини ⅔ укупне потрошње нафте. Негативан утицај нафте на животну средину и решавање алтернативних извора енергије, утиче на смањење степена зависности од нафте. Како би се она свела на најмању меру, Унија подстиче железнички транспорт. Други начин је усмеравање компанија уз помоћ пореза, тачније, кроз повећање пореза у секторима потрошње нафте али и кроз смањење пореза за подстицање истраживања и производње нових извора енергије. Садашњи енергетски систем у оквиру ЕУ, у великој мери зависи од фосилних горива. Увоз нафте износи чак 87% у 2014. години, услед недостатка правих алтернатива у овом сектору и малим резервама нафте у ЕУ. Унапређење производње обновљиве енергије један је од начина да се смањи зависност од Русије. 

Иако је Лисабонски уговор делимично поправио спољну заступљеност, ЕУ је одсутна на међународном тржишту енергије. Њена јака вера у законе унутрашњег тржишта није прихваћена код дела главних актера на обе стране понуде (нпр. Русија, Иран, Венецуела) и потражње (нпр. Кина и Индија). И након ступања на снагу Лисабонског уговора, државе чланице задржавају право да креирају националне енергетске политике. У том смислу, тешко да се може говорити о европској енергетској политици као заједничкој политици. Међутим, оно што је новина је то да, као одговор на заједничке проблеме (попут функционисања унутрашњег тржишта енергије и сигурности снабдевања), ЕУ има овлашћење да спроводи координирану акцију на основу Лисабонског уговора. 

Остави коментар

Ваш коментар ће бити проверен пре објављивања