Autorka: dr Jelena Todorović Lazić
Energetska politika Evropske unije obuhvata pravila u vezi sa izvorima energije, obnovljivim izvorima energije, energetskom efikasnošću, jedinstvenim tržištem za gas i električnu energiju, energijom iz inostranstva, energetskom infrastrukturom i ekološke aspekte proizvodnje energije, potrošnje i tranzita. Čak i u području nuklearne energije, EU je usvojila pravila kojima se zahteva od država članica da predstave svoje nacionalne programe. U poređenju sa počecima, energetska politika EU razvila se u jednu kompletnu politiku u kojoj je Komisija dobila veće nadležnosti tokom vremena.
Instrumente energetske politike možemo podeliti na: 1.tradicionalne regulativne instrumente (instrumenti komande i kontrole) kojima se propisuju granice emisije, tehnološki standardi, standardi energetske performanse; zatim 2. ekonomske i tržišne instrumente: energetski porezi, subvencije, poreski krediti i na kraju, 3. instrumente za promociju informacija: označavanje, javno objavljivanje informacija, ili rejting i sertifikacija.
Iako je zakonodavstvo koje omogućava liberalizaciju tržišta električne energije i gasa usvojeno devedesetih godina prošlog veka, za ovu oblast najveći značaj ima paket Direktiva o električnoj energiji i gasu iz 2003. godine. Direktive počinju isticanjem ključnih principa prema kojima bi trebalo da se organizuju ovi sektori. Principi uključuju obavezu da se obezbedi univerzalni servis na obostranu korist svih domaćinstava. To podrazumeva pravo da se snabdevaju električnom energijom određenog kvaliteta na njihovoj teritoriji sa razumnim, lako i jasno uporedivim i transparentnim cenama.
Obe Direktive donete su na osnovu člana 95 Ugovora iz Mastrihta i sadrže detaljne odredbe o pristupu mreži za treće strane. One nameću detaljna pravila u vezi sa razdvajanjem snabdevanja i proizvodnih aktivnosti i aktivnosti vezanih za mrežu. Štaviše, da bi osigurale poštovanje ovih pravila, države članice su u obavezi da imenuju nezavisne nacionalne regulatorne vlasti (regulatorne agencije). Direktive su dopunjene drugim inicijativama koje imaju za cilj završetak unutrašnjeg energetskog tržišta: Regulativa koja promoviše prekograničnu trgovinu električnom energijom (2003. godine) i Regulativa kojom se uspostavljaju nediskriminatorna pravila za uslove pristupa mrežama za prenos gasa (2005. godine).
Mere liberalizacije fokusiraju se na otvaranje tržišta i regulacije mreže i po svojoj prirodi mogu biti svrstani u pravne instrumente. Međutim, sasvim je očigledno da je potrebno mnogo više da bi se obezbedilo otvaranje tržišta. Mere liberalizacije suočile su se sa monopolističkim ili oligopolističkim prisustvom firmi u ovom sektoru, ali i sa državnom intervencijom. Evropska komisija je preduzela dve vrste aktivnosti: ojačala sprovođenje pravila konkurencije u energetskom sektoru i oslanjala se na istraživanje energetskog sektora kako bi predložila nove propise, naročito kada je reč o razdvajanju mreže i aktivnosti snabdevanja.
Evropska regionalna tržišna inicijativa pokrenuta je u proleće 2006. godine. Pokrenula ju je Evropska regulatorna grupa za električnu energiju i gas, a obuhvata Regionalnu inicijativu za električnu energiju i Regionalnu inicijativu za gas. Evropska regionalna tržišna inicijativa stvorila je sedam regionalnih tržišta električne energije: baltičko, centralno-istočno, centralno-južno, centralno-zapadno, severno, jugo-zapadno i tržište francusko-britansko-irskog regiona. Što se tiče Regionalne inicijative za gas, stvorena su tri regionalna tržišta gasa: severo-zapadno, južno i jugo-istočno. Svako tržište električne energije i gasa ima vodećeg regulatora iz jedne od zemalja članica koje formiraju grupu.
Cilj ovih regionalnih inicijativa je da podstaknu integraciju neevropskih tržišta električne energije i gasa. Inicijative odražavaju pristup korak-po-korak, krećući se iz nacionalnih tržišta ka regionalnim energetskim tržištima kao odskočne daske ka energetskom tržištu Evropske unije. Nekoliko pozitivnih efekata primećeno je nakon sprovođenja inicijativa: veća transparentnost, interoperabilnost, bolja saradnja aktera, mrežnih operatera i regulatora, bolje praćenje usaglašenosti sa zakonima EU, kao i povećana prekogranična trgovina električnom energijom i gasom. Regionalne inicijative su trenutno zasnovane na dobrovoljnoj osnovi, što je jedna od slabosti ovog instrumenta jer realizacija ciljeva zavisi od spremnosti brojnih aktera: država članica, mreže operatere, nacionalnih regulatora, trgovaca, industrije.
U junu 2009. godine, nakon dugih i teških pregovora, Evropski parlament i Savet ministara dogovorili su usvajanje Trećeg paketa unutrašnjeg energetskog tržišta, sa ciljem uspostavljanja regulatornog okvira potrebnog da bi otvaranje tržišta bilo u potpunosti efikasno. Novi paket sastoji od dve Direktive koje se bave unutrašnjim tržištima za gas i struju i tri Regulative, od kojih dve uređuju uslove za pristup tim tržištima, a trećom se uspostavlja Agencija za saradnju energetskih regulatora (ACER). Treći paket unutrašnjeg energetskog tržišta nudi dobru osnovu da se postigne potpuna liberalizacija tržišta električne energije i gasa. On pruža efikasniji regulatorni nadzor koji treba da sprovode nezavisni i kompetentni nacionalni Regulatori.
Regulatori su prethodno bili koordinirani na dobrovoljnoj osnovi u različitim organima koji uključuju različite interesne grupe: Savet evropskih energetskih regulatora, Evropske strujne mreže, Firenca i Madrid forumi. Glavno poboljšanje je to što je ACER zaseban entitet, nezavisan od Komisije. Agencija je odgovorna i za donošenje pojedinačnih odluka o specifičnim prekograničnim pitanjima. Ona dodatno može da usvoji neobavezujuće smernice ali nije ovlašćena da donosi obavezujuća pravila. Kao takav, ACER nije pravi evropski regulator već je više platforma saradnje sa nacionalnim regulatorima. Obavezujuće odluke su jedino moguće za tehničke poslove.
Stvaranje unutrašnjeg energetskog tržišta zavisi u određenoj meri od poreske politike. Indirektno oporezivanje direktno utiče na cenu energije i njenog transporta i može imati ozbiljne distorzivne posledice. Neoporezivanje, dvostruko oporezivanje i razlike u poreskim stopama mogu uticati na prekograničnu razmenu energije i goriva, čime se ometa konkurencija i razvoj unutrašnjeg energetskog tržišta. U 2003. godini usvojena su dva instrumenta o indirektnom oporezivanju. Prvi je Direktiva kojom se rekonstruiše okvir za oporezivanje energetskih proizvoda i električne energije a koja je usvojena nakon više od decenije pregovora. Ona je proširila opseg minimalne stope EU sistema za energente prethodno ograničenog samo na naftu, na sve ostale energente, posebno na električnu energiju i gas. Države članice mogu primeniti divergentne stope oporezivanja. Međutim, pošto Direktiva uspostavlja samo minimalnu stopu, razlike u stopama ostaju. Drugi instrument je izmena Direktive o PDV-u 2003. godine, uzimajući u obzir specifičnosti aktivnosti u sektoru energije. Ova Direktiva usaglasila je pravila o mestu isporuke električne energije i gasa kako bi se ostvarilo pravo unutrašnje tržišta električne energije i gasa bez PDV prepreka.
Važne finansijske investicije u pogledu infrastrukture neophodne su za završetak energetskog tržišta. Troškovi budućih energetskih infrastrukturnih projekata na evropskom nivou su posebno visoki. Međutim, budžet EU koji je posvećen energetskim projektima, dosta je ograničen. Budžet EU za energetiku, koji se uglavnom sastoji od budžeta za projekte, iznosi svega oko 20 miliona evra godišnje. Ostali finansijski instrumenti koji učestvuju u razvoju energetike su strukturni fondovi, kohezioni fondovi, kreditne garancije Evropskih investicionih fondova i krediti Evropske investicione banke.
Ključni pokretač politike održivosti predstavlja promocija obnovljivih izvora energije. Prva Direktiva o promociji električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora u unutrašnjem tržištu električne energije predvela je do 2010. godine 12% domaće potrošnje energije iz obnovljivih izvora i 22% električne energije iz obnovljivih izvora za EU kao celinu. Već 2004. godine, postalo je jasno da cilj od 12% nije mogao biti ispunjen do 2010. U cilju zadovoljenja 20% udela obnovljivih izvora energije u potrošnji energije u 2020. godine, godišnje povećanje obnovljivih izvora energije od 1.2% bilo bi potrebno za period od 10 godina.
Bitka za održivu energiju zahteva novu industrijsku revoluciju i preusmeravanje ekonomije. Revolucija će se odraziti u istraživanju i razvoju novih tehnologija sa niskim nivoom ugljenika što je daleko važnije od pravnih instrumenata. Komisija je predstavila svoj Strateško energetsko-tehnološki plan za manje emitovanje ugljenika u budućnosti. Plan ima za cilj: da u kratkom roku povećava istraživanja kako bi se smanjili troškovi i poboljšale performanse postojećih tehnologija, da se poveća komercijalna primena ovih tehnologija kao što je druga generacija biogoriva, snimanje, transport i skladištenje ugljenika, integracija obnovljivih izvora energije u električne mreže i energetsku efikasnost u građevinarstvu, saobraćaju i industriji. Međutim, plan nema niti finansijske podsticaje, niti obavezujuće zakonske mere.
Još jedna manje uspešna karakteristika energetske politike tiče se oporezivanja. EU je postigla veoma skromne rezultate uvođenja poreskih mehanizama u cilju poboljšanja energetske održivosti (CO2 porez). Države članice se protive usvajanju propisa o porezima na nivou Unije. Međutim, Direktiva o oporezivanju energetskih proizvoda je konačno usvojena 2003. godine. Ona uvodi minimalne stope na struju i energetske proizvode i država članica može izuzeti električnu energiju proizvedenu iz alternativnih izvora energija.
Prema postojećem zakonskom okviru nekoliko specifičnih instrumenata uvedeno je u cilju rešavanja prvenstveno kratkoročne sigurnosti snabdevanja tokom kriza ili događaja koji vode poremećajima u snabdevanju. Infrastrukturni paket Komisije koji je objavljen 16. jula 2009. godine, sastoji se od dva propisa, prvi je skup mera osmišljenih da se pozabavi na duži rok strukturnim problemima. Treći paket unutrašnjeg energetskog tržišta, takođe, sadrži odredbe za nadgledanje i ukoliko je potrebno, sprečiti investitore trećih zemalja da preuzmu kontrolu nad evropskim mrežama, posebno kada investitori pripadaju vertikalno integrisanim kompanijama u svojoj matičnoj državi. Međutim, nijedan od ovih instrumenata ne obezbeđuje koherentan pristup reagovanju na strateška pitanja snabdevanja.
Opšte aktivnosti u cilju poboljšanja interkonekcije i interoperabilnosti evropskih energetskih mreža (interno i eksterno), relativno skorašnjeg su datuma ali su restriktivne u obimu i stepenu pokrivenosti. Pojam solidarnosti trenutno se ne pojavljuje u podzakonskim aktima, i uvodi se samo u opštem kontekstu Lisabonskog ugovora. Solidarnost nije ni izraz, niti koncept koji se nalazi u multilateralnim energetskim instrumentima. Ne postoji zakonska obaveza država članica da se uzajamno podržavaju, bilo u smislu kratkoročne podrške u kriznim merama ili da sarađuju u dugoročnim investicijama u infrastrukturu. Naprotiv, sadašnje sekundarno zakonodavstvo o struji i gasu omogućava državama članicama da se odreknu svoje dužnosti i obaveze na osnovu ovih mera, u slučaju iznenadne krize.
Evropski energetski prostor karakteriše nesigurnost regulatornih okvira, nedostatak predvidivosti za investiranje u nisko-ugljenične tehnologije, rastuće cene, spoljna zavisnost i rastuća zabrinutost zbog gubitka konkurentnosti. Sve to zajedno, poguralo je EU u oktobru 2014. godine ka usvajanju novog sveobuhvatnog energetskog i klimatskog paketa za period do 2030. godine. Ovaj paket postavlja niz kvantitativnih ciljeva vezanih za klimatsku i energetsku politiku: obavezujući cilj od najmanje 40% smanjenje emisije gasova sa efektom staklene bašte; obavezujući cilj od najmanje 27% obnovljivih izvora energije sa neobavezujućim nacionalnim akcionim planovima, indikativni cilj energetske efikasnosti najmanje 27% sa neobavezujućim nacionalnim akcionim planovima, pri čemu se prioritet daje pojedinim sektorima. Ovo je minimum u postavljanju okvira za prelazak na zelenu ekonomiju, kao i za jačanje pozicije EU za post Kjoto pregovaranje na COP21 (Conference of Parties) konferenciji u Parizu u decembru 2015. godine. Dok usvajanje paketa 2030. predstavlja važan korak u razvoju zajedničke evropske energetske politike, njegova primena, koja je do sada uglavnom nacionalna po obimu i aktivnostima, ostaje najvažniji i najteži deo procesa.
Oporezivanje i dalje ostaje izvan obima energetske politike EU. EU nema poreska ovlašćenja za finansiranje efikasnijih i održivih izvora energije ili da promoviše korišćenje određenih oblika energije na štetu drugih. Države članice nikada nisu bile u stanju da se slože (i prevaziđu pravilo jednoglasnosti) o reviziji i jačanju Direktive o oporezivanju energije.
Zelena knjiga koju je donela Evropska komisija predlaže da države članice prave obavezne redovne godišnje planove za uštedu energije, koji bi se sprovodili pod nadzorom EU. Planovi treba da obuhvate podizanje svesti građana, bolje označavanje proizvoda, razne poreske instrumente, kao što su poreske olakšice za uštedu električne energije, državne subvencije i evropske fondove za bolju energetsku efikasnost. Da bi se postigli ovi ciljevi, Komisija je pozvala na uspostavljanje partnerstva između Komisije, država članica, kako na nacionalnom, tako i na regionalnom nivou, ali i drugih relevantnih subjekata, kao što su međunarodne finansijske institucije poput Međunarodne finansijske korporacije.
U maju 2014. godine, Komisija je navela u Strategiji energetske bezbednosti da EU ostaje ranjiva na spoljne šokove u sektoru energije i pozvala kreatore politike na nacionalnom, i na evropskom nivou, da jasno objasne građanima razloge za smanjenje zavisnosti od pojedinih goriva. Rešavanje ovih pitanja zahteva odlučnu akciju na nivou EU. Komisija će pojačati svoju podršku ovom procesu kroz upotrebu svih raspoloživih instrumenata za finansiranje, posebno kroz Evropski fond za strateške investicije i potpuno uključenje evropskih finansijskih institucija. Odluka iz 2012. godine uspostavlja mehanizam za razmenu informacija u vezi sa međudržavnim sporazumima između država članica i trećih zemalja u oblasti energetike. Evropska strategija energetske bezbednosti identifikovala je 33 infrastrukturna projekta koji su od suštinskog značaja za poboljšanje sigurnosti u snabdevanju i boljeg povezivanja energetskih tržišta. Komisija treba da radi sa državama članicama na razvijanju pristupa alternativnim dobavljačima, uključujući one iz južnog gasnog koridora, Mediterana i Alžira, u cilju smanjenja postojećih zavisnosti od pojedinačnih dobavljača (prvenstveno Rusije).
Evropski sistem za trgovinu emisijama (ETS) predstavlja dobar primer korišćenja tržišnih instrumenta kako bi se rešavao neki ekološki problem. Mogao bi se posmatrati kao alternativa neuspelom predlogu Komisije u ranim devedesetim da se uvede porez na CO2. U tom periodu, predlog nikada nije prošao kroz Savet zbog otpora (pre svega iz Velike Britanije) da se ustupi nadležnost po pitanju bilo kakvog nacionalnog oporezivanja.
I predlog poreza na CO2 i ETS, dobijaju svoju opravdanost u činjenici da je veoma teško kontrolisati emisije iz širokog spektra i velikog broja izvora koji ih proizvode (praktično svako postrojenje sagoreva ugalj, naftu ili gas), koristeći konvencionalne instrumente komande i kontrole. Šema za trgovinu emisijama (ETS) je instrument politike koji omogućava da veliki emiteri CO2 smanje svoje emisije, uzimajući u obzir troškove smanjenja za pojedine operatere. Postojeći sistem obuhvata elektrane na ugalj, naftu i gas, zatim velike toplotne i parne kotlove, i niz energetski intenzivnih grana industrije (kao što su industrije cementa, čelika, celuloze i papira). Kao odgovor na predlog Komisije da se proširi šema i na sektor vazduhoplovstva, Savet i Parlament su se dogovorili da se to učini od 2012. godine.
Ograničenja o visini CO2 koje operateri obuhvaćeni šemom mogu da emituju, postavljaju nacionalne vlasti. Ako operateri emituju manje CO2 nego što je dozvoljeno, oni mogu da prodaju višak dozvola drugom operateru koji je premašio svoje granice emisija. Ove dozvole mogu da se odobre besplatno, na osnovu očekivanih ili dozvoljenih emisija, ili mogu biti na aukciji. U oba slučaja, dozvolama se slobodno trguje između operatera – ili između bilo kog agenta koji radi na finansijskim tržištima. Kroz ovakvu trgovinu, emisije CO2 stiču svoju cenu. Proširenje mogućnosti trgovanja emisijama kroz učešće na finansijskim tržištima, otvara priliku za učešćem u globalnom tržištu CO2. Međutim, kao i kod robe, one na tržištu mogu biti predmet spekulacija. Generalni direktorat za životnu sredinu opredelio se za takav finansijski instrument koji dozvoljava da trgovanje bude zasnovano na slobodno-razmenjivim dozvolama, čime se stvara otvoreno tržište CO2 koje izgleda kao i svako drugo tržište robe. Kao rezultat toga, emisije CO2 sada su navedene u Financial Times-u svakodnevno, pored cena sirove nafte, prirodnog gasa, dizel goriva.
Ostavi komentar