Administrativni kapaciteti – najvažniji uslov za članstvo u Evropskoj uniji

 Administrativni kapaciteti – najvažniji uslov za članstvo u Evropskoj uniji

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

Izgradnja institucija kao deo procesa primene evropskih standarda zavisi od spremnosti za reforme, stanja u kome se nalazi državna uprava pre reformi kao i od upravne tradicije države. Mnogobrojne studije o evropeizaciji identifikovale su domaću administraciju i administrativnu tradiciju kao ključne faktore koji utiču na prenošenje pravila EU u nacionalne institucionalne sisteme. Evropska unija zahteva od država kandidata da reformišu sistem javne uprave kako bi razvili kapacitet za primenu acquis communautaire-a. Ove reforme obuhvataju širok dijapazon aktivnosti: od sektorskih prilagođavanja, uspostavljanja centralne koordinacione jedinice za upravljanje EU poslovima pa sve do stvaranja profesionalne i depolitizovane državne uprave.

Važnost postojanja dobrih administrativnih kapaciteta nameće se prostim posmatranjem sistema EU u kome je izvršavanje politika povereno državama članicama u većoj meri (u manjoj meri Evropska komisija sprovodi politike), tako da su im za to potrebni razvijeni administrativni kapaciteti potencijalnih članica.

„Administrativni kapacitet odnosi se na sposobnost efikasnog upravljanja ljudskim i fizičkim resursima koji su neophodni kako bi se ostvarili zadaci koji su postavljeni pred vladu“. Postoji više tzv. nezavisnih varijabli na osnovu kojih možemo proceniti kakvi su administrativni kapaciteti neke države: sistem javne uprave, teritorijalna organizacija, upravljanje javnim rashodima, sistem revizije i kontrole. Za države koje imaju strateško opredeljenje da postanu deo EU, bilo da se nalaze u statusu kandidata ili potencijalnih kandidata, na vrhu svih uslova koje treba da ostvare na tom putu nalazi se razvijanje sopstvenih administrativnih kapaciteta kako bi mogle efikasno da primene acquis communautaire. Usvajanje i primena evropskih standarda jedan je od načina na koji se manifestuje evropeizacija budući da se na taj način u državama kandidatima i potencijalnim kandidatima proizvodi promena nacionalnih institucionalnih sistema. U skladu sa tim, institucionalna prilagođavanja koja se nameću preuzimanjem evropskih standarda, bez sumnje predstavljaju posledice evropeizacije, odnosno njene „odozgo-nadole“ dimenzije.

Kriterijum administrativnih kapaciteta formulisan je eksplicitno na Samitu u Madridu 1995. godine i označavao je dopunu prethodno definisanih kopenhagenških Kriterijuma koji su postavljeni kao uslovi za primanje deset država Centralne i Istočne Evrope u članstvo. Iako izgleda na prvi pogled kao pomoćni uslov, dubljim sagledavanjem njegove suštine dolazi se do zaključka da je kriterijum administrativnih kapaciteta zapravo sastavni deo kopenhagenških kriterijuma, jer njihovo ispunjavanje zavisi upravo i isključivo od izgradnje administrativnih kapaciteta koji će sprovoditi evropske standarde. Jedan od razloga za uvođenje ovog dodatnog kriterijuma je činjenica da je većina država Centralne i Istočne Evrope imala na plećima komunističko nasleđe manje-više politizovane državne uprave što je povećalo sumnje da su ove države u stanju da efikasno primene EU pravila.

Kako je proces proširenja napredovao, kriterijum administrativnih kapaciteta je dobijao sve više na značaju i kompleksnosti, pa se u jednom trenutku došlo do toga da je „prerastao“ u izgradnju institucija. Administrativni kapaciteti država kandidata i potencijalnih kandidata mogu se posmatrati kao sektorski (kapaciteti po oblastima za primenu pravnih tekovina kao što su zajedničko tržište, konkurencija, itd.) i horizontalni (sveukupni kapaciteti državne uprave).

Ključni izazov sa kojim treba da se izbore postkomunističke države predstavlja nasleđena „realsocijalistička“ državna administracija. Sa tim u vezi, u ovim državama nije samo cilj izgradnja moderne državne uprave, već stvaranje takvih administrativnih kapaciteta koji će omogućiti da država efikasno sprovodi sve obaveze iz budućeg članstva. Kako primećuje Grab, male su šanse da države kandidati izgrade jednoobrazni model javne uprave budući da čak ni ostale države starosedeoci EU nemaju jedinstveni model javne uprave. Administracije u postkomunističkim državama imale su brojne probleme sa komunističkim nasleđem. Jedna od posledica takvog nasleđa jeste i nemogućnost da se odvoji birokratija od politike, odnosno smanjenje uticaja politike na državnu upravu.

Ne postoji odredba u Osnivačkim ugovorima koja se odnosi na to kako treba da izgleda državna uprava u državama članicama. Države članice Evropske unije imaju različite sisteme državne administracije. EU nema nikakvu nadležnost nad državnom upravom svojih članica. Zato se ne može odrediti jedan model organizacije državne uprave npr. francuski, nemački, britanski ili skandinavski koji će poslužiti kao uzor državama kandidatima. Međutim, postoje izvesne sličnosti među njihovim sistemima. Ono što im je zajedničko jeste postojanje određenih principa. To su sledeći principi organizovanja državne uprave: otvorenost, transparentnost, profesionalnost, odgovornost, delotvornost i efikasnost. Upravo ovi principi predstavljaju osnovu „evropskog administrativnog prostora“. Pomenuti principi upravnog prava predstavljaju „neformalizovani akti“. „Evropski administrativni prostor“ se stvara kroz sastanke i razmenu mišljenja i iskustava službenika država članica. On predstavlja skup administrativnih principa, zajedničkih upravnih standarda, postupaka i vrednosti koje se primenjuju u državama članicama. Osnovna karakteristika ovog „prostora“ jeste što se primenom pomenutih principa ostvaruje pouzdanost sistema državne uprave. Zato države kandidati i potencijalni kandidati treba da organizuju svoje uprave tako da one dostignu nivo pouzdanosti „evropskog administrativnog prostora“. Cilj nije slepo iskopirati sistem uprave određene zemlje već napraviti sistem koji će ličiti na sve države članice po malo. Ovi principi i pravila nisu trajni već se državne uprave evolutivno menjaju i razvijaju u skladu sa potrebama koje nameću globalne promene. Stalna interakcija između država članica, kao i između članica i Komisije, dovodi do nastanka novih rešenja organizovanja državne uprave u skladu sa najboljom evropskom praksom. Zajednički principi, postupci i vrednosti koji postoje u „evropskom administrativnom prostoru“ utiču na države kandidate da naprave administrativnu strukturu kojom mogu da ostvare efektivnu primenu komunitarnih pravila.

Uticaj politike na državnu upravu jedna je od glavnih poteškoća izgradnje odgovarajućih administrativnih kapaciteta. Političke partije se nerado odriču mogućnosti da kontrolišu državnu administraciju. Zato je EU uložila dosta napora da promoviše reformu državne uprave kroz formulisanje određenih kriterijuma koje je učinila u njeno ime OECD/SIGMA (SIGMA Support for Improvement in Governance and Management).  Ovi kriterijumi isticali su u prvi plan stvaranje profesionalne i depolitizovane državne uprave. SIGMA je pripremala i tzv. Izveštaje o proceni stanja u oblasti javne uprave na zahtev Evropske komisije koji dopunjuju Godišnji izveštaj o napretku.

U izveštajima o godišnjem napretku država u procesu pridruživanja, Komisija je naglašavala da usvajanje i primena zakona o državnim službenicima predstavlja minimalni uslov za sprovođenje administrativne reforme, ali nije mnogo obraćala pažnju na sadržaj tih zakona. Kada je reč o reformi državne uprave, Komisija je insistirala na: 1) formulisanju strategije reforme, 2) usvajanju zakona o državnim službenicima koji bi institucionalizovao princip profesionalizacije državne uprave nezavisne od političkih pritisaka, 3) usklađivanje zarada zaposlenih u državnoj službi sa onim u privatnom sektoru, 4) podizanje nivoa stručnosti zaposlenih u državnoj službi.

Nedostatak preciznih kriterijuma za ocenu administrativih kapaciteta doveo je do toga da je usvajanje i primena zakona o državnoj upravi samo izraz simboličke saglasnosti sa EU zahtevima. Gec smatra da je takvo simboličko ispunjavanje EU uslova primer „plitke odnosno površne evropeizacije“. Nasuprot tome, trebalo bi da Zakon o državnim službenicima, koji predstavlja temelj za reformu državne uprave, zaista umanji mogućnost politizacije državne uprave.

U nekim državama poput Bugarske, Češke, Slovačke, Litvanije, Letonije i Rumunije, nije postojao konsenzus u pogledu reforme državne uprave pa je u nekima od njih ona izvršena pod pritiskom EU kako bi bili nastavljeni pregovori o pristupanju.  Bugarska je primer kako usvajanje Zakona o državnim službenicima pod pritiskom i u žurbi kao odgovor na EU uslovljavanje vrlo brzo može dovesti do njegovog suspendovanja.

EU je koristeći politiku uslovljavanja bila relativno uspešna u podsticanju država Centralne i Istočne Evrope da sprovedu reforme koje bi ih pripremile za članstvo. Međutim, nakon njihovog ulaska u EU uslovljavanje je nestalo i u nekim državama poput gore pomenutih došlo je do zanemarivanja ili potpunog ignorisanja formalnih pravila u vezi sa administrativnim kapacitetima. Teorijski posmatrano, moguće je da se pravila koja su države usvojile ne uklapaju (misfit)  u preference domaćih aktera ili ne odgovaraju domaćim ekonomskim uslovima. Pored toga, u zavisnosti od toga koji model preuzimanja EU pravila je primenjen kod određene države, možemo tvrditi hoće li pravila nastaviti da se poštuju i nakon prestanka uslovljavanja. Tako Epštajn tvrdi da ukoliko su domaći akteri bili rukovođeni modelom socijalnog učenja prilikom preuzimanja EU pravila, pravila će se poštovati i nakon uslovljavanja. Takođe, i Sedlmajer stoji na sličnom stanovištu i kaže da model socijalnog učenja stvara „širu društvenu osnovu koja može pomoći ukoliko neki akteri budu hteli da ospore pravila“. Činjenica je da je zapravo većina država Centralne i Istočne Evrope prilikom usvajanja evropskih standarda bila vođena modelom spoljnog podsticaja koja kaže da države kandidati ispunjavaju zahteve EU jer su koristi usvajanja pravila veće od troškova prilagođavanja. To kasnije dovodi do toga da neka pravila ostaju mrtvo slovo na papiru, odnosno zakoni bez suštine. Knil tvrdi da je preuzimanje akcija u državama kandidatima bilo pre svega pitanje da li je birokratija u tim državama bila sposobna da sprovede administrativne reforme.

U naučnoj javnosti postoji sumnja da li je EU uslovljavanje zaista uspešno i zato ćemo se pozabaviti analizom uspešnosti EU uslovljavanja na primeru reforme administrativnih kapaciteta u nekim od država Centralne i Istočne Evrope, fokusirajući se na usvajanje i primenu Zakona o državnim službenicima. Ovde moramo napraviti razliku između dve grupe država: one koje su usvojile Zakon o državnim službenicima pre 1997. od kada započinje intenzivna primena EU uslovljavanja i one koje su to učinile pod pritiskom EU. U prvoj grupi se nalaze Mađarska, Poljska, Litvanija, Estonija, Letonija, Slovenija, dok su u drugoj Češka, Slovačka, Bugarska i Rumunija.

Poljska je usvojila Zakon o državnim službenicima još 1996. godine i njime se predviđa stvaranje relativno depolitizovane državne uprave. Međutim, već 1997. godine promena vlasti rezultirala je prvim amandmanima na ovaj zakon koji na mala vrata vraćaju uticaj politike na upravu. Taj trend se nastavlja i 2001. godine novim amandmanima. I nakon što je postala članica EU, Poljska je nastavila da menja Zakon o državnim službenicima pa je tako 2006. godine vlada Kačinjskog donela amandman kojim se političarima daju veća ovlašćenja u izboru visokih državnih službenika.

Slovenija je prva od svih zemalja Centralne i Istočne Evrope usvojila Zakon o radu u državnoj službi, ali je sve do prijema te države u EU ostalo pravilo da se mali broj službenika bira po političkoj liniji.  Pod pritiskom EU, Slovenija je usvojila novi Zakon o državnim službenicima, ali je nakon promene vlasti 2004. godine donet amandman koji je omogućio da se visoki državni službenici biraju iz redova političkih istomišljenika.

Slučaj Češke primer je za potpuno neispunjavanje kriterijuma administrativnih kapaciteta pre primanja u članstvo. Češka je tek 2002. usvojila Zakon o državnim službenicima, ali ga je primenila tek od 2009. godine, znači pet godina nakon stupanja u članstvo. Međutim, Češka je bila pod manjim pritiskom politizacije državne uprave nego ostale države. Vaclav Klaus je odbijao da usvoji zakon iz principijelnih razloga jer je smatrao da on nije potreban za modernizaciju češke uprave. Za razliku od ostalih država koje su usvojile i primenile Zakon o državnim službenicima, a onda ga izmenile mnogobrojnim amandmanima kako bi nastavile da vrše uticaj na državnu upravu, Češka ga nije primenila i time formalno nije ispunila kriterijum, ali sa druge strane njena uprava nije bila toliko politizovana.

Rumunija, Bugarska i Slovačka pripadaju grupi koje su pod pritiskom EU usvojile Zakon o državnim službenicima ali su ga kasnije više puta menjale kako bi političari mogli da utiču na izbor viših državnih službenika. Slovačka je isto kao i Poljska nakon ulaska u EU, tačnije 2006. godine usvojila amandman kojim se povećava politička kontrola nad državnom upravom.  Iz svih ovih primera se vidi da je odluka o prijemu u članstvo isključivo politička odluka i da je moguće postati članica EU bez formalno ispunjenih kriterijuma ukoliko postoji politička volja u EU za tim.

Evropeizacija izaziva dalekosežne promene nacionalnih institucionalnih sistema zemalja kandidata i potencijalnih kandidata. Koncept evropeizacije (tačnije njena „odozgo-nadole“ dimenzija) pokazao se odgovarajućim za analizu promena koje se dešavaju u ovim državama pod dejstvom EU pravila. Države koje se nalaze u procesu pristupanja preuzimaju tekovine Zajednice, uz svesrdnu pomoć politike uslovljavanja, odnosno politike „štapa i šargarepe“. Tako se i za izgradnju administrativnih kapaciteta kao bitnog uslova za sprovođenje obaveza iz budućeg članstva, može reći da je pod pritiskom EU usvojen najveći broj propisa u ovoj oblasti (kao ključni pominje se Zakon o državnim službenicima). Često se prenaglašava uspešnost politike uslovljavanja EU, posebno kada se ima u vidu da pravila koja države preuzimaju ne dovode u svim državama do izgradnje stabilnih institucija. Pokazali smo na primeru zemalja Centralne i Istočne Evrope da kada se radi o administrativnim kapacitetima, ove države su jedva dočekale da nakon ulaska u EU promene svoje Zakone o državnim službenicima (a neke poput Češke nisu čak ni započele sa punom primenom ovog Zakona) i pokušale da vrate decenijama prisutno mešanje politike u sferu državne uprave. Tako dolazimo do problema koji se sastoji u tome da mnoga pravila koja države kandidati i potencijalni kandidati usvajaju, ostaju samo prazna slova na papiru kada nestane štap politike uslovljavanja. Ovakav ishod govori u prilog tezi da ulaskom u EU ne jačaju nužno administrativni kapaciteti država članica već da sve zavisi od preferencija domaćih aktera kao i od administrativne tradicije određene države.

EVROPEIZACIJA DRŽAVNE UPRAVE

Pojam evropeizacije se koristi da bi se ukazalo na uticaj koji Evropska unija vrši na svaku pojedinačnu državu kao i uticaj jedne države na drugu. Mogu se uočiti dva nivoa evropeizacije: intra-državna evropeizacija i inter-državna evropeizacija. Intra-državna evropeizacija, s jedne strane, predstavlja uticaj politika, pravila, i vrednosti nastalih u kontekstu evropskih integracija kako na planu stvaranja, tako i na planu primena različitih politika i propisa. S druge strane, inter-državna evropeizacija se tiče uticaja administrativnih praksi i upravne tradicije jedne države članice na administrativnu kulturu druge države članice Evropske unije.  U procesu evropskih integracija bitna su oba nivoa evropeizacije i izgradnje jedinstvene evropske administrativne kulture koja treba da omogući efektivnu i efikasnu primenu acquis communautaire. Saradnja i razmena iskustava stvaraju neformalni pritisak među državama članicama da se postave zajednički standardi u pogledu načina na koji njihove uprave izvršavaju svoje „evropske“ obaveze, što doprinosi ostvarivanju rezultata evropskih politika definisanih Osnivačkim ugovorima i sekundarnim zakonodavstvom EU. Time se državne uprave država članica kontinuirano evropeizuju, tj. dolazi do njihovog prilagođavanja obavezama koje nameće članstvo u Uniji.

Reforma državne uprave može se posmatrati sa dva osnovna aspekta: opšteg (horizontalnog ili sistemskog), koji se odnosi na reformu celokupnog sistema državne uprave, i sektorskog (vertikalnog) pristupa, koji se odnosi na reformu pojedinih sektora uprave (na primer oblast poljoprivredne ili ekološke politike, itd.). Evropska komisija, u skladu sa svojim ovlašćenjima, često potencira mere koje bi države kandidati trebalo da preduzmu u različitim sektorima kako bi se adekvatno sproveli evropski propisi. Iako su strukture za sprovođenje npr. Poljoprivredne ili ekološke politike i odgovarajuće carinske i veterinarske službe neophodne za pristupanje EU, samo njihovo uspostavljanje nije dovoljno. NJihov opšti učinak u velikoj će meri zavisiti od postojanja i funkcionisanja osnovnih elemenata sistema državne uprave, poput međuresorne koordinacije, uređenja službeničkog sistema, budžetskih procedura i kontrolnih mehanizama, itd., imajući u vidu da oni stvaraju osnovne preduslove za nesmetano funkcionisanje celokupnog sistema državne uprave. Jedan od bitnih elemenata reforme državne uprave, kako je više puta pomenuto u radu jeste usvajanje Zakona o državnim službenicima. Zakon o državnim službenicima je stupio na snagu 1. jula 2006. godine. U skladu sa Strategijom reforme državne uprave, izabran je „uži“ koncept državnog službenika, prema kojem su državni službenici samo zaposleni u organima centralne državne vlasti, ali ne i autonomnih pokrajina i lokalne samouprave. Zakon o državnim službenicima, takođe, pravi razliku između državnih službenika i nameštenika, koji su lica čija se radna mesta sastoje od pratećih pomoćno-tehničkih poslova u državnom organu. Zakon o državnim službenicima stvara uslove za kreiranje profesionalnog, odgovornog, politički neutralnog službeničkog sistema i predviđa depolitizaciju čitavog jednog upravljačkog nivoa u državnoj upravi, budući da predviđa kategoriju državnih službenika na položaju. Državne službenike na položaju postavlja Vlada ili drugi zakonom određeni organ, ali oni pre toga moraju da prođu izborni postupak, konkurs koji sprovodi konkursna komisija. Reforma sistema plata ostvarena je donošenjem Zakona o platama državnih službenika i nameštenika. Primenom principa dekompresije plata, napravljena je veća razlika u koeficijentima između različitih zvanja državnih službenika, čime su stvoreni uslovi da se sistemom napredovanja (kroz zvanja– vertikalno, i kroz platne razrede, a bez promene zvanja– horizontalno) pruži dodatna motivacija zaposlenima da se ističu u radu. Depolitizacija, profesionalizacija i racionalizacija javne uprave predstavljaju jedan od ključnih izazova u procesu pristupanja Evropskoj uniji. Suštinska reforma podrazumeva delovanje uprave u „javnom interesu“ za šta je neophodno:

• izvršiti reviziju nadležnosti i delokruga organa državne uprave, smanjiti broj organa i reformisati unutrašnju organizacionu strukturu;
• rasteretiti organe državne uprave od subjektivnih i parcijalnih interesa političkih stranaka i njihovih lidera;
• realno implementirati standarde evropskog upravnog prostora;
• obezbediti adekvatan i standardizovan merit sistem službeničkih zasluga, lišen uticaja prevaziđenog partokratskog sistema plena;
• obezbediti mogućnost da nezavisna kontrolna tela vrše efektivni nadzor nad radom organa državne uprave, a naročito ministarstava.

Prema poslednjem Godišnjem izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije za 2016. godinu, naša država je umereno pripremljena u oblasti reforme javne uprave. Dobar napredak je postignut usvajanjem Programa reforme upravljanja javnim finansijama, Strategije razvoja elektronske uprave, Strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama, novih zakona o opštem upravnom postupku, platama u javnom sektoru i državnim službenicima na pokrajinskom i lokalnom nivou vlasti. Međutim, sprovođenje Akcionog plana za sprovođenje strategije reforme javne uprave je sporo u nekim oblastima, a nije došlo ni do napretka u vezi sa izmenama pravnog okvira za državne službenike na centralnom nivou vlasti. Srbija naročito treba da:  usaglasi Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina Evropske Unije (NPAA) sa srednjoročnim planom budžeta, utvrdi troškove aktivnosti, i isti ažurira u cilju postavljanja zakonodavnog programa koji podstiče bolji regulatorni proces zasnovan na analizi uticaja i blagovremenim međuinstitucionalnim i javnim konsultacijama;  izmeni zakon o državnoj upravi na osnovu procesa zasnovanog na inkluziji i pokazateljima, koji garantuje neutralnost i kontinuitet javne uprave i obezbeđuje da postupak zapošljavanja, napredovanja i otpuštanja bude zasnovan na zaslugama, naročito iskorenjivanjem izuzetaka i prelaznih rešenja u imenovanjima; osigura sistematsku koordinaciju, nadzor i redovno izveštavanje u vezi sa sprovođenjem Programa reforme upravljanja javnim finansijama za period 2016-2020. godine.