Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Mehanizam saradnje i verifikacije uspostavljen je nakon pristupanja Bugarske EU 2007. kao prelazna mera kojom se olakšava nastavak reformi bugarskog pravosuđa i jača borba protiv korupcije i organizovanog kriminala, nakon što je postala članica EU iste godine. Mehanizam će prestati s radom kada sva merila za Bugarsku budu propisno ispunjena. U izveštaju iz oktobra 2019. godine utvrđeno je da je Bugarska preuzela niz dodatnih obaveza i da je Komisija zaključila kako je napredak postignut u okviru ovog mehanizma dovoljan za ispunjenje obaveza koje je Bugarska preuzela u vreme pristupanja EU. Bugarska treba da nastavi dosledno da radi na prenošenju obaveza u zakonodavstvo.
Kada je reč o prvom stubu vladavine prava, u toku je reforma koja se odnosi na odgovornost glavnog državnog tužioca. Proteklih godina državno tužilaštvo je doživelo niz reformi. Uprkos tom napretku, kombinacija ovlašćenja i položaja glavnog državnog tužioca daje mu veliki uticaj, jer on može poništiti ili izmeniti svaku odluku bilo kojeg državnog tužioca koju još nije preispitao sudija. Glavni državni tužilac ima i velika ovlašćenja nad državnim tužiocima na okružnom i regionalnom nivou. Iz toga sledi da su svi državni tužioci i istražitelji de facto podređeni glavnom državnom tužiocu. NJega može razrešiti dužnosti samo predsednik republike, na predlog plenarne sednice Vrhovnog veća sudija (VVS). Nepostojanje mogućnosti sprovođenja delotvorne krivične istrage protiv glavnog državnog tužioca problem je koji je prisutan već duže vreme i na koji su, osim Komisije, ukazali i Evropski sud za ljudska prava i Savet Evrope. Bugarsko Ministarstvo pravosuđa objavilo je u decembru 2019. novi nacrt zakona u koji su uključene neke od preporuka Venecijanske komisije. Novi nacrt zakona predviđa uspostavljanje „posebnog državnog tužioca” koji bi bio zadužen za sprovođenje istrage o krivičnim delima koja bi mogao glavni državni tužilac da počini.
Uprkos postignutom napretku, sastav i funkcionisanje Vrhovnog veća sudija i dalje je predmet rasprave. Kad je reč o njegovu sastavu, prethodno navedene reforme osigurale su uravnoteženiju strukturu VVS-a. Ipak, ukupni broj sudija koje biraju njihove kolege ne predstavlja većinu. Opšta struktura VVS-a mogla bi ograničiti njegovu sposobnost da štiti nezavisnost sudstva od pritisaka izvršne, zakonodavne i sudske vlasti, uključujući i one koje dolaze od glavnog državnog tužioca i samog VVS-a. Predsednik Vlade najavio je tokom 2020. plan novog Ustava, koji bi uključivao reformu sastava Vrhovnog veća sudija i njegovog Inspektorata. Uvele bi se i promene u postupak imenovanja i dužina trajanja mandata predsednika Vrhovnog kasacionog suda, predsednika Vrhovnog upravnog suda i glavnog državnog tužioca.
Izmene Zakona o pravosudnom sistemu stupile su na snagu. Podnet je predlog za reformu Inspektorata Vrhovnog veća sudija. U skladu s postojećim sistemom, Inspektorat preispituje rad pravosuđa, sprovodi provere integriteta i mogućih sukoba interesa sudija, državnih tužilaca i istražnih sudija, te predlaže VVS-u otvaranje disciplinskih postupaka. Inspektorat čine glavni inspektor i deset inspektora koji su nezavisni i bira ih Parlament. Venecijanska komisija prethodno je već ukazala na opasnost od političkog uticaja.
Prema sadašnjem sistemu pravne pomoći u Bugarskoj, čak ni osobe koje ostvaruju prihode u visini ili malo ispod praga siromaštva prema Eurostatu nemaju pravo na pravnu pomoć. Kada je reč o digitalizaciji, nije moguće pokrenuti postupak putem interneta, ali se mogu slati sudski pozivi i pratiti neki predmeti. Pandemija KOVID-19 prikazala je nedostatke sudstva u području e-pravosuđa. Na temelju odluke Sudskog veća VVS-a, rad na sudskim predmetima privremeno je obustavljen na rok od mesec dana za vreme trajanja vanrednog stanja, osim na hitnim predmetima.
Nedovoljni ljudski resursi u pravosuđu predstavljaju izvor zabrinutosti. Čini se da tela, među kojima su i državno tužilaštva kao i Specijalni krivični sud, imaju probleme s nedostatkom ljudskih ili finansijskih resursa, uprkos prijavljenim ulaganjima Vlade u pravosudni sistem tokom proteklih godina.
Nedostatak podataka o građanskim i trgovinskim sudovima prvog i drugog stepena i dalje onemogućava praćenje efikasnosti pravosuđa. Ipak, postoje i neka pozitivna kretanja: Bugarska ima dobre rezultate kada je reč o dužini postupka pred Vrhovnim kasacionim sudom.
Bugarska je tokom 2017. i 2018. sprovela sveobuhvatnu reformu pravnog i institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije. Spajanjem nekoliko postojećih struktura, uspostavljena je Komisija za borbu protiv korupcije i oduzimanje nezakonito stečene imovine (Komisija za borbu protiv korupcije). Nadležnost za predmete korupcije na visokom nivou preneta je na Specijalni krivični sud, pod nadzorom Specijalnog državnog tužilaštva. Postojeća strategija za borbu protiv korupcije obuhvata razdoblje 2015–2020. a u pripremi je nova strategija za period 2021–2027. Vlada je u programu za razdoblje 2017–2021. postavila borbu protiv korupcije za glavni prioritet. Istovremeno, protesti koji su eskalirali u leto 2020. godine pokazuju nezadovoljstvo u društvu zbog nedostatka napretka u efikasnoj borbi protiv korupcije. Protesti su doveli do ostavke pet ministara u julu i avgustu 2020. Prema poslednjem indeksu percepcije korupcije za 2019. koji je objavio Transparency International, Bugarska je imala 43 od 100 bodova i nalazi se na poslednjem mestu u EU i 74. u svetu.
Sprovođenje Strategije prati i koordinira Nacionalno veće za politiku borbe protiv korupcije. Poslednji izveštaj o sprovođenju Strategije ističe stalno nadograđivanje institucionalnog okvira, unapređenje ovlašćenja Inspektorata i obuke javne uprave u borbi protiv korupcije. Osim toga, tokom 2020. donesen je novi Kodeks ponašanja za javnu upravu. U novom kodeksu stavlja se naglasak na antikorupcijsko ponašanje.
Korupcija i povezana krivična dela regulisana su u posebnom delu bugarskog Krivičnog zakona. Složen i formalistički, bugarski sistem krivično-procesnog prava istaknut je kao prepreka delotvornoj istrazi i krivičnom kažnjavanju korupcije na visokom nivou. Na taj je problem ukazao i Fond za borbu protiv korupcije, koji tvrdi da formalizam krivičnih postupaka sprečava razvoj inovativnih i originalnih strategija istrage.
Komisija za borbu protiv korupcije ima široku nadležnost i odgovornost. Predsednika Komisije za borbu protiv korupcije, njegovog zamenika i tri člana bira Nacionalna skupština običnom većinom, što dovodi do zabrinutost zbog takvog postupka izbora ˗ primećuje se da se njime stvara moguća opasnost za političku nezavisnost rada Komisije za borbu protiv korupcije. Izmenama Zakona o krivičnom postupku u 2017. nadležnost za predmete korupcije na visokom nivou koje počine nosioci visokih javnih funkcija preneta je sa Gradskog suda u Sofiji na Specijalni krivični sud. U ostalim predmetima, otkrivanje i istraživanje korupcijskih krivičnih dela koje počine osobe koje nisu nosioci visokih javnih funkcija u nadležnosti je Ministarstva unutrašnjih poslova.
Komisija za borbu protiv korupcije od osnivanja se suočava s nizom izazova. U proleće 2019. izbilo je nekoliko široko propraćenih skandala, a odnosili su se na visoke funkcionere koji su kupovali privatne nekretnine ispod tržišne vrednosti. Komisija za borbu protiv korupcije nije pronašla dokaze o postojanju sukoba interesa. Skandal koji je nazvan Appartementgate doveo je do ostavke niza visokih funkcionera, uključujući i bivšeg predsednika Komisije za borbu protiv korupcije. Poslednji godišnji izveštaj Komisije za borbu protiv korupcije naglašava probleme u području ljudskih resursa, u kojem postoji 100 nepopunjenih radnih mesta od ukupnih 477. To bi moglo negativno uticati na efikasnost Komisije za borbu protiv korupcije.
Tokom 2019. državno tužilaštvo poverilo je Komisiji za borbu protiv korupcije 553 inspekcije, u poređenju sa 343 u 2018. U 450 predmeta postupanje je dovršeno i državni tužioci su obavešteni o rezultatima. Još uvek ne postoji dovoljan broj pravosnažnih osuđujućih presuda u predmetima korupcije na visokom nivou. Statistički podaci pokazuju da su 2019. godine sudski postupci zbog krivičnih dela korupcije pokrenuti protiv 486 lica (508 u 2018, 582 u 2017. i 614 u 2016. godini). Iz godišnjeg izveštaja Vrhovnog kasacionog suda za 2019. proizlazi da su osuđujuće presude potvrđene u 20 od 28 predmeta povezanih sa korupcijom, pri čemu je osuđeno sedam javnih funkcionera. Izveštaj bugarske Organizacije za praćenje borbe protiv korupcije analizira napredak u nekoliko predmeta korupcije na visokom nivou i ističe da su tek u njih nekoliko donesene pravosnažne osuđujuće presude.
Uprava za unutrašnju bezbednost istražuje krivična dela koje počine službenici Ministarstva unutrašnjih poslova. Uprava je imala ključnu ulogu u nizu aktivnosti povezanih sa hvatanjem policijskih i carinskih službenika na visokim položajima koji su optuženi za podmićivanje. Većina presuda u predmetima povezanima s korupcijom 2019. odnosila se na nuđenje/davanje/traženje/primanje mita od strane službenika Ministarstva unutrašnjih poslova (10 osuđujućih presuda u 28 predmeta povezanih s korupcijom).
Delatnost lobiranja nije regulisana u Bugarskoj. Ne postoje posebne obaveze registracije lobista ili prijave kontakata između javnih funkcionera i lobista. Zakon o borbi protiv korupcije uveo je mere radi osiguranja zaštite uzbunjivača i podsticanja prijave korupcije. Osobe kojima je povereno ispitivanje dojave ne smeju otkriti identitet uzbunjivača, ne smeju učiniti dostupnim javnosti bilo koju činjenicu ili podatak za koje su saznali u vezi s ispitivanjem dojave i moraju čuvati pisane dokumente koji su im povereni od neovlašćenog pristupa trećih osoba. Bugarski institut za pravne inicijative istakao je moguću slabost postojećeg sistema u tome što ne omogućuje slanje anonimnih dojava. Fond za borbu protiv korupcije je na sličan način izrazio zabrinutost u vezi sa zahtevom da uzbunjivač mora otkriti svoj matični broj.
Bugarski pravni okvir o medijskom pluralizmu i slobodi izražavanja, kao trećem stubu vladavine prava, temelji se na Ustavu i odgovarajućim zakonima, kao što je npr. Zakon o radiju i televiziji. Zakon o pristupu javnim informacijama reguliše pristup informacijama od javnog značaja. Platforma za pristup informacijama od javnog značaja pokrenuta je 2019. s ciljem pojednostavljenja postupka prijave i osiguravanja da informacija koja se objavljuje kao odgovor na zahtev bude dostupna svim građanima.
Veću za elektronske medije, kao regulatornom telu za audiovizualne medijske usluge, poverena su ovlašćenja u skladu sa Zakonom o radiju i televiziji. Veće za elektronske medije (VEM) nezavisno je telo koje ima pet članova: tri člana bira Nacionalna skupština, dok dva člana imenuje predsednik Republike Bugarske. Mandat članova traje 6 godina.
Procena je da postoji mala verovatnoća opasnosti po nezavisnost VEM-a. Obaveze i odgovornosti VEM-a jasno su definisane zakonom, a telo je transparentno u vezi sa svojim aktivnostima. Međutim, postoji široki konsenzus da VEM-u nedostaju resursi za efikasno sprovođenje zadataka i da je finansijski zavisan od države, kada je reč o dodeli potrebnih sredstava.
Tokom 2005. osnovano je Bugarsko nacionalno veće za novinarsku etiku (BNVNE) kao neprofitni pravni subjekt za obavljanje aktivnosti u javnom interesu. Svrha je uspostaviti i održavati samoregulatorni sistem za štampane i elektronske medije u Bugarskoj, na temelju bugarskog Kodeksa etike medija koji je donet takođe 2005. BNVNE obrađuje tužbe povezane s kršenjem etike medija koje podnose građani i organizacije protiv štampanih i elektronskih medija.
Nedostatak transparentnosti vlasništva nad medijima u Bugarskoj smatra se razlogom za zabrinutost. VEM održava i redovno ažurira javni registar linearnih i nelinearnih medijskih usluga, kao i popis preduzetnika koji distribuiraju bugarske i strane programe. U novembru 2018. izmenjen je Zakon o obaveznom skladištenju kopija štampanih i ostalih dela. Od medijskih kuća traži se da dostave informacije o njihovim vlasnicima i svim primljenim novčanim sredstvima, uključujući imena i nazive donatora. Zakon je naišao na kritike a brojne medijske kuće ne pridržavaju ga se u praksi ˗ medijske kuće se često registruju preko posrednika ili ofšor preduzeća.
Državno oglašavanje ima važnu ulogu u medijskom okruženju zemlje, posebno na lokalnom nivou. U Bugarskoj ne postoje regulatorne zaštitne mere za poštenu i transparentnu distribuciju državnog oglašavanja. Distribucija troškova državnog oglašavanja ne temelji se na jasnim i nediskriminatornim kriterijumima.
Pravni okvir za suzbijanje političkog uticaja na medije izričito ne zabranjuje političarima da budu vlasnici medijskih kuća. Vlasništvo nad nekoliko medijskih kuća navodno je usko povezano s političkim akterima u Bugarskoj, čak i ako oni nisu njihovi službeni vlasnici. Nacionalni i lokalni mediji u svim su sektorima izloženi sistematskoj političkoj kontroli, a većina vodećih novina u zemlji prati uredničku politiku koja pogoduje Vladi. Osim toga, veliki broj bugarskih novinara je ocenio političke uticaje na medije kao „uobičajene” i „raširene”. Nacionalna skupština pokušala je za vreme trajanja pandemije KOVID-19 da izmeni Krivični zakon sa ciljem kriminalizacije dezinformisanja. Zakon o vanrednom stanju, koji je donet 20. marta 2020, uključio je izmene Krivičnog zakona kojima je propisana kazna zatvora do tri godine i novčana kazna do 5100 eura za širenje „neistinitih informacija o širenju zarazne bolesti”. Iako nije postojala definicija netačnih informacija, građanima je zaprećeno izricanjem velikih novčanih kazni i kazni zatvora. Međutim, predsednik je uložio veto na tu odredbu, navodeći kao razlog uticaj na slobodu govora pa je zato Nacionalna skupština donela nakon toga zakon bez sporne odredbe.
Napadi na novinare učestalo se prijavljuju. Posebno se osuđuju prljave kampanje protiv nezavisnih i istraživačkih novinara koji otkrivaju slučajeve korupcije. Na platformi Saveta Evrope za zaštitu novinarstva i bezbednost novinara tokom 2019. i 2020. registrovano je osam dojava o napadima na novinare povezanih s Bugarskom. Udruženja za slobodu medija tvrde da se novinari i vlasnici medija suočavaju s politički motivisanim tužbama s ciljem suzbijanja kritičkog izveštavanja. Prijavljene su i pretnje novinarima povezane s njihovim aktivnostima na internetu.
Kada je reč o četvrtom stubu vladavine prava, Bugarska je predstavnička, demokratska republika, sa jednodomnom Nacionalnom skupštinom i Ustavnim sudom nadležnim za ustavni nadzor zakona. Nacionalna skupština ima ovlašćenja konačnog odlučivanja pri donošenju zakona. Bugarska ima dve nacionalne institucije za ljudska prava. Prva je Ombudsman ˗ nezavisno ustavno telo koje bira Nacionalna skupština i čiji je zadatak štititi ljudska prava i osnovne slobode. Druga je Komisija za zaštitu od diskriminacije ˗ telo koje sprovodi politike u sferama ravnopravnosti polova i sprečavanja diskriminacije. Kod obe institucije su istaknuti nedostaci koji se tiču finansijskih i ljudskih resursa.
U toku je uspostavljanje mehanizma naknadnog praćenja. Vlada je odlučila da uspostavi dodatni, sveobuhvatniji mehanizam praćenja čija bi središnja tačka bilo Veće za koordinaciju i saradnju („veće za naknadno praćenje”). Cilj Veća trebalo bi da bude sprovođenje nezavisne, transparentne i objektivne procene napretka Bugarske u reformi pravosuđa, borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala.
U Bugarskoj je ograničeno korišćenje javnog konsultovanja prilikom donošenja zakona. Bugarski zakonodavni proces smatra se nestabilnim zbog učestalih promena zakona. Primer toga je Zakon o javnim nabavkama koji je sȃm menjan 11 puta tokom 2018. Zatim, Zakon o pravosudnom sistemu (ZPS), koji je donesen 2007. godine, menjan je 51 put. Novi nacrt pravila o povećanoj transparentnosti finansiranja NVO-a stranim sredstvima izaziva zabrinutost. Na već suženi građanski prostor u Bugarskoj dodatno bi štetno mogao uticati novi nacrt zakona koji je predstavljen jula 2020. Tim bi se nacrtom zakona nametnule nove obaveze neprofitnim pravnim licima koja prime više od 500 eura od stranih donatora (osim onih koji dolaze iz EU).
Ostavi komentar