Borba protiv korupcije i sloboda izražavanja u Srbiji –drugi i treći stub vladavine prava

Autor: dr Jelena Todorović Lazić

Borba protiv korupcije ima važnu ulogu u održavanju vladavine prava. S druge strane, pluralizam medija i sloboda izražavanja predstavljaju ključne pokretače vladavine prava, demokratske odgovornosti i borbe protiv korupcije. Na taj način su ova dva stuba direktno povezana. Nezavisni i pluralistički mediji, posebno istraživačko novinarstvo, igraju važnu ulogu u nadzoru javnih poslova, otkrivanju mogućih kršenja korupcije i integriteta, podizanju svesti i promociji integriteta.

Opšti zaključak koji nam Evropska komisija u poslednjem Godišnjem izveštaju o napretku Srbije iz oktobra 2020. godine daje, počiva na tezi da je Srbija ostvarila izvestan nivo pripremljenosti u pogledu borbe protiv korupcije. Ako bi se posmatrao napredak u odnosu na prošlogodišnje preporuke, može se reći da je taj napredak ograničen. Još uvek ne postoji delotvoran mehanizam koordinacije koji bi operacionalizovao ciljeve politike prevencije i delotvorno se bavio korupcijom. S druge strane, preduzeti su operativni koraci za jačanje ovlašćenja i obezbeđivanje nezavisnosti Agencije za borbu protiv korupcije, kao i za jačanje njenih kapaciteta radi sprovođenja Zakona o sprečavanju korupcije nakon njegovog stupanja na snagu septembra 2020. godine.

Srbija je nastavila da sprovodi Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije. Promene koje je doneo ovaj Zakon dale su neke rezultate u pogledu okončanih slučajeva borbe protiv korupcije u posebnim odeljenjima za suzbijanje korupcije u višim tužilaštvima i posebnim sudskim odeljenjima. U 2019. godini podnete su krivične prijave protiv 3577 lica. Podignute su optužnice protiv 583 lica. Sudovi su osudili 399 lica u prvom stepenu na osnovu optužnica ovih posebnih odeljenja (332 lica 2018. godine).

U vezi sa korupcijom na visokom nivou, na osnovu optužnica Tužilaštva za organizovani kriminal, sudovi su doneli prvostepene presude protiv 30 lica u 2019. godini (u poređenju sa 41 u 2018. i 50 u 2017. godini). U 3 slučaja naloženo je oduzimanje imovine (u poređenju sa 2 u 2018. godini). Komisija stoji na stanovištu da Srbija još uvek treba da pokaže uverljive rezultate kada je reč oduzimanju imovine u slučajevima korupcije.

U pogledu sprečavanja korupcije, Agencija za borbu protiv korupcije je 2019. godine objavila 63 mišljenja koja se odnose na zahteve o sukobima interesa (77 za 2018. godinu). Agencija je pokrenula 159 postupaka (151 za 2018. godinu) u vezi sa akumulacijom funkcija bez prethodnog odobrenja Agencije i 151 postupak za druge situacije vezane za sukob interesa ili nepotizam (166 za 2018. godinu).

Sveobuhvatna i na dokazima zasnovana ocena pristupa informacijama od javnog značaja nije moguća, jer većina organa vlasti ne ispunjava obavezu dostavljanja podataka Povereniku za informacije od javnog značaja u vezi sa zahtevima građana za informacije. Poverenik je utvrdio da je bilo osnovano 4321 ili 83% (3444 ili 87% tokom 2018. godine) žalbi građana, među kojima se većina odnosi na ćutanje uprave. To znači da su organi vlasti morali da pruže informacije koje su zahtevali građani prema Zakonu o pristupu informacijama od javnog značaja.

U 2019. godini sudovi u Srbiji su primili 152 nova predmeta na osnovu Zakona o zaštiti uzbunjivača (2018. godine bilo je 122 predmeta). Potrebno je obezbediti zaštitu uzbunjivača u slučajevima korupcije na visokom nivou, između ostalog i da bi se ojačalo poverenje u institucije. Izveštaje uzbunjivača treba ispitati u skladu sa zakonom, kao u slučaju „Krušik“.

Revidirani Zakon o sprečavanju korupcije, prethodno poznat kao Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, donet je u maju 2019. godine. Između ostalog, on predviđa povećanje ovlašćenja Agencije i poboljšanje njenog delovanja kako bi se sprovele GREKO preporuke (GREKO ‒ Grupa država za borbu protiv korupcije je antikorupcijsko telo koje čine sve države Saveta Evrope, sa pridodatim članicama Belorusijom, Kazahstanom i SAD).

Postepeno jačanje resursa i kapaciteta Agencije je u toku. Novi Zakon treba da se sprovodi u skladu sa GREKO preporukama i da obezbedi postojanje veće nezavisnosti, kredibiliteta i određivanja prioriteta u radu Agencije. Agencija je do juna 2020. godine imala 87 popunjenih stalnih radnih mesta (u poređenju sa 80 u 2018. godini). Pored toga, održavane su redovne obuke kako bi se obezbedilo sprovođenje novog zakona o sprečavanju korupcije.

Godišnji izveštaj Agencije za borbu protiv korupcije za 2018. godinu je u maju 2019. godine podnet Skupštini koja je usvojila zaključke o njemu. Zakon o lobiranju stupio je na snagu u avgustu 2019. godine. Agencija je usvojila neophodne podzakonske propise i registre, ali pored toga tokom 2019. godine ona nije sprovodila kampanje za podizanje nivoa javne svesti i uključenosti građana.

Situacija u sektorima koji su naročito podložni korupciji uglavnom je nepromenjena. Oni obuhvataju javne nabavke, infrastrukturne projekte, zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, građevinarstvo i prostorno planiranje i javna preduzeća. Novi Zakon o javnim nabavkama sadrži odredbe o otkrivanju i sprečavanju korupcije tokom procesa nabavki.  Nema konkretnih poboljšanja u pogledu transparentnosti i procene i ublažavanja rizika od korupcije u ovim oblastima. Identifikovani su rizici od korupcije u sprovođenju javno-privatnih partnerstava.

Od 102 lokalne samouprave koje su usvojile planove za borbu protiv korupcije, 28 je osnovalo telo za praćenje njihove primene, uglavnom u skladu s modelom Agencije za borbu protiv korupcije. Ukupno posmatrano, nije bilo konkretnih poboljšanja u vezi s naporima za borbu protiv korupcije na lokalnom nivou. Savet za borbu protiv korupcije, u svojoj ulozi savetnika Vlade, još uvek ne radi u punom sastavu: imenovano je samo 7 od 13 članova.

Srbija je nastavila da sprovodi Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije. Posebna odeljenja za borbu protiv korupcije u Višim tužilaštvima u Kraljevu, Nišu, Novom Sadu i Beogradu imaju ukupno 45 zamenika javnih tužilaca (44 u 2018. godini). U posebnom odeljenju u Beogradu postoji devet novih radnih mesta za zamenike tužilaca. Tužilaštvo za organizovani kriminal, koje je nadležno za slučajeve korupcije na visokom nivou, nema dovoljno zaposlenih. Isti slučaj je i sa odeljenjem Višeg suda u Beogradu koje je nadležno za korupciju.

Došlo je do određenog poboljšanja u pogledu funkcije interne kontrole u telima koja podležu reviziji Državne revizorske institucije. Međutim, ukupno posmatrano, ono je i dalje slabo. Državna revizorska institucija nastavila je s revizijom finansijskih izveštaja korisnika javnih sredstava u 2019. godini, a revidirala je njih 159. Utvrđeno je da oko 57% (76,5% za 2018. godinu) tela koja podležu reviziji Državne revizorske institucije nije na odgovarajući način uspostavilo funkciju interne revizije.

Srbija je potpisnica svih međunarodnih konvencija o borbi protiv korupcije. Pravni okvir za borbu protiv korupcije uglavnom postoji. Zakon o sprečavanju korupcije stupio je na snagu septembra 2020. godine. Usvojene su izmene i dopune Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, Zakona o finansiranju političkih aktivnosti i Zakona o javnim preduzećima radi pojašnjenja odredaba o zabrani upotrebe javnih sredstava za izborne kampanje. Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja treba dodatno izmeniti i dopuniti. Pravni okvir za zaštitu uzbunjivača mora biti usklađen s novim pravnim tekovinama EU.

Kada je reč o transparentnosti i integritetu javne uprave, nije došlo do značajnog smanjenja prekomernog broja vršilaca dužnosti na višim rukovodilačkim pozicijama, a lica koja nisu državni službenici se i dalje imenuju kao vršioci dužnosti nakon zakonskog roka (1. jul 2019. godine), što je u suprotnosti sa Zakonom o državnim službenicima.

Srbija je donela Zakon o poreklu imovine, koji predviđa dodatne pravne mogućnosti i ljudske resurse za poresku upravu da proverava imovinu fizičkih lica u odnosu na prijavljeni prihod i oporezuje svu neprijavljenu imovinu na osnovu posebne tarife. NJegova primena mora biti nediskriminatorska i ne sme biti podložna korupciji.

Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije (2013–2018) je prestala da važi, a o narednom strateškom okviru i mehanizmu koordinacije tek treba doneti odluku. Ozbiljno se kasni s brojnim koracima za delotvorno sprovođenje i praćenje ove strategije i njene naknadne strategije, kao i relevantnih odeljaka Akcionog plana za Poglavlje 23.

Na osnovu preporuka Komisije Srbija treba da:

1. unapredi evidenciju o istragama, optužnicama i pravnosnažnim presudama u slučajevima korupcije na visokom nivou, uključujući i oduzimanje imovine stečene krivičnim delom;
2. delotvorno sprovede zakonodavstvo koje se odnosi na sprečavanje korupcije u skladu s pravnim tekovinama EU, međunarodnim sporazumima i GREKO preporukama, kako bi se ojačala uloga Agencije kao ključne institucije u delotvornijoj borbi protiv korupcije;
3. usvoji novu strategiju za borbu protiv korupcije podržanu uverljivim i realističnim akcionim planom, kao i efikasnim mehanizmom koordinacije.

Kada je reč o trećem stubu vladavine prava – slobodi izražavanja i pluralizmu medija, Komisija zaključuje da je Srbija ostvarila izvestan nivo pripremljenosti. U januaru 2020. godine usvojena je nova medijska strategija koja je izrađena na transparentan i inkluzivan način i koja identifikuje glavne izazove povezane sa slobodom medija u Srbiji. Međutim, primena nove strategije još nije započela i nije zabeležen nikakav konkretan napredak u pogledu poboljšanja sveukupnog okruženja za ostvarivanje slobode izražavanja. Ostale prošlogodišnje preporuke tek treba da se realizuju i stoga i dalje važe. Slučajevi pretnji i nasilja nad novinarima i dalje su zabrinjavajući, a celokupno okruženje za nesmetano ostvarivanje slobode izražavanja treba dalje ojačati, uključujući i u praksi. Transparentnost vlasništva nad medijima i raspodela budžetskih sredstava, posebno na lokalnom nivou, tek treba da se uspostave. Što se tiče medijskog praćenja izborne kampanje, ODIHR je u svom preliminarnom izveštaju utvrdio da su i novoosnovani nadzorni odbor u Narodnoj skupštini i Regulatorno telo za elektronske medije (REM) bili pasivni, iako je REM bio aktivniji u završnoj fazi kampanja. ODIHR je takođe otkrio da većina TV kanala sa nacionalnom frekvencijom promovišu Vladinu politiku i da je nekoliko medija koji su nudili alternativne poglede imalo ograničen doseg i nisu bili efikasna protivteža.

Novu medijsku strategiju izradila je na transparentan i inkluzivan način radna grupa sastavljena od medijskih udruženja i javnih zvaničnika. Ona identifikuje glavne izazove povezane sa slobodom medija u Srbiji i utvrđuje mere za njihovo rešavanje. Ista radna grupa koja je izradila strategiju započela je izradu akcionog plana koji obuhvata prve tri godine definisane strategijom. Stvarni uticaj strategije na celokupno okruženje bitno za slobodu medija u Srbiji moraće da se proceni tokom njene primene.

Stalna radna grupa za bezbednost novinara pomogla je da se poveća razmena informacija između policije, tužilaštva i udruženja medija. U maju 2020. godine Zaštitnik građana je potpisao sporazum sa sedam medijskih udruženja i sva tri novinarska sindikata o uspostavljanju platforme za registraciju slučajeva pritisaka na novinare. Ova inicijativa se zasniva na ranije uspostavljenoj praksi udruženja medija da objavljuju godišnje statističke izveštaje. Jedno od medijskih udruženja prijavilo je porast ukupnog broja pretnji i napada, sa 30 slučajeva u 2018. na 67 slučajeva u 2019. godini. Nakon što je Stalna radna grupa analizirala Krivični zakonik, Republičko javno tužilaštvo (RJT) izradilo je obavezno uputstvo o ponašanju javnih tužilaca u krivičnim predmetima nasilja nad novinarima. Kontakt osobe u tužilaštvima za krivična dela motivisana predrasudama ili mržnjom pohađale su obuke vezane za bezbednost novinara.

Međutim, slučajevi pretnji, zastrašivanja i nasilja nad novinarima i dalje predstavljaju izazov, posebno na lokalnom nivou. Prema informacijama RJT, u vezi sa onim delima koja ispunjavaju uslove za krivično gonjenje, do kraja decembra 2019. godine od 59 predmeta koje je RJT pokrenulo 2019. godine, RJT je radilo na 47 predmeta (povećanje u poređenju sa 34 predmeta u 2018. godini), a 12 predmeta je odbačeno zbog nepostojanja pravne osnove za krivični postupak. Oko pet predmeta je završeno osuđujućom presudom, dok se za preostala 42 predmeta nastavlja krivični postupak.

Nezavisnost REM-a treba ojačati kako bi se omogućilo da efikasno zaštiti pluralizam medija. Kao rezultat međuparlamentarnog dijaloga koji je potpomogao Evropski parlament, tri upražnjena mesta u Savetu REM-a popunjena su u decembru 2019. godine, posle trogodišnjeg odlaganja. Dva druga člana podnela su ostavke u januaru 2020. godine i zamenjena su u februaru 2020. godine. NJegov mandat je, između ostalog, nadgledanje elektronskih i štampanih medija tokom izborne kampanje.

Tokom izborne kampanje REM je objavljivao nedeljne izveštaje o monitoringu medija, fokusirajući se na vreme dodeljeno različitim listama kandidata. Metodologija REM-a tek treba da se razjasni u vezi sa njegovim izborom da prisustvo analitičara u etru računa kao posebnu kategoriju, dok je istovremeno priznao da analitičari ponekad mogu da podržavaju određene političke stranke.

Govor mržnje i diskriminišući rečnik često se koriste i tolerišu u medijima. Verbalni napadi i kampanje blaćenja protiv novinara intenzivirali su se u periodu pre izbora. Savet za štampu nastavio je da beleži porast kršenja novinarskog kodeksa profesionalnog ponašanja u štampanim medijima. Često odbijanje javnih tela da otkriju informacije ili ćutanje uprave, nakon zahteva podnetih u skladu sa Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, i dalje ometaju rad novinara.

Tokom celokupnog izveštajnog perioda primećeno je da javni radio-difuzni servisi neuravnoteženo predstavljaju pluralizam javnih stavova. Potrebno je unaprediti javni radio-difuzni servis na jezicima manjina, naročito u pogledu Radio televizije Srbije (RTS). Uprkos povećanju pretplate, privremena priroda modela finansiranja – kombinacija pretplate, budžetskih subvencija i komercijalnih doprinosa – ostavlja javne emitere ranjivim u pogledu političkog uticaja.

Politički i ekonomski uticaj na medije i dalje predstavlja razlog za zabrinutost. Nova srpska medijska strategija identifikovala je nedostatak transparentnosti u vlasničkim strukturama i odsustvo pravičnosti u finansiranju iz državnih izvora, poput sufinansiranja medijskih sadržaja i raspodele sredstava za oglašavanje od strane države, državnih kompanija i budžeta lokalnih samouprava. Izveštajni period karakteriše veliki broj prodaja i akvizicija medijskih kompanija. Nekoliko kompanija kupio je „Telekom Srbija“, u kome većinski udeo ima država. Pandemija COVID-19 rezultirala je pogoršanjem ekonomske situacije medija u Srbiji, koji su pogođeni kritičnim smanjenjem prihoda od oglašavanja.

Na osnovu preporuka Komisije Srbija treba da:

1. primeni svoju novu medijsku strategiju na transparentan i inkluzivan način, fokusirajući se prioritetno na stvaranje povoljnog okruženja u kojem se nesmetano može ostvariti sloboda izražavanja i obezbeđivanje da organi za sprovođenje zakona i sudske vlasti pravilno i brzo reaguju na pretnje, fizičke napade, nasilje i slučajeve narušavanja privatnosti nad novinarima i blogerima;
2. obezbedi punu primenu medijskih propisa i jačanje nezavisnosti Regulatornog tela za elektronske medije i povećanje njegovog kapaciteta za proaktivni rad;
3. obezbedi odgovarajuće finansiranje javnih radio-difuznih usluga, transparentnog i pravičnog sufinansiranja medijskih sadržaja koji služe javnom interesu i povećane transparentnosti vlasništva medija i oglašavanja.