Autor: dr Jelena Todorović Lazić
Iako je glavni cilj koji su postavili tvorci Jedinstvenog evropskog akta (JEA) stvaranje zajedničkog tržišta, tj. uklanjanje svih prepreka slobodnom kretanju robe, ljudi, usluga i kapitala do kraja 1992. godine, može se reći da je JEA imao višestruki uticaj na dalji razvoj politike zaštite životne sredine. Stručnjak za evropsku politiku zaštite životne sredine DŽon Mekormik (John McCormick) smatra da je JEA uticao četvorostruko na politiku zaštite životne sredine.
Prvo, ovaj Ugovor je odgovorio na nedostatak jasnog pravnog osnova za politiku zaštite životne sredine dodavanjem nove glave 7 sa naslovom Životna sredina. U članu 130 JEA kaže se da je cilj Zajednice u pogledu životne sredine očuvanje, zaštita i poboljšanje kvaliteta životne sredine, uz naglasak na očuvanje zdravlja ljudi i racionalno korišćenje prirodnih bogatstava. Princip preventivne akcije ostaje u prvom planu, zajedno sa principom otklanjanja ekološke štete na mestu nastanka i pravila da zagađivač plaća. I ono najvažnije, zahtev da se vodi računa o životnoj sredini mora biti sastavni deo bilo koje javne politike Zajednice.
Drugo, JEA je uticao na politiku zaštite životne sredine kroz uvođenje odlučivanja kvalifikovanom većinom o zakonodavnim predlozima iz ovog domena (član 130, stav 2). Pre 1987. godine odlučivanje na osnovu članova 100 i 235 bilo je isključivo jednoglasno. Nakon JEA usvajaju se direktive kvalifikovanom većinom i one postavljaju minimalne standarde državama članicama u pogledu zaštite životne sredine, dok im se ostavlja mogućnost da imaju strože standarde samo u meri u kojoj to ne remeti funkcionisanje zajedničkog tržišta.
Treća linija uticaja odnosi se na promenjenu ulogu Komisije. Nakon što su interesi za zaštitu životne sredine mnogo jasnije i čvršće izraženi, Generalni direktorat u okviru Komisije zadužen za ekologiju prestaje da bude zapostavljeni akter u briselskoj mašineriji već polako dobija na značaju.
I na kraju, imajući u vidu da su nadležnosti Zajednice u segmentu životne sredine čvršće definisane, akcenat se stavlja na ulogu objektivnih i pouzdanih naučnih i tehničkih podataka kao osnove za efikasnu politiku zaštite životne sredine. To je vodilo nastanku Evropske agencije za zaštitu životne sredine koja je počela sa radom 1993. godine.
Iz šire perspektive, prenošenje eksplicitnih ovlašćenja u oblasti životne sredine predstavlja prekretnicu u procesu evropskih integracija jer ojačava međusobne veze između društvenog, ekološkog i ekonomskog aspekta u cilju završetka projekta jedinstvenog tržišta.
Stupanje na snagu Jedinstvenog evropskog akta ubrzalo je donošenje Četvrtog ekološkog akcionog programa (EAP) za period 1987–1992. On počiva na istim principima koje su prethodni programi uspostavili, ali uvode se neki novi u pogledu upravljanja prirodnim bogatstvima, zemljom, morskom obalom i planinskim područjima.
JEA je kodifikovao mnoge principe koji se mogu naći u ranijim strateškim dokumentima. Kao i kod Trećeg EAP, Četvrti pretpostavlja usklađenost između ciljeva unutrašnjeg tržišta i zaštite životne sredine. Četvrti EAP označava dalje promene u pristupu politici zaštite životne sredine. Prepoznati su nedostaci ranijih pristupa (tj. politike kvaliteta, orijentacija emisija).
Četvrti EAP predlaže integrisan pristup pitanju zaštite životne sredine. Kao jedno od njegovih suštinskih obeležja izdvaja se smanjenje energije i materijalnih resursa kako bi tokovi otpada bili svedeni na minimum. Četvrti EAP započeo je raspravu o sektorskom pristupu, analizirajući uticaj strateških privrednih grana na životnu sredinu. Po prvi put, najavljena je procena novih podsticajnih instrumenata, kao što su porezi, subvencije ili dozvole za emisiju.
Ova promena se često karakteriše kao promena paradigme od „trgovinske orijentacije” do „okvira održivog razvoja”. Održivi razvoj postepeno je postao normativna referenca za politiku zaštite životne sredine u EU od početka 90-ih. Novi pristup koji odražava pojavu teorija ekološke modernizacije našao je zvanično odobrenje u Četvrtom EAP (1987–1992). Postalo je jasno da kraj osamdesetih godina dvadesetog veka predstavlja plodan period u segmentu zaštite životne sredine, što potvrđuje značajan rast od preko 200 zakonskih mera u odnosu na 1987. godinu. Istovremeno, očigledan je sve veći broj prekršajnih postupaka započetih od strane Komisije protiv država članica što je usmerilo pažnju na efikasnost u procesu sprovođenja.
Izveštaj Radne grupe za unutrašnje tržište i zaštitu životne sredine (1989. godine) nedvosmisleno je predložio uvođenje ekološke takse. Dablinska deklaracija Evropskog saveta iz juna 1990. godine pozvala je Komisiju da pripremi dopis o „ekonomskim instrumentima”. U narednim godinama urađeno je nekoliko studija o ekonomskim, socijalnim i ekološkim uticajima novih instrumenata. Pilot projekat za novi pristup – porez na ugljen-dioksid (CO2 ) – predložen je u maju 1992. godine.
U periodu između dve revizije Osnivačkih ugovora (JEA i Ugovor iz Mastrihta), Komisija dobija veću ulogu u međunarodnim pregovorima i aktivno pomaže pregovore i nacrt međunarodnih sporazuma u oblasti zaštite životne sredine. Tako je Komisija učestvovala u diskusijama na forumima poput Svetske konferencije o klimatskim promenama 1990. godine, Konferenciji UN o životnoj sredini i razvoju 1992. godine u Rio de Žaneiru (Samit o Zemlji).
Još jedna novina u vezi sa životnom sredinom jeste osnivanje fondova za finansiranje ekoloških projekata preko Komisije. Najstariji fond takvog tipa je Community Operations Concerning the Environment (COE) koji je pokrenut 1984. i odnosio se na finansiranje projekata u cilju razvoja novih tehnologija. NJega je nasledio 1988. godine Actions by the Community Relating to the Environment (ACE), a zatim i – Actions by the Community for Nature (ACNAT) 1990. godine koji je bio usredsređen na očuvanje staništa i ugroženih vrsta. Svi ovi fondovi zamenjeni su 1992. godine jedinstvenim LIFE programom (L’Instrument Financier pour l’Environnement) koji je imao za cilj održivi razvoj, nove čiste tehnologije, odlaganje otpada i zaštitu staništa.
Kako je pitanje zaštite životne sredine dobijalo na važnosti, tako je rastao broj interesnih grupa u Briselu koje su se bavile ekološkim temama. NJihov broj je uvećan u velikoj meri nakon usvajanja JEA. Evropska ekološka kancelarija, Prijatelji Zemlje, Saobraćajna i ekološka federacija, samo su neke od međunarodnih grupacija koje su otvorile predstavništva u Briselu tokom 80-ih i početkom 90-ih godina prošlog veka. Paralelno sa tim, pojavile su se i grupe koje predstavljaju industriju kao što su Veće evropske hemijske industrije, Evropska federacija za upravljanje otpadom itd.
Krajem 80-ih Komisija je počela da istražuje nove instrumente politike zaštite životne sredine sa ciljem da se olakša uključivanje privatnih aktera u sprovođenje politike zaštite životne sredine. U tom periodu može se uočiti usvajanje inovativnih mera, uključujući i one koje se odnose na eko-obeležavanje, javni pristup informacijama o životnoj sredini, procenu uticaja na životnu sredinu.
Ugovor iz Mastrihta ojačao je posvećenost zaštiti životne sredine tako što se u članu 2 kaže da održivi razvoj mora biti u skladu sa životnom sredinom. U članu B koji pripada zajedničkim odredbama, ističe se da „ekonomski i društveni razvoj mora biti uravnotežen i održiv”. Brundtlandov izveštaj definiše održivi razvoj kao „razvoj koji zadovoljava potrebe sadašnjih generacija bez ugrožavanja mogućnosti budućih generacija da zadovolje svoje potrebe”.
Međutim, s obzirom da kompletna Brundtlandova definicija održivog razvoja nije uneta u Ugovor, neki pobornici zaštite životne sredine tvrdili su da taj član ima samo simboličnu ulogu, ali ne može se reći da je zanemarljiv. Tome govori u prilog da se u okviru dela Ugovora posvećenog zaštiti životne sredine kaže da je cilj ove politike visok nivo zaštite koji počiva na principu predostrožnosti, kao i ostalim principima utvrđenim u Jedinstvenom evropskom aktu.
Ugovor iz Mastrihta dvostruko jača ulogu Evropskog parlamenta u oblasti zaštite životne sredine: kroz uspostavljanje procedure saodlučivanja u kojoj on ima jednaku ulogu kao i Savet, i kroz proširenje broja oblasti u kojima Savet usvaja zakone o životnoj sredini, koristeći kvalifikovanu većinu umesto jednoglasnosti. Ovo je pozitivan korak iz najmanje dva razloga. Prvo, Evropski parlament je tradicionalno više brinuo o životnoj sredini od Saveta; i drugo, šira primena kvalifikovane većine, barem u teoriji, znači da će se standardi u okviru politike zaštite životne sredine lakše dogovoriti.
Međutim, procedura saradnje ostala je pravilo za politiku zaštite životne sredine, a jednoglasnost je i dalje neophodna u Savetu u pitanjima prvenstveno fiskalne prirode: korišćenje zemljišta (sa izuzetkom upravljanja otpadom i „mere opšte prirode”), upravljanje vodnim resursima i odlukama koje se tiču države članice, izbor izvora energije i strukture snabdevanja energijom.
Ugovor iz Mastrihta obuhvatio je i neke od ključnih principa politike zaštite životne sredine kao što je princip „preventivnog delovanja”, sa idejom da bi šteta po životnu sredinu trebalo da bude ispravljena na izvoru – „zagađivač plaća”; Ugovor je potvrdio postojanje nadležnosti EU za spoljne poslove u ovoj oblasti, iako je deli sa državama članicama.
Princip subsidijarnosti igra važnu ulogu u oblasti zaštite životne sredine u kojoj je nadležnost podeljena između EU i država članica. To znači da države članice imaju primarnu odgovornost za zaštitu životne sredine, a EU može delovati „samo u meri u kojoj države članice ne mogu ostvariti ciljeve”, već „oni mogu biti bolje ostvareni na nivou Unije” (član 5 UFEU). U praksi, ovaj princip je često bio „politički tumačen” kao sredstvo blokiranja propisa EU u pojedinim oblastima koje su osetljive.
U mnogim aspektima evropska politika zaštite životne sredine dostigla je zrelost 1993. godine, što je posledica promene rukovodstva u Komisiji, ali i potrebe da se pripremi predstojeće proširenje na istok. Osim toga, uspostavljanje jedinstvenog tržišta i zajedničke valute uticalo je na novonastalu organizaciju otelovljenu u Evropskoj uniji da u prvi plan isturi „meka pitanja” poput ekoloških tema sa kojima se evropski glasači mogu identifikovati.
Ostavi komentar