Аутор: др Јелена Тодоровић Лазић
Функција Председавајућег Савета министара уведена је Римским уговором о оснивању Европске економске заједнице. Како се каже у члану 146 поменутог Уговора, ову функцију наизменично обавља свака држава чланица у трајању од шест месеци. У почетним годинама Председавајући није имао много посла. Његов посао се увећавао како се Савет усложњавао добијајући нове секторске Савете, Комитете и радне групе, а посебно је улога Председавајућег порасла након формирања Европског савета као и након укључивања другог и трећег стуба под кишобран Уније.
Током прве две деценије европских интеграција улога Председавајућег се заснивала на два функционална принципа: ротацији и симетрији. До деведесетих година 20. века неке измене су уведене у ротирајући систем, али оне нису доводиле у питање функционалне принципе. Повремено је модификовано трајање мандата. На пример, у јануару 1962. и 1978. године, мандати одлазећих Председавајућих су продужени како би се завршили неки посебно сложени преговори (питања која се тичу пољопривреде и рибарства) који су прекинути због божићне паузе. У погледу промена, значајније су биле узастопне модификације реда ротације, а посебно критеријума коришћених за њено успостављање. За разлику од претходних проширења, приступање Шпаније и Португалије 1986. довело је до прве ревизије тих правила. Отуда је развијена нова формула која комбинује абецедни и параабецедни систем. Нова одлука о ротацији требало је да се примењује до краја 1998. Међутим, приступање Аустрије, Финске и Шведске 1995. године довело је до значајне измене члана 203 Уговора из Мастрихта (крај наизменичног абецедног система и успостављање новог поретка ротације заснованог на политичким критеријумима ‒ „велика“ држава увек је била у Тројци која је одговорна за представљање Уније на међународној сцени). Ова промена није подразумевала модификацију принципа репрезентативности.
Критике и дискусије о реформи система председавања Саветом сежу до почетка 70-их година прошлог века. Оне се углавном своде на недостатак континуитета као и на све дужи временски период до следећег председавања, што је резултат узастопних проширења. Два најпознатија извештаја из тог периода су Тиндемансов (1975) и извештај Три мудраца (1979). Тиндеманс је у овом извештају предложио да се период на челу продужи на годину дана и да се пружи могућност да се одређени посебни или привремени задаци повере једној држави или особи, док се у извештају Три мудраца препоручује да се формализују задаци Председавајућег како би свака земља била под већим притиском да испуни очекивања.
У децембру 2001. године шефови држава и влада ставили су на дневни ред Конвенције о европском Уставу питање како ће у будућности изгледати председавање Саветом. На састанку Европског савета у Севиљи (2002) одлучено је да од децембра 2003. године групе од шест следећих Председавајућих израде вишегодишњи стратешки програм за наредне три године. Након тога, на састанку Европског савета у Копенхагену, група малих држава чланица, попут Бенелукса, Републике Ирске и Португалије, заступала је став да би јачање сарадње међу узастопним Председавајућим требало додатно истражити (познато у литератури као Севиља плус). Таква ближа сарадња подразумева успостављање групе Председавајућих, при чему увек постоји блиска сарадња и координација између долазећих, тренутних и следећих Председавајућих, што је на крају и постало модел по коме функционише ротирајуће председавање Саветом.
Мотивисани жељом за већим континуитетом, као и за давањем лица Унији на највишем нивоу, британски и шпански премијери Тони Блер и Хозе Азнар први су покренули предлог за дугорочно изабраног председника Европског савета. Жискар Д’Естен, као председник Конвенције о европском Уставу, укључио је идеју изабраног председника Европског савета у нацрт Уговора о Уставу из октобра 2002. године. Предлог је подржао и француски председник Жак Ширак, али је као противуслугу тражио да се прихвати француски предлог да се председник Комисије бира директно у Европском парламенту. Упркос пропасти Уговора о Уставу, овај предлог је остао и у тексту Лисабонског уговора, тако да ЕУ има Председника Европског Савета почев од 2009. године.
Од средине 90-их брига за институционалну равнотежу постала је питање од секундарне важности због појаве новог приоритета: гарантовање оперативности Уније у проширеној Европи. Све већи функционални притисак објашњава реформу ротирајућег председништва. С тим у вези су и државе чланице, укључујући и оне мање, које су се традиционално противиле било каквој промени система, подржале велику реформу засновану на постепеној конверзији принципа репрезентативности и једнакости у принципе колективности и асиметрије.
Захтев да претходни, тренутни и следећи Председавајући раде заједно није у потпуности новина коју доноси Уговор из Лисабона. Формат Тројке је први пут представљен 2006. године када је измењен пословник Савета. Две Тројке су већ обавиле своју функцију пре ступања на снагу Лисабонског уговора. Група коју су чиниле Немачка, Словенија и Португалија позната је као прва Тројка 2007. године, наследила ју је друга група: Француска, Чешка и Шведска. Једна од декларација уз Лисабонски уговор формално је потврдила ову праксу и формат Тројке је званично постао модел за вођење ротирајућег председавања ЕУ – „унапред успостављене групе од три државе чланице“.
Рад Тројке регулисан је пословником Савета којим се дефинише девет узастопних група почевши од 2007. (Немачка, Португалија, Словенија) до групе коју чине Аустрија, Румунија и Финска, закључно с првим семестром 2020. године. Овај план ротације је у мањој мери измењен након изласка Велике Британије и уласка Хрватске, али је суштина остала иста. Свака Тројка укључује једног или два члана из групе од 13 држава које су приступиле у периоду 2004‒2013. Поред тога, узета је у обзир величина и географски положај, како би у свим Тројкама била представљена разноликост држава чланица. Можемо закључити да је главни акценат приликом дефинисања Тројки био на институционализовању партнерства између старих и нових држава.
Уговор из Лисабона укида оно што је дотада у широј јавности бивало препознато као ротирајуће председавање ЕУ које врше представници владе једне државе чланице на основу шестомесечне промене. Уместо тога, након Лисабона, уводи се комбиновано председавање Европским саветом и Саветом. Европским саветом председава стални председник који се именује на две и по године. Уговор из Лисабона успоставља стабилно председавање на нивоу Савета. Конкретно, Саветом за спољне послове пет година сада управља хибридна фигура ‒ Високи представник ЕУ за спољну политику и безбедност, који је такође један од потпредседника Комисије.
Формације Савета (осим формације за спољне послове) и даље су у надлежности ротирајућег председништва. Савет за спољне послове након Лисабонског уговора предводи Високи представник Уније за спољне послове и безбедносну политику. У контексту искључивања неких области из ротирајућег председавања, треба поменути и Еврогрупу коју чине министри финансија земаља еврозоне, представници Комисије и Европске централне банке. Она формално није део формација Савета, али она de facto обавља задатке који се обично приписују формацијама Савета. Све то значи да је председавање Саветом подељено на ротирајуће у виду Тројка модела и трајно (подељено на спољне послове и економску и монетарну политику), те је стога оправдано да га зовемо комбинованим.
Сложена нова институционална поставка сугерише да шефови држава или влада више не сазивају и не председавају састанцима Европског савета нити представљају ЕУ у спољним односима. Међутим, то не значи да шефови држава или влада немају улогу док се њихова земља налази на челу ротирајућег председништва. Нова одредба Уговора захтева да стални председник Европског савета припрема сваки редовни састанак Европског савета „у тесној сарадњи“ с премијером и/или шефом државе чланице која предводи ротирајуће председништво. Лисабонски уговор задржава важне процедуралне функције за „председника Савета“, односно шефа државе или владе државе чланице која председава ротирајућим председништвом, када је реч о сазивању „конференције представника влада држава чланица“.
Немачка, Португалија и Словенија, као прва Тројка, нагласиле су посебан заједнички дух када су јавности представиле свој осамнаестомесечни програм у јануару 2007. године. Пре почетка председавања ове Тројке, директори и шефови јединица из различитих ресорних министарстава три државе окупили су се на радионици. Често се цитира да су словеначки званичници имали користи од искустава размене са „старим“ државама чланицама, али и њихове тврдње да португалски званичници нису желели много да сарађују након завршетка припремне фазе.
Следећа Тројка, коју су чиниле Француска, Чешка и Шведска, узима се у литератури као један од лоших примера. Познате су анегдоте о пропустима, укључујући повремено отворено непријатељство између француских и чешких званичника. Један од проблема био је евроскептицизам чешког председника Вацлава Клауса, други проблем била је пропаст чешке коалиционе владе само три месеца пре почетка чешког председавања. Наравно, посебан проблем била је перцепција да је Француска, као највећа држава у овој Тројци, покушала да буде доминантна. То је било посебно видљиво у погледу спољнополитичких амбиција председника Николе Саркозија током управљања економском кризом, до те мере да су се „активности чешког председништва и председника Саркозија показале као некоординисане, па чак на моменте и контрадикторне“.
Проблеми су подједнако били уочљиви у начину на који су три државе представиле Тројку спољном свету. На пример, док је интерент страница немачког председништва посветила неколико пасуса објашњењима о новом моделу председавања и садржала неколико вести о активностима Тројке, као и презентацију осамнаестомесечног програма, француско председништво је послало само кратку поруку о томе.
Случај Тројке коју су чиниле Шпанија, Белгија и Мађарска интересантан је из неколико разлога. Пре свега, наглашава улогу политичког вођства у припреми Тројке. Заједнички лого председавања и заједничка интернет адреса партнера из Тројке показују већу посвећеност ове три државе чланице да пројектују кохерентан спољни профил. Поред поменутих симболичких елемената, ова Тројка је развила дубље структуре сарадње, укључујући заједнички процес израде осамнаестомесечног програма председавања који укључује ресорна министарства и размену дипломата.
Као представница великих држава, Немачка је имала материјалне и кадровске ресурсе неопходне за испуњавање различитих управљачких задатака које има Председавајући. Немачко председавање 2007. године сматрало се последњом приликом да се наставе преговори о Уставном уговору и отвори пут институционалним реформама. Четири главне теме током овог председавања биле су: социјално-економска модернизација Европе, јачање европског простора правде, покретање међународних мировних иницијатива и договор о томе како поступати даље с Уставним уговором.
У погледу организације рада Савета, немачко председништво је испланирало, координирало и спровело око 4000 састанака Савета на свим нивоима. Опсежни административни и људски ресурси највеће државе чланице знатно су јој олакшали овај задатак. Рано и јасно постављање приоритета, како у целокупном програму рада, тако и у програмима појединих министарстава, помогло је да се усредсреди на функције управљања и посредовање. На националном нивоу, припреме за немачко председавање почеле су након промене владе у јесен 2005. године. Следећи фактор који је допринео успеху био је самопоуздан стил руковођења у радним групама Савета који није дозволио да расправе измакну контроли, али је важну улогу имао и притисак на националне делегације да дају уступке у ситуацијама када су осетљива питања захтевала једногласне одлуке.
Током овог немачког председавања решено је горуће питање Уставног уговора јер је утабан пут ка усвајању реформског уговора из Лисабона. Равнотежа између посредовања и заступања националних интереса била је посебно деликатна за Немачку због њене политичке снаге на нивоу Уније. Да би осигурао реформу Уставног уговора, Берлин је прихватио далекосежне компромисе у областима политика које нису повезане с Уставним уговором у корист земаља попут Пољске и Француске, чије је одобравање Уставног уговора било посебно проблематично. То је укључивало компромисе у трговинској политици, посебно у преговорима из Дохе, заокрет против већих уступака ЕУ у области пољопривреде, отвореније критике руске политике енергетике и снабдевања енергијом и јасан фокус на Европску политику суседства.
Током следећег немачког председавања, у другој половини 2020. године, Европска унија је била суочена с драматичном ситуацијом коју је створила пандемија. Немачка влада је била принуђена да у потпуности преиспита приоритете свог председавања. Такође, припреме владе за ово председавање почеле су 24 месеца пре преузимања водеће позиције, док је координација с друга два партнера из Тројке, Португалијом и Словенијом, започела годину дана раније.
Децембра 2020. године, након дугих преговора између држава чланица ЕУ о новом буџету и пакету стимулативних средстава против последица коронавируса, коначно је постигнут споразум. Договор на завршном састанку на врху под немачким председавањем постигнут је после недеља неизвесности. Немачка канцеларка скупила је све своје искуство и искористила економски утицај Немачке да Пољска и Мађарска одблокирају буџет ЕУ. Тако да се опет може извући закључак да је немачко председавање било успешно као што је било и 2007. године.
Хрватска je од 1. јануара до 30. јуна 2020. први пут преузела председавање Саветом Европске уније. Хрватско председавање дошло је у време великих промена за Европску унију, на почетку новог институционалног и законодавног циклуса након новог састава европских институција, као и у време изазова који проистичу из процеса иступања Уједињеног Краљевства из Европске уније. Неуједначен економски развој, климатске промене, повећана миграција, ширење дезинформација и растући популизам су неки од изазова данашњег света. На основу хрватских националних приоритета, у складу са Стратешком агендом ЕУ 2019‒2024. и ослањајући се на Програм Тројке, Хрватска је припремила свој шестомесечни програм председавања изграђен око четири стуба:
- Европа која се развија,
- Европа која повезује,
- Европа која штити,
- Европа која има утицаја.
Амбициозан, уравнотежен и одржив вишегодишњи финансијски оквир ЕУ за период 2021–2027. је предуслов за постизање свих циљева. Први стуб се односи на уравнотежени и одрживи развој Уније и њених држава чланица који укључује: уравнотежени регионални развој, заштиту животне средине и борбу против климатских промена. Други стуб односи се на умрежену економију и искоришћене потенцијале, а укључује: јединствено европско транспортно подручје, инфраструктуру за безбедне податке, интегрисано енергетско тржиште, јаче везе између грађана Уније. Трећи стуб се односи на безбеднију Унију и безбедније грађане. Овај стуб укључује јачање унутрашње безбедности, свеобухватну и одрживу политику миграција, заштиту слобода и демократије. Четврти стуб односи се на то да је ЕУ глобални лидер и јак партнер суседима. Укључује да је ЕУ водећи међународни актер, да даје гаранције за напредак и стабилност у Југоисточној Европи (Западном Балкану), као и да је лидер који пружа безбедност.
На сваких шест месеци се смењују државе које председавају Унијом. На тај начин све државе чланице имају могућност да макар у кратком временском периоду преузму у своје руке управљање пословима Уније. Добивши прилику за то, државе се труде да дају максимум како би се показале као успешни лидери. Међутим, успешност неке државе не зависи само од њеног умећа да буде добар посредник међу државама чланицама и преговарач с актерима изван Уније, већ зависи и од мноштва унутрашњих и спољних фактора.
Институционалне промене, укључујући успостављање Тројке, Високог представника за спољне послове и безбедносну политику, Председника Европског савета, као и председника Еврогрупе, ограничиле су овлашћења ротирајућег председништва. Без обзира на поменуте промене, ротирајуће председништво у великој мери и даље обликује дневни ред Савета. На дневни ред неизбежно утичу вишеструки фактори, као што су законодавни досијеи наслеђени од претходника, програм Тројке, приоритети Европског савета и Европске комисије, али и притисак који врше спољни догађаји.
Остави коментар