ENERGETSKA POLITIKE EVROPSKE UNIJE-ISTORIJSKI RAZVOJ I STANJE NAKON LISABONSKOG UGOVORA

25/03/2020

Autor: Dr Jelena Todorović Lazić

Energetski sektor je direktno uključen u nastanak gasova sa efektom staklene bašte jer 80% sirovina koje se u energetici koriste potiče iz fosilnih goriva koja stvaraju CO2, glavni gas koji dovodi do efekta staklene bašte. Evropski energetski sektor dugoročno posmatrano trebalo bi da smanji korišćenje fosilnih goriva i da u većoj meri koristi nisko-ugljenične izvore energije. 

Tokom poslednjih decenija potražnja za energijom eksponencijalno raste, posebno u velikim zemljama koje se ubrzano razvijaju poput Kine i Indije a koje prati ogroman rast stanovništva. Posledično, raste zabrinutost zbog ograničenosti resursa u budućnosti. Pored toga, većina država siromašna je energetskim resursima kao što su nafta i prirodni gas. Mere protiv klimatskih promena trebalo bi da doprinesu smanjenju emisija gasova sa efektom staklene bašte, posebno CO2. U cilju smanjenja emisije ovog gasa, neophodno je insistirati na uštedi energije, korišćenju nisko-ugljeničnih tehnologija, prelasku sa uglja na prirodni gas i sa fosilnih goriva na obnovljive izvore energije.

U dokumentu pod naslovom „Integrisana klimatska i energetska politika“ objavljenom  2007. godine, Evropski savet je naglasio vodeću ulogu koju Evropska unija treba da odigra u međunarodnim pregovorima oko klimatskih promena i istakao potrebu da se donese međunarodni ugovor koji bi pokrio post-Kjoto period. Na taj način, Evropski savet je potvrdio da razvijene zemlje treba da smanje svoje emisije CO2 za 60 – 80% do 2050. godine, posmatrajući u odnosu na 1990. godinu. Evropski savet se opredelio da EU smanji emisije za 20% do 2020. godine, kao svoj doprinos globalnom i sveobuhvatnom sporazumu, pod uslovom da se i druge razvijene zemlje obavežu na smanjenje.

Uprkos činjenici da klimatske promene predstavljaju najaktuelniji primer važnosti održivog razvoja u sektoru energije, održivi razvoj ne bi trebalo da bude ograničen samo na klimatske promene. Nekonvencionalni izvori energije (nefosilna goriva) treba da se razvijaju iz sasvim jednostavnog razloga a to je ograničenost fosilnih goriva. U cilju postizanja sigurnog snabdevanja, neophodno je raditi na pitanju obnovljivih izvora energije kako bi se umanjio rizik od nestašice fosilnih goriva usled političkih, ekonomskih ili nekih drugih faktora.

Problemi životne sredine su visoko smešteni na političkoj agendi mnogih evropskih i međunarodnih institucija koje se bave pitanjem energetike. Kako Diter Helm primećuje, „klimatske promene je Evropa prepoznala još 1980. godine, ali su posledice počele da ujedaju u ovoj deceniji“.  EU je pokrenula sistem za trgovanje emisijama kako bi ispunila ciljeve koje su dogovoreni u Kjoto protokolu. Pregovori u okviru Konvencije o klimatskim promenama Ujedinjenih nacija (UNFCCC) doveli su do drugog okvira za smanjenje emisija (pored Kjoto protokola). Na evropsku energetsku politiku utiču ciljevi za borbu protiv klimatskih promena koji su definisani izvan EU – obim klimatskih problema znači da je klimatska politika u interakciji sa nizom drugih instrumenata u oblasti energetike, životne sredine, saobraćaja, trgovine, fiskalne politike, tehnologije, poljoprivrede i socijalne politike.

 ENERGETSKA POLITIKA – OD PARIZA DO MASTRIHTA

U istoriji evropskih integracija bilo je mnogo pokušaja da se uspostavi zajednička energetska politika, ali su oni okončani ograničenim uspehom. Glavni razlog neuspeha potiče od nespremnosti država članica da prenesu suverenitet u ovoj izuzetno osetljivoj oblasti. Sve više integrisana evropska ekonomija, zajednički izazovi životne sredine i međunarodne konkurencije, zajedno sa povećanim aktivizmom Komisije, uticali su na države članice u smislu konvergencije, odnosno približavanja nacionalnih energetskih politika. Međutim, do nastanka zajedničke energetske politike nije došlo. Orijentacija nacionalnih energetskih politika, kao i razvoj ostalih politika koje utiču na energetski sektor, menjali su se tokom decenija. U dužem periodu nakon Drugog svetskog rata, naglasak je bio na podsticanju nacionalnih izvora energije i upravljanju raznovrsnim izvorima energije (posebno nakon naftne krize tokom sedamdesetih godina prošlog veka). Krajem osamdesetih i početkom devedesetih godina prošlog veka nastupila je suštinska promena na energetskim tržištima (posebno nakon pada cena energenata sredinom osamdesetih i povoljnijeg bilansa ponude odnosno potražnje na globalnom tržištu energenata), zatim tehnološke promene (pojavom informacione tehnologije) i na kraju promene političkog konteksta. Kao rezultat toga, političke brige kao što su zaštita životne sredine ili promovisanje konkurencije, počele su da ugrožavaju energetski sektor. Većina država nastojala je da održi energetsku politiku kao polje domaće odgovornosti, kroz intervencije, bilo direktno ili preko nacionalnih firmi.

Nacionalne energetske politike u Zajednici pratile su dva slična modela. U tzv. kohezionim državama (mediteranske države i Republika Irska), cilj energetske politike bio je smanjiti oslanjanje na energiju iz uvoza. Državni monopoli su dominirali proizvodnjom i uvozom energije u većini slučajeva (Španija je izuzetak u kojoj su privatne kompanije odigrale važnu ulogu u sektoru električne energije). U manjim i severnim evropskim državama (Belgija, Holandija Danska, Švedska, Finska i Austrija), snabdevanje energijom dolazilo je u sukob sa potrebom da se prilikom definisanja prioriteta i izbora tehnologija uključi zaštita životne sredine koja je posebno u skandinavskim državama bila važno pitanje znatno ranije nego što je postalo i za ostatak Evrope. Većina ovih zemalja ima decentralizovan energetski sektor u kome vlade često igraju značajnu ulogu u snabdevanju energijom. Jasno je da su najveći napori da se razvije „zelena“ energetska politika načinjeni u Nemačkoj, Skandinaviji i Holandiji, liderima i u domenu zaštite životne sredine. U zemljama kohezije pitanja zaštite životne sredine imala su samo marginalni uticaj. Umesto zajedničkog unutrašnjeg energetskog tržišta, EU je razvila regionalna i lokalna tržišta koja odlikuju različite tržišne strukture i uslovi konkurencije. Neke države članice, posebno Velika Britanija, sprovele su potpunu transformaciju sektora električne energije i industrije gasa kroz ukidanje monopola i privatizaciju industrije gasa i električne energije. Slična vlasnička transformacija sprovedena je relativno brzo i u Skandinaviji. Druge zemlje, posebno Nemačka i Francuska, zaostajale su u ovom segmentu tako da dele pristup mnogih istočnoevropskih zemalja koje su nakon 2004. godine postale članice EU. Kao rezultat ovih promena, autonomija država u energetskom sektoru postaje ograničena. Pravac energetske politike menja se zbog obaveza prema međunarodnim sporazumima, posebno u oblasti liberalizacije trgovine i zaštite životne sredine.

 Energija je odigrala važnu ulogu u poslovima Zajednica: dva od tri ugovora na kojima se temelje Zajednice odnose se na energiju: Ugovor o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik posvećen je uglju (koji je tada dominirao energetskim bilansom), EUROATOM ugovor odnosio se na nuklearnu energiju (koja je viđena kao energija budućnosti). Od početka sedamdesetih godina, Komisija je pokušavala da uspostavi zajedničku energetsku politiku. Osamdesetih godina pokrenula je niz inicijativa za liberalizaciju energetskog sektora. U istom periodu ekološka politika intenzivno utiče na energetski sektor. Posle četiri godine pregovora, države članice su dogovorile Direktivu o velikim postrojenjima za sagorevanje krajem 1988. godine kojom se reguliše emisija sumpornih i azotnih oksida iz termoelektrana i velikih industrijskih pogona. Nekoliko država članica obavezalo se na smanjenje emisija CO2, druge države članice su želele da slede takvo ponašanje, a to je rezultiralo zajedničkim stavom u međunarodnim pregovorima koji su doveli do 1992. godine i Konvencije u Riju o globalnim klimatskim promenama. Države članice nastojale su da uspostave zajedničku osnovu o merama za promovisanje efikasnog korišćenja energije i razvoja obnovljivih izvora energije.

Komisija je nakon  Jedinstvenog evropskog akta 1987. godine započela sve vidljiviju ulogu u predlaganju politika, uključujući i energetski sektor. Postoje i drugi aspekti učešća Komisije u energetskoj politici. Ona je nastavila sa pružanjem podrške za energetsku efikasnost i obnovljive izvore energije kroz istraživanje budžeta i pomoću drugih mera (kao što su preporuke o povlašćenim uslovima za snabdevanje obnovljivim izvorima). Takođe, ona je nastojala da razvije odgovornost u oblasti sigurnosti snabdevanja, tražeći da se pridruži Međunarodnoj agenciji za atomsku energiju kako bi aktivno uključila u upravljanje krizama u sektoru energije. 

Prvi podsticaj da se preduzmu konkretni koraci na polju energetske politike bila je Suecka kriza 1956 – 1957. godine koja je pokazala ranjivost zemalja uvoznica nafte. Savet je usvojio regulativu kojom su se države članice obavezale da održavaju hitne zalihe nafte i naftnih derivata koje odgovaraju potrošnji za 65 dana. Nova inicijativa povezana je sa reakcijom na cene nafte izazvane Trećim (1967) i Četvrtim arapsko-izraelskim ratom (1973). Savet je 1972. godine usvojio dve direktive, jedna zahteva od država članica da obaveste Komisiju o uvozu ugljovodonika i druga u kojoj se zahteva od njih da izveštavaju o investicionim projektima u sektoru nafte, gasa i električne energije. Suočivši se sa ograničenim uspehom u usvajanju i implementaciji pomenutih predloga i direktiva, Komisija je 1973. godine predstavila novi predlog o potrebi da se uspostavi zajednička energetska politika. Ispostavilo se da Komisija nije bila u stanju da pomiri divergentne interese država članica. Drugi talas inicijativa dogodio se tokom osamdesetih godina. Komisija je objavila 1981. godine Saopštenje o razvoju energetske strategije za Evropu. Dokument odražava novi pristup prema pitanju energije, prihvatajući mogućnost održavanja decentralizovane energetske politike. Istovremeno, zajedničko delovanje može biti preduzeto u oblastima gde je to predviđeno Ugovorom. 

ENERGETSKA POLITIKA – IZMEĐU MASTRIHTA I LISABONA

Pokušaji Zajednice da ozvaniči svoju ulogu u Ugovoru iz Mastrihta nisu dali rezultate. Iako je Komisija uspela da ubaci deo o relativno slaboj ulozi Zajednice u ovoj oblasti, u poslednjoj fazi pregovora veliki broj država članica stavio je primedbe i taj deo je uklonjen. Početkom 1995. godine, Komisija je objavila Zelenu knjigu o energetskoj politici (Green Paper) u kojoj se nalazi mnoštvo predloga koji se odnose direktno na energetsku politiku. Kao rezultat ovih predloga osnovane su Evropske asocijacije za struju, gas, naftu, obnovljive izvore energije i očuvanje industrije. Komisija je uradila pregled energetske politike koja je objavljena u Beloj knjizi (White Paper) za Međuvladinu konferenciju održanu 1996. godine. Ciljevi energetske politike EU definisani su kao: ukidanje preostalih barijera u trgovini i konkurenciji i zaokruženje unutrašnjeg tržišta, smanjenje emisija koje dovode do kiselih kiša i efekata staklene bašte i poboljšanje dugoročne sigurnosti snabdevanja.

Severnim proširenjem (Finska, Švedska i Austrija), EU je prihvatila nove države koje su imale svoje energetske resurse. EU je postala svesna mogućih kriza u slučaju problema u snabdevanju energijom koji se ne mogu rešiti bez zajedničke energetske politike. 2000. godine, Komisija je pripremila Zelenu knjigu (Green Paper) – „Ka evropskoj strategiji bezbednog snabdevanja energijom“, u kojoj se govori o povećanju potrošnje energije i problemu povećane zavisnosti od stranih izvora energije. Uprkos nedostatku posebnog naslova posvećenog energiji pre 2009. godine, EU je ipak razvila značajne aktivnosti u oblasti energetike, počevši sa skromnim merama za održavanje zaliha usvojenih u periodu posle naftne krize. Kasnije, sredinom devedesetih, usledilo je usvajanje Direktiva o stvaranju unutrašnjeg tržišta električne energije i gasa. Prvi set mera liberalizacije koji je donet između 1996. i 1998. godine, dopunjen je u drugoj seriji obavezujućih mera tokom 2003. godine. Komisija potom predlaže i treći paket mera o unutrašnjem tržištu energije koji je usvojen 2009. godine i pruža novi regulatorni okvir za promociju energetskog tržišta.

Proces liberalizacije odvijao se različitim brzinama među državama članicama: neke države poput Velike Britanije, prilično rano su liberalizovale svoja tržišta, dok druge nisu bile sklone tome. U svetlu velikih razlika koje su ostale između država članica u pogledu liberalizacije i otvaranja tržišta, Evropski savet je u Lisabonu 2000. godine naglasio potrebu da se ubrza ovaj proces. U cilju kompletiranja unutrašnjeg tržišta gasa i električne energije, donete su nove Direktive o struji i gasu 2003. godine u kojima se zahteva da se liberalizacija tržišta gasa i električne energije obavi do 1. jula 2004. godine za velike potrošače i 1. jula 2007. godine za sve potrošače. Međutim, otvaranje energetskog unutrašnjeg tržišta u EU u 2005. godini je dostiglo tek 66% u domenu električne energije i 57% u sektoru gasa. Realizacija drugog talasa Direktiva o struji i gasu ostala je nepotpuna u mnogim državama članicama, kao što se može videti iz niza prekršajnih postupaka pokrenutih od strane Komisije protiv 17 država članica u aprilu 2006. godine.

Povećanje cena energenata, jačanje spoljne zavisnosti, kao i porast svesti o klimatskim promenama, zajedno sa energetskim krizama (Rusija -Ukrajina, Belorusija), podstaklo je raspravu o sveobuhvatnoj evropskoj energetskoj politici na neformalnom samitu 2005. godine. Novi, dinamičniji i ambiciozniji pristup evropskoj energetskoj politici inicirala je Komisija koja je objavila u januaru 2007. godine tzv. Energetski klimatski paket u kome „Energetska politika za Evropu“ predstavlja centralni deo. Evropski savet naknadno je odobrio paket koji je zamišljen da uspostavi sveobuhvatnu evropsku energetsku politiku do 2009. godine. Ovaj novi energetski paket sastoji se od tri stuba: povećanje sigurnosti snabdevanja, konkurentnost evropskih ekonomija i dostupnost energije po pristupačnim cenama i promocija održivosti životne sredine i borbe protiv klimatskih promena. Šest prioritetnih oblasti za akciju koje su identifikovane u paketu su: energija za poslove i rast, sigurnost i konkurentnost snabdevanja, efikasniji energetski miks, borba protiv klimatskih promena, podsticanje inovacija, i odnosi sa trećim zemljama.

Novi impuls doveo je do pregovora i usvajanja trećeg paketa unutrašnjeg energetskog tržišta 2009. godine. Paradoksalno, dok je ovaj energetski paket upravo usvojen, gotovo sve države članice su još uvek kršile različite odredbe postojećeg zakonodavstva iz drugog paketa. Pored toga, Komisija je 2007. godine pokrenula institucionalni pregled energetske politike koji je zamišljen da pruži opšti okvir čestim diskusijama o energetskim pitanjima pod okriljem evropskih institucija. Komisija izdaje ažurirane Strateške komentare evropske energetike (European Strategic Energy Review – ESER) kroz koje se prati napredak i identifikuju novi izazovi i odgovori u sektoru energije. Različiti faktori doprinose odsustvu efikasne energetske politike. Jedan od najvažnijih faktora tiče se samih država članica. Svaka članica doživljava energiju kao strateško pitanje i želi da zadrži kontrolu nad sopstvenim energetskim resursima.

Uključivanje novog naslova Energetika u Lisabonskom ugovoru suštinski ne menja sliku. Konačni tekst poglavlja o energetici, pažljivo je kreiran kompromis između nacionalnog suvereniteta nad prirodnim resursima, energetskog oporezivanja, i podeljene nadležnosti EU za druga područja. Uprkos postojanju značajne političke opozicije u pregovorima oko Lisabonskog ugovora, energija dobija eksplicitno priznanje u članu 4 prvog dela Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (UFEU), kao jedna od podeljenih nadležnosti Unije. Poseban naslov koji se odnosi na energiju za sada se sastoji od jednog člana – član 194, u kome se navodi da je nadležnost u oblasti energije podeljena između EU i država članica. Ovaj član pominje četiri glavna cilja energetske politike: 1. garantovanje funkcionisanje energetskog tržišta, 2. obezbeđivanje sigurnog snabdevanja Unije, 3. promovisanje energetske efikasnosti i razvoj novih i obnovljivih vrsta energije, i najzad 4. promovisanje povezanosti energetske mreže. Ovi ciljevi treba da se izvršavaju u duhu solidarnosti između država članica. Član 194 u stavu 2 predviđa, da zakoni Unije neće uticati na izbor država članica između različitih izvora energije i opštu strukturu njihove ponude. Zakonodavne mere koje bi doprinele ostvarenju pomenutih ciljeva mogu biti usvojene kvalifikovanom većinom, ali za pitanja koja potpadaju u okvir člana 194 stav 2 odlučuje se jednoglasno. Jednoglasnost ostaje pravilo za usvajanje mera oporezivanja energije, što je i potvrđeno u stavu 3. 

Evropske institucije ne mogu da usvoje mere kojima usmeravaju države članice da investiraju u određene vrste proizvodnje energije ili proizvodnju dovoljne količine energije iz sopstvenih izvora za dobrobit ostatka Unije; niti mogu da uzurpiraju funkcije nacionalnih vlada tokom energetske krize. Što se tiče nuklearne energije, odnos između Lisabonskog ugovora i EURATOM ugovora pokazao se kao izvor kontroverzi tokom međuvladinih konferencija koje su vodile do izrade neusvojenog Ugovora o Ustavu. Iznenađujuće, ni Lisabonski ugovor nije uspeo to da razreši. Iako su neke države članice pozivale na ukidanje EURATOM-a i konsolidaciju velikog broja njegovih odredbi u novom Ugovoru, on sada čini deo novih ustavnih rešenja, suštinski u neizmenjenom obliku. Lisabonski ugovor potvrđuje nadležnost Unije nad usvajanjem preventivnih mera kako bi se izbegle bezbednosne pretnje i mogu pružiti osnovu za političku podršku sveobuhvatnijim merama u budućnosti. Međutim, solidarnost među državama članicama ostaje slaba. Prost primer je Uredba o sigurnosti snabdevanja gasom koja je usvojena krajem 2010. godine. Ova Uredba predstavlja odgovor na energetsku krizu koja je proizašla iz spora Ukrajina – Rusija, pri čemu je naglasak na povećanju solidarnosti.

U oblasti spoljne akcije, Lisabonski sporazum uvodi neke značajne promene koje mogu da utiču na energetsku politiku. Što se tiče spoljnog predstavljanja, član 17 Ugovora o EU navodi da „sa izuzetkom zajedničke spoljne i bezbednosne politike, i drugim slučajevima predviđenim Ugovorom, Komisija će obezbediti spoljnu predstavljenost Unije“. 

Pored toga što joj je posvećen naslov u Ugovoru, energetika predstavlja pitanje horizontalne politike. U tom pogledu, energetska politika EU je komponenta drugih politika, kao što su: spoljna politika (vezana za tehnološke inovacije i razvoj dugoročnih odnosa sa tranzitnim zemljama); zaštita životne sredine (ključni element u smanjenju CO2 i stimulisanju investicija u obnovljive izvore energije); konkurencija (pristup povoljnim energetskim resursima za osiguranje međunarodne konkurentnosti evropske industrije). Situacija oko prirodnog gasa zbog krize u odnosima Rusija – Ukrajina, ili potencijalna naftna kriza, velika su pretnja za Evropsku uniju. Učešće nafte u ukupnoj potrošnji energije Unije nikada nije bilo malo: najveća upotreba nafte je u sektoru saobraćaja i udeo tog sektora čini ⅔ ukupne potrošnje nafte. Negativan uticaj nafte na životnu sredinu i rešavanje alternativnih izvora energije, utiče na smanjenje stepena zavisnosti od nafte. Kako bi se ona svela na najmanju meru, Unija podstiče železnički transport. Drugi način je usmeravanje kompanija uz pomoć poreza, tačnije, kroz povećanje poreza u sektorima potrošnje nafte ali i kroz smanjenje poreza za podsticanje istraživanja i proizvodnje novih izvora energije. Sadašnji energetski sistem u okviru EU, u velikoj meri zavisi od fosilnih goriva. Uvoz nafte iznosi čak 87% u 2014. godini, usled nedostatka pravih alternativa u ovom sektoru i malim rezervama nafte u EU. Unapređenje proizvodnje obnovljive energije jedan je od načina da se smanji zavisnost od Rusije. 

Iako je Lisabonski ugovor delimično popravio spoljnu zastupljenost, EU je odsutna na međunarodnom tržištu energije. Njena jaka vera u zakone unutrašnjeg tržišta nije prihvaćena kod dela glavnih aktera na obe strane ponude (npr. Rusija, Iran, Venecuela) i potražnje (npr. Kina i Indija). I nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora, države članice zadržavaju pravo da kreiraju nacionalne energetske politike. U tom smislu, teško da se može govoriti o evropskoj energetskoj politici kao zajedničkoj politici. Međutim, ono što je novina je to da, kao odgovor na zajedničke probleme (poput funkcionisanja unutrašnjeg tržišta energije i sigurnosti snabdevanja), EU ima ovlašćenje da sprovodi koordiniranu akciju na osnovu Lisabonskog ugovora. 

Ostavi komentar

Vaš komentar će biti proveren pre objavljivanja