AGRARNO I USTAVNO PITANJE U PRVOJ JUGOSLOVENSKOJ DRŽAVI 1918–1921. GODINE

30/06/2019

Autor: msr Srđan Graovac, istoričar

Dva glavna politička i opštedruštvena problema u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca koja su postojala do 1921. godine, ali znatno i kasnije, oko kojih su se suprotstavljala politička mišljenja i stavovi vodećih nacionalnih snaga, a samim tim i stranaka, bili su agrarno i ustavno pitanje. Pomenuti problemi bili su osnovne vodilje u određivanju političkog kursa gotovo svih političkih partija još pre osnivanja Jugoslavije. Postavljamo pitanje: zbog čega? Potrebno je da imamo u vidu da su svi južnoslovenski prostori u socijalnom i privrednom smislu odražavali jedan snažan poljoprivredni odnosno agrarni karakter. Uopšte posmatrano, osim delova Hrvatske sa Slavonijom, Slovenije i Vojvodine, nijedna druga jugoslovenska istorijska pokrajina nije uspela da razvije konkurentnu i respektabilnu industriju i u vezi sa njom unosnu fabričku proizvodnju, a za pojedine oblasti poput Stare Srbije, Crne Gore, južne Srbije, delova Bosne i Hercegovine, čak i delova „centralne“ Srbije, u granicama pre 1912. godine, nije moglo biti ni govora o izvesnim naprednim metodama u poljoprivrednim i uopšte privrednim dostignućima ere industrijske revolucije, čiji je „duh“ teško „prodirao“ na vrletne balkanske prostore. Ukoliko se prisetimo samo statističkog podatka da je 82% građana Jugoslavije pripadalo ovom agrarnom sloju stanovništva, onda će i politička, ekonomska i kulturološka slika jugoslovenskog društva prve polovine treće decenije XX veka biti mnogo jasnija. Kao posledica pomenute diferencijacije jugoslovenskog društva prema poljoprivrednoj homogenosti njegovog najbrojnijeg socijalnog sloja, u prethodnom vremenu profilisao se poseban mentalitet i induvidualitet stanovništva jugoslovenskog kraljevstva. Taj mentalitet je na jedan specifičan način podstakao duhovno i faktičko „zatvaranje“ stanovništva u ograničene okvire njihovih lokalnih zajednica, u kojima je probuđena nacionalna svest u XIX  i početkom XX veka uticala na to da se u pojedinim grupama u nekim regionima ustali ksenofobičan otklon od integracije sa podmentalitetima drugih, pretežno bližih sredina i naciona, kako bi se njihov induvidualni način života, za koji su smatrali da je vrhunac ljudske kreativnosti i sposobnosti privređivanja, što duže očuvao.

Pomenuta zabluda delovala je na to da intelektualni i politički krugovi tih zajednica obilato koriste i podstiču nerealne strahove pripadnika svojih etničkih grupa zbog uskopolitičkih i ekonomskih interesa, dovodeći u relaciju pitanje državnog i nacionalnog ustrojstva sa težnjom za očuvanjem agrarne kulture i u vezi s njom egzistencije najvećeg broja građana. Možemo da zaključimo da je na ovaj način došlo do ukrštanja agrarnih i uskoegzistencijalnih interesa sa nacionalnim interesima unutar raznih etničkih grupa u Jugoslaviji. Tako su se profilisale i brojne političke partije, koje su se predstavljale kao nacionalni pokreti sa jasno izraženom socijalnom orijentacijom prema rešavanju agrarnog pitanja, odnosno položaja seljaka, gde se vrlo često ta socijalno-politička konotacija stranke ističe u prvi plan, već i u nazivu partije. Najpoznatiji primer je Hrvatska republikanska seljačka stranka, u čijem se nazivu mogu uočiti nacionalni profil i orijentacija partije kao hrvatskog nacionalnog pokreta, socijalni motiv kao „partije hrvatskog seljaka“ i profilisana odrednica prema težnji za uspostavljanjem republikanskog oblika vladavine u državi. Kombinaciju agrarnog i nacionalnog pitanja kao posebnih izraza frustracije i nadanja ogromnog dela stanovnika, političke stranke su u vreme postajanja Jugoslavije do 1941. godine uspešno eksploatisale. Analitički posmatrano, ova kretanja uslovila su pojavu da borba za odbranu agrarnog nasleđa kod pojedinih grupa istovremeno postane i težnja za uspostavljanjem i delovanjem samoupravnih decentralizovanih udeonih regiona i organa vlasti koji bi se zasnivali na nacionalnom i istorijskom pravu.

U velikom broju država u Evropi, usled ekonomskih, socijalnih i političkih promena koje su nastupile nakon Prvog svetskog rata, organizovane su i sprovedene opsežne agrarne reforme. Zajednička težnja ovih reformi bila je likvidacija, ili makar smanjivanje velikih i formiranje malih i srednjih poseda. Dominantan značaj u planiranju i, potom, sprovođenju agrarnih reformi imale su socijalne i političke okolnosti. „Ekonomske teškoće svojstvene u sistemima malih poseda ili nisu bile predviđene ili su bile ignorisane u prisustvu političkih i socijalnih neophodnosti“. Sprovođenje agrarne reforme i promena posedovnih odnosa u novostvorenoj državi Kraljevstvu Srba, Hrvata i Slovenaca bilo je nužan i neodložan zadatak. Agrarna reforma sprovedena u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca, odnosno Kraljevini Jugoslaviji, spadala je među najradikalnije agrarne reforme izvršene u Evropi nakon Prvog svetskog rata. U januaru 1919. godine objavljen je Manifest Regenta Aleksandra narodu u kojem je, između ostalog, bilo rečeno: „Ja želim da se odmah pristupi pravednom rešenju agrarnog pitanja, i da se ukinu kmetstva i veliki zemljišni posedi. U oba slučaja zemlja će se podeliti među siromašne zemljoradnike, s pravičnom naknadom dosadašnjim njenim vlasnicima… Zato sam pozvao Moju vladu da odmah obrazuje komisiju, koja će spremiti rešenje agrarnog pitanja, a seljake-kmetove pozivam da, s poverenjem u moju Kraljevsku reč, mirno sačekaju, da im naša država zakonskim putem preda zemlju“. Manifest je imao kompromisni ton kako bi i seljaštvo i zemljoposednici njime bili zadovoljni. Regentov potez izazvao je željeni efekat, jer je nakon objavljivanja proglasa došlo do smirivanja prilično uzavrelog raspoloženja među seljaštvom. Proglas je, s obzirom na činjenicu da je sadržao neka načela agrarne reforme koja je bila u pripremi, predstavljao svojevrstan uvod u obimnu zakonodavnu aktivnost usmerenu na rešavanje agrarnog problema koja je potom usledila.

Naime, nedugo zatim, vlada je usvojila Prethodne odredbe za pripremu agrarne reforme koje su objavljene 27. februara u Službenim novinama. U daljem toku agrarne reforme Prethodne odredbe za pripremu agrarne reforme bile su, sticajem okolnosti, veoma značajan pravni akt, bile su neka vrsta osnovnog zakona o agrarnoj reformi iako u trenutku njihovog donošenja nisu postojale takve pretenzije. Osnovna intencija u toku formulisanja sadržine tog propisa sastojala se u nameri da se, utvrđivanjem temeljnih načela agrarne reforme, u praksi stvori prelazno stanje kojim bi se omogućilo da seljaci dobiju zemljište od države u privremeni zakup. Brzo delovanje imalo je za cilj da se preduprede očekivani nemiri među agrarnom sirotinjom u proleće 1919. godine. U trećem, najobimnijem, poglavlju Prethodnih odredaba za pripremu agrarne reforme bilo je propisano da će se svi veliki posedi na teritoriji Kraljevstva Srba, Hrvata i Slovenaca eksproprisati. Međutim, šta će se podrazumevati pod pojmom veliki posed trebalo je da se naknadno definiše posebnim zakonom, a u skladu s posedovnim i ekonomskim prilikama pojedinih krajeva države. Izuzetno, bez obzira na slovo prethodne odredbe, u desetom paragrafu Prethodnih odredaba odmah su proglašeni za velike posede: a) sva fideikomisna dobra; b) svi posedi sa površinom od bar 100 do 500 k. j. obradivog zemljišta koji su izdati u zakup jednom zakupcu, ili koji nisu ili su samo delimično obrađeni; v) posedi koji imaju površinu od bar 100 do 500 k. j. (po 1600 kv. hv.) obradivog zemljišta, prema posedovnim i ekonomskim prilikama svog kraja. Pored toga, naglašeno je da se svi navedeni posedi imaju odmah podvrgnuti privremenoj razdeobi i to redom, od najvećeg prema sve manjem. Bilo je propisano i da će se za eksproprisano zemljište veleposednicima davati odšteta čija visina i način isplate je trebalo naknadno da budu utvrđene odgovarajućim zakonom.

Osobenost agrarne reforme sprovedene u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca koja je umnogome određivala njen karakter ogledala se u njenom etapnom sprovođenju. Tok sprovođenja agrarne reforme može se podeliti na etape s obzirom na važenje odgovarajućih propisa koji su određivali njene okvire. Sve do donošenja Zakona o likvidaciji agrarne reforme na velikim posedima 1931. godine, kojim je otpočela etapa njene likvidacije, odnosno konačne eksproprijacije velikih poseda, trajalo je tzv. provizorno stanje u sprovođenju agrarne reforme. Državne vlasti, vođene najčešće političkim motivima, lavirale su između nastojanja da, s jedne strane, zaštite interese velikih posednika, odnosno, s druge strane, da dodeljivanjem zemlje umire agrarne interesente i preduprede moguće socijalne nemire. Rezultat takvih nastojanja ispoljavao se u unošenju kompromisnih odredaba u pravne propise koji su regulisali sprovođenje agrarne reforme, kao što je, primera radi, bilo fleksibilno utvrđivanje maksimuma veleposedničkog zemljišta, koji je, uz mnogo obzira prema interesima veleposednika, bio različito određen za pojedine krajeve države. Veleposednici su, stoga, naročito u toku provizornog perioda, ulagali mnogo napora da ostvare svoje interese i što je moguće više zemljišta zadrže u svom vlasništvu.

U tome su im često od pomoći bile formulacije relevantnih propisa koje su dozvoljavale široka tumačenja prilikom praktične primene. U primeru koji smo izložili u radu, veliki posednik zasnivao je svoje zahteve upravo na činjenicama da su rešenja agrarnih vlasti, kojima su bili „pogođeni“ njegovi interesi, bila doneta na osnovu podzakonskih akata s određenim rokom važenja, te da krucijalna pitanja poput vrednosti eksproprisanog zemljišta ili načina isplate odštete nisu bila rešena odgovarajućim zakonom. Pored toga, u jednom od svojih obraćanja nadležnim instancama pozivao se na zloupotrebe sa zemljištem koje je dodeljeno agrarnim interesentima. Očigledno da je nedoslednost u sprovođenju agrarne reforme, koja se očitovala, između ostalog, i u nedostatnim normativnim rešenjima, bila jedan od razloga koji je ohrabrivao velike posednike da se upuštaju u dugogodišnje sporove, pa i da, shodno okolnostima, potraže zaštitu međunarodnih institucija. Započeta s veoma široko postavljenim programom i principima, u objektivno komplikovanim ekonomskim i političkim okolnostima u državi, koje su svakako uticale na njen tok i rezultate, agrarna reforma postepeno je ublažavana brojnim ustupcima veleposednicima i odstupanjima od prvobitnih načela. Može se zaključiti da su agrarnoj reformi u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca nedostajale jasno i pravovremeno utvrđene smernice koje bi bile zasnovane na brižljivo planiranoj i sveobuhvatnoj agrarnoj politici, od kojih, potom, nije trebalo odstupati, bez obzira na međusobno suprotstavljene interese pojedinih aktera procesa agrarne reforme.

Kasnija, naročito komunistička istoriografija, opterećena mnogim ideološkim ograničenjim, na jedan iskrivljen način tumačila je i izjednačavala uloge Radikalne i Demokratske stranke, posebno u pitanju unutrašnjeg uređenja države koje se izražavalo i u nastojanjima za donošnjem prvog ustava Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca. Izbori za Ustavotvornu skupštinu obavljeni su 28. novembra 1920. godine. Najveći broj poslaničkih mesta dobile su Jugoslovenska demokratska stranka (92) i Komunistička partija (58). Izborni zakon od 3. septembra 1920. godine je u priličnoj meri ograničio prava Ustavotvorne skupštine. Njime je, pre svega, bilo utvrđeno da Ustavotvorna skupština ima da donese ustav i „one zakone, koji stoje u tesnoj vezi sa Ustavom, kao i zakone finansijske prirode, koji ne trpe odlaganje“. Izbornim zakonom je zatim predviđeno da rad Ustavotvorne skupštine ne može trajati duže od dve godine. I na kraju, ovim zakonom je bilo propisano da će ukaz o raspuštanju skupštine doneti vladalac. Na taj način su unapred određeni ne samo predmet i trajanje rada Skupštine već i oblik vladavine, tj. da će država biti monarhija. Ustavotvorna skupština se sastala 12. decembra 1920. godine. Na osnovu Izbornog zakona privremeni poslovnik za Ustavotvornu skupštinu imala je da propiše putem uredbe vlada. Ovim poslovnikom su dalje znatno ograničena prava Ustavotvorne skupštine. Pravo ustavotvorne inicijative imala je prvo vlada, pa onda poslanici.

Poslovnik je takođe propisivao da amandmane (kao i nacrte ustava) ne mogu podnositi članovi skupštine kao pojedinci, već najmanje dvadeset poslanika. Poslovnikom je takođe bilo predviđeno da „poslanik ne može vršiti svoju dužnost dok ne položi zakletvu”, što je značilo da je pitanje oblika vladavine unapred bilo rešeno. Nakon donošenja poslovnika i njegove odredbe izazvale su žestoke sukobe u Ustavotvornoj skupštini. Već na drugom njenom sastanku, sedam od devet skupštinskih grupa zahtevalo je ukidanje poslovnika koji je vlada propisala. Nova vlada sa Pašićem na čelu, koja je u međuvremenu zamenila Vesnićevu vladu, napravila je nov poslovnik koji se skoro ni u čemu nije razlikovao od prvobitnog poslovnika. I protiv ovog poslovnika istupile su neke poslaničke grupe – socijalisti, republikanci i muslimanski klub. Novi poslovnik skupština je usvojila 28. januara 1921. godine. Ustavotvorna skupština je izabrala ustavotvorni odbor sastavljen od 42 poslanika, koji je imao da pretrese nacrt ustava i svoje mišljenje dostavi plenumu skupštine. Prema poslovniku, odbor je morao da prvo raspravlja o vladinom nacrtu ustava. Prvi nacrt je uradila vlada Stojana Protića. Taj nacrt je preradila Vesnićeva vlada, a njen pak Pašićeva vlada. Ustavni odbor je učinio izvesne izmene u Pašićevom nacrtu. Pretres nacrta ustava u načelu je u skupštini trajao četiri nedelje. Do sukoba vlade i opozicije je dolazilo u toku načelnog pretresa, uglavnom u vezi sa pitanjem uređenja oblasti. Opozicija je tražila da se ili jedan deo zakonodavne vlasti prenese na oblasne parlamente, ili je tražila federativno uređenje. Međutim, vlada nije htela da izmeni odredbu po kojoj oblast ne može činiti više od 700.000 stanovnika, a ni odredbe po kojima su oblasti „uređene kao čisto samoupravne jedinice“.

„U radu Ustavotvorne skupštine“ – kako ističe F. Čulinović – „dolazilo je do oštrih borbi između vladine grupe (radikalsko-demokratske) i opozicije, i to kako s obzirom na socijalno pitanje, tako i naročito u vezi sa nacionalnim pitanjima; dolazilo je do borbi između centralista i protivnika centralističkog uređenja. Rad na donošenju ovog Ustava razotkrio je sve osnovne suprotnosti u novoj državi, a njezini vrhovni organi pokazali su se i tom prilikom nedoraslima da ih riješe“. Protićev nacrt je predviđao postojanje dosta široke lokalne samouprave. Po tom nacrtu država je bila podeljena na devet oblasti. Protićev nacrt je predviđao dvodomni sistem Narodnog predstavništva (Gornji dom, tj. Senat, sastojao bi se od 62 senatora birana po pokrajinama srazmerno broju poslanika i 38 koje delegiraju komora, zemljoradničke zadruge i univerzitet). Nacrti Vesnićeve vlade i Pašićeve vlade „bili su varijante istog nacrta“. U Ustavotvornu skupštinu nisu došli poslanici Hrvatske seljačke stranke i poslanici Hrvatske stranke prava. Skupštinu su napustili članovi poslaničkog Narodnog kluba, a zbog progona Partije – poslanici Komunističke partije, a takođe i poslanici tzv. Jugoslovenskog kluba („zbog centralističkog uređenja sankcionisanog budućim ustavom“).

 

Objavljeni izvori:

Demetrović, Jovan, Agrarna reforma i Demokratska stranka, Zagreb, 1920.

Čulinović, Ferdo, Dokumenti o Jugoslaviji, Školska knjiga, Zagreb, 1968.

Literatura:

Gligorijević, Branislav, Parlament i političke stranke u Jugoslaviji 1919–1929, Institut za savremenu istoriju, Narodna knjiga, Beograd, 1979.

Dimić, Ljubodrag, Kulturna politika Kraljevine Jugoslavije 1918–1941, knjiga prva, Beograd, 1997.

Drakić, Gordana, Sprovođenje agrarne reforme u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca na primeru velikog poseda stranog državljanina, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 62, 2, Pravni fakultet u Beogradu, 2014.

Ekmečić, Milorad, Stvaranje Jugoslavije 1770–1918, knjiga druga, Prosveta, Beograd, 1989.

 

 

 

Ostavi komentar

Vaš komentar će biti proveren pre objavljivanja